財(cái)稅體改：效率與公平的追求

　　中國的財(cái)稅體制正面臨著一場深刻的變革。個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅如何調(diào)整？將影響每一位居民的切身利益；內(nèi)外資企業(yè)稅制何時(shí)統(tǒng)一？牽動(dòng)著所有企業(yè)的神經(jīng)；增值稅轉(zhuǎn)型關(guān)系，影響到眾多企業(yè)的投資發(fā)展

　　上述改革方向都已在十六屆三中全會(huì)的文件中點(diǎn)明，但詳細(xì)內(nèi)容、推出的時(shí)間以及帶來的影響到底是什么？財(cái)政政策的變化趨勢(shì)、公共體制改革的內(nèi)涵，以及目前財(cái)政結(jié)構(gòu)的狀況到底如何？

　　12月22日，在北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心、新浪網(wǎng)、國際金融報(bào)聯(lián)合主辦的“中國經(jīng)濟(jì)展望”論壇上，財(cái)政部財(cái)科所所長賈康先生和北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心平新喬教授共同為我們解答了上面的問題

　　個(gè)稅簡化與綜合稅制

　　隨著居民收入來源的多渠道化，傳統(tǒng)分類稅制的逐一單項(xiàng)計(jì)稅不僅操作上繁瑣，還易出現(xiàn)有的收入重復(fù)計(jì)稅、有的收入沒有計(jì)稅

　　雖然在國家總體的稅收收入中，個(gè)人所得稅所占比例只占5％-6%左右，但在以“減稅制、管稅基、低稅率，嚴(yán)征管”為原則的稅制改革中，對(duì)于個(gè)人所得稅關(guān)注的人數(shù)大大超過了其他任何的稅種。

　　所得稅的起征點(diǎn)是否會(huì)提高？稅率是否會(huì)降低？是否應(yīng)該以家庭為單位而不是個(gè)人為單位來征收？對(duì)自由職業(yè)者不穩(wěn)定的收入應(yīng)該采取什么方式來征收才更合理？在短短一個(gè)半小時(shí)的對(duì)話中，網(wǎng)友眾多的問題直指個(gè)人所得稅的改革。

　　“低稅率的原則適合于個(gè)人所得稅的改革方向。”賈康指出。他認(rèn)為目前超額累進(jìn)的個(gè)人所得稅最高稅率超過了45%，意味著近一半的收入要進(jìn)國庫，對(duì)于個(gè)人的發(fā)展創(chuàng)業(yè)、繼續(xù)努力的積極性，抑制的程度可能比較重，應(yīng)該向下調(diào)整；另外，按照工薪征收的九級(jí)分類的個(gè)人所得稅過于繁瑣，在改革中應(yīng)盡可能考慮讓稅率的分檔少一點(diǎn)。

　　平新喬則表示，起征點(diǎn)是否應(yīng)該提高還需好好地討論。他認(rèn)為如果把農(nóng)村的因素考慮進(jìn)去，800元錢的起征點(diǎn)其實(shí)并不低；而且，全國對(duì)于個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)實(shí)際上是不一樣的，各地在實(shí)施過程中都有一些調(diào)整。

　　從分類的所得稅制向綜合和分類相結(jié)合的稅制改革是個(gè)人所得稅改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。賈康介紹，目前11分類制個(gè)人所得稅標(biāo)準(zhǔn)會(huì)向更簡化的方向走。

　　綜合稅制是指在繳納個(gè)人所得稅時(shí)，不再用目前工資、勞務(wù)費(fèi)、財(cái)產(chǎn)租賃費(fèi)等分類計(jì)稅的辦法，而是用以上全部的綜合收入、綜合分析來確定應(yīng)納稅所得額。

　　平新橋則指出，從研究的角度來看，所得稅向綜合方向發(fā)展，最重要的是如何科學(xué)地定義“所得”。

　　隨著居民收入來源的多渠道化，傳統(tǒng)分類稅制的逐一單項(xiàng)計(jì)稅不僅操作上繁瑣，還易出現(xiàn)有的收入重復(fù)計(jì)稅、有的收入沒有計(jì)稅，更不合理處在于，由于不同收入來源稅率不同，甚至導(dǎo)致相同總收入的兩個(gè)人所繳納稅款不同。為簡化個(gè)人所得稅征收辦法，真正達(dá)到調(diào)節(jié)貧富差距的目的，多數(shù)居民呼吁個(gè)人所得稅征收應(yīng)采取綜合稅制。

　　增值稅轉(zhuǎn)型明年試點(diǎn)

　　作為內(nèi)外資企業(yè)稅賦統(tǒng)一的措施，增值稅轉(zhuǎn)型的改革應(yīng)該早日在全國推進(jìn)。個(gè)別地區(qū)長時(shí)間地試點(diǎn)，優(yōu)惠措施會(huì)造成一定的經(jīng)濟(jì)封鎖

　　作為降低企業(yè)稅負(fù)的一項(xiàng)重要措施，增值稅轉(zhuǎn)型工作將在2004年初從東北地區(qū)的一些行業(yè)開始試點(diǎn)。平新喬表示，試點(diǎn)的開始意味著全面推行的時(shí)間不會(huì)太遠(yuǎn)。

　　中國從1994年開始征收生產(chǎn)型增值稅，當(dāng)時(shí)考慮的因素主要是為了控制投資規(guī)模以及保證財(cái)政收入。

　　“增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型的改革一旦推廣，實(shí)際等于企業(yè)普遍降稅，從而調(diào)動(dòng)企業(yè)投資積極性�！辟Z康說。他認(rèn)為目前的經(jīng)濟(jì)情況與1994年相比處于不同的發(fā)展階段，隨著改革深化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該鼓勵(lì)投資者的積極性，以推動(dòng)內(nèi)生經(jīng)濟(jì)的增長，而不是像1994年考慮的那樣抑制投資，因此增值稅的轉(zhuǎn)型非常必要。

　　增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型，是否會(huì)增加居民的消費(fèi)負(fù)擔(dān)？賈康表示這種擔(dān)心是不必要的，因?yàn)樯�產(chǎn)企業(yè)的稅負(fù)降低，對(duì)消費(fèi)者總體來說稅負(fù)會(huì)隨著企業(yè)稅負(fù)的降低而降低。

　　他解釋：“增值稅是在我們的經(jīng)濟(jì)生活里普遍征收的流轉(zhuǎn)稅，對(duì)于生活經(jīng)營活動(dòng)的流轉(zhuǎn)額進(jìn)行征收，實(shí)際上是流轉(zhuǎn)稅額里的增值額，我們現(xiàn)在的生產(chǎn)型增值稅允許企業(yè)購進(jìn)的原材料里面所包含的稅金進(jìn)行抵扣，不允許企業(yè)形成的廠房、設(shè)備所包含的稅金做抵扣。如果徹底轉(zhuǎn)型以后，就會(huì)把前面所有的形成的廠房、資金、設(shè)備進(jìn)行抵扣，對(duì)企業(yè)來說，稅負(fù)是降低了的。價(jià)格所包含的稅金會(huì)隨之降低。”

　　平新喬分析，目前在中國的外資企業(yè)由于從國外進(jìn)口設(shè)備和機(jī)器，增值稅是可以抵扣的，但是內(nèi)資企業(yè)就不行，其中第二產(chǎn)業(yè)的非國有企業(yè)最主要的稅負(fù)是增值稅，因此作為內(nèi)外資企業(yè)稅賦統(tǒng)一的一項(xiàng)措施，增值稅轉(zhuǎn)型的改革應(yīng)該早日在全國推進(jìn)。個(gè)別地區(qū)長時(shí)間地試點(diǎn)，優(yōu)惠措施會(huì)造成一定的經(jīng)濟(jì)封鎖。

　　企業(yè)所得稅統(tǒng)一與外資逃離

　　我們應(yīng)更多地考慮稅制統(tǒng)一后給國內(nèi)企業(yè)增加的機(jī)遇，隨著公平帶來的透明度的提高，以及給制造業(yè)帶來的推動(dòng)作用，總體情況利大于弊

　　對(duì)于呼聲甚高的內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一的問題，賈康認(rèn)為目前的時(shí)機(jī)是比較成熟的，他認(rèn)為，目前的稅制對(duì)外資企業(yè)來說是超國民待遇，在一定時(shí)期，有必要維持對(duì)外資比較優(yōu)惠的待遇來吸引外資，但是從發(fā)展趨勢(shì)考慮，還是應(yīng)進(jìn)行內(nèi)外資的并軌。

　　稅制并軌后，各地政府對(duì)外資承諾的相應(yīng)優(yōu)惠措施是否還有效？

　　賈康表示需要具體情況具體對(duì)待，“政府應(yīng)該按照依法理財(cái)、依法行政、依法治稅的角度來進(jìn)行規(guī)范管理，防止地方濫行減免，以前個(gè)別地方越權(quán)、違規(guī)違紀(jì)采取的外商優(yōu)惠政策，會(huì)沒法維持下去�！�

　　平新喬補(bǔ)充，即使將來統(tǒng)一稅制后，政府還應(yīng)該具有豁免稅區(qū)的許可權(quán)，用優(yōu)惠政策作一些調(diào)整，這個(gè)情況在哪個(gè)國家都有，不應(yīng)該一刀切，體制上應(yīng)該有原則，如果沒有集中的話，這個(gè)企業(yè)就沒有靈活度。

　　如果內(nèi)外資稅率統(tǒng)一，對(duì)外資來說，稅制沒有以前那么多的優(yōu)惠了，實(shí)際稅率會(huì)有所提高，是否會(huì)造成外資的逃離呢？平新喬認(rèn)為影響可能會(huì)有一些，但不會(huì)很大。他指出，對(duì)于國外的企業(yè)來說，中國的吸引力最主要的不在于稅收的優(yōu)惠，特別不在于地方自己單獨(dú)偷偷推出來的，形成不規(guī)范協(xié)議的稅收優(yōu)惠。外商更看重的是市場發(fā)展的潛力、投資環(huán)境以及法制的公正、公開。另外，他強(qiáng)調(diào)應(yīng)該更多地考慮稅制統(tǒng)一后給國內(nèi)企業(yè)增加的機(jī)遇，隨著公平帶來的透明度的提高，以及給制造業(yè)帶來的推動(dòng)作用，總體情況利大于弊。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為內(nèi)外資稅制并軌的操作應(yīng)該在增值稅的轉(zhuǎn)型之后才能推進(jìn)，因?yàn)檫@兩項(xiàng)改革都造成了政府稅收的減少。賈康則認(rèn)為兩者之間并不存在制約關(guān)系�！霸鲋刀愞D(zhuǎn)型是減少稅收的措施。兩稅合并對(duì)稅收的沖擊肯定是有的，但要看它的量具體定在哪兒、定在什么位置，才能看出對(duì)財(cái)政的沖擊到底是多大�！�

　　基于2003年稅收增長的情況，平新喬表示，增值稅轉(zhuǎn)型可以做，另外消費(fèi)稅種類還可以進(jìn)行一些擴(kuò)充，比如說汽車、汽油等新的消費(fèi)稅項(xiàng)目的開征，另外個(gè)人所得稅的面擴(kuò)大也可以。

　　積極財(cái)政政策須行完善

　　反周期宏觀調(diào)控的基本目標(biāo)一旦達(dá)到———即經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形成穩(wěn)定的拐點(diǎn)———那么擴(kuò)張性政策的淡出就是一種必然的邏輯

　　運(yùn)行已經(jīng)五年多的積極財(cái)政政策是否應(yīng)該選擇堅(jiān)決退出還是淡出？亦或保持不變？成為經(jīng)濟(jì)界爭論的熱點(diǎn)問題。

　　令人關(guān)注的是如果在大規(guī)模減稅的情況下，積極財(cái)政政策的退出如何來保證西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及剛剛啟動(dòng)的東北大開發(fā)。

　　賈康的答案是“淡出”。他贊成以一種“不動(dòng)聲色、和風(fēng)細(xì)雨的調(diào)整，來不知不覺”地下調(diào)財(cái)政擴(kuò)張的力度，從而使對(duì)各方面的沖擊減小到最低程度。

　　他指出，目前政府對(duì)于積極財(cái)政政策基調(diào)是要繼續(xù)執(zhí)行，但實(shí)際上它的覆蓋范圍、力度、資金重點(diǎn)上都有調(diào)整完善的必要。以他的看法，反周期宏觀調(diào)控的基本目標(biāo)一旦達(dá)到———這個(gè)基本目標(biāo)達(dá)到的主要標(biāo)志應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形成穩(wěn)定的拐點(diǎn)———那么擴(kuò)張性政策的淡出就是一種必然的邏輯。

　　賈康認(rèn)為，從長期的前景來看，擴(kuò)張性財(cái)政政策的安排最具代表的是長期國債政策措施方面有必要淡出。長期建設(shè)國債首先規(guī)�？梢月�慢調(diào)減一下，但在重點(diǎn)上更突出一些，現(xiàn)在國家總體發(fā)展戰(zhàn)略要求的一些突出事項(xiàng)，比如說生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村區(qū)域急需解決的瓶頸項(xiàng)目、西部大開發(fā)配套的重要項(xiàng)目。東北老工業(yè)基地振興所需要給予支持的項(xiàng)目、農(nóng)村的衛(wèi)生醫(yī)療體系所需要給予支撐的項(xiàng)目，類似這樣的支出應(yīng)該作為重點(diǎn)，國債資金需要給予后續(xù)的投入。

　　平新喬則提醒我們?cè)诳紤]是否實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)，更應(yīng)該注意整個(gè)國家公債規(guī)模，特別是隱性債務(wù)的大小。

　　他認(rèn)為目前我們對(duì)于公債的算法存在問題———政府計(jì)算的僅僅是財(cái)政性的公債，就是財(cái)政部發(fā)行公債的規(guī)模，這些顯性債務(wù)只有幾千個(gè)億，但由于包括銀行、證券公司等國有金融機(jī)構(gòu)都是與財(cái)政聯(lián)系在一起的，如果把這些部門的債務(wù)，以及其他國有單位的債務(wù)合起來的話，這些隱性債務(wù)可能是顯性債務(wù)的許多倍。

　　支付危機(jī)與公共財(cái)政改革

　　下一步體制改革除了完善一些稅制不規(guī)范地區(qū)的不足外，還應(yīng)該考慮到地區(qū)差別，就西部地區(qū)、貧困落后地區(qū)的稅賦進(jìn)行調(diào)整

　　作為社會(huì)再分配的手段之一，稅收制度是否公平會(huì)直接影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前的稅收是否是造成東西部發(fā)展不平衡的原因之一？

　　“稅制政策不完善確實(shí)造成了東西部地區(qū)稅賦不公平的現(xiàn)象。”平新喬說。以宏觀稅務(wù)負(fù)擔(dān)（分母是GDP，分子是這個(gè)地區(qū)稅收總額）來分析目前中國的稅賦情況，他發(fā)現(xiàn)越是西部GDP水平比較低的省市，稅賦和人均GDP的比重是高的；東部除上海、北京、遼寧、廣東等GDP比較高的地區(qū)外，宏觀賦稅卻比較低。

　　平新喬認(rèn)為，下一步體制改革除了完善一些稅制不規(guī)范地區(qū)的不足外，還應(yīng)該考慮到地區(qū)差別，就西部地區(qū)、貧困落后地區(qū)的稅賦進(jìn)行調(diào)整；另外，他指出農(nóng)業(yè)到了需要徹底修養(yǎng)的時(shí)候了，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及農(nóng)業(yè)稅應(yīng)該盡快取消。

　　有人指出，中國的財(cái)政、國有企業(yè)、國有銀行三位一體，好比是一根管子拴著的三個(gè)瓶子，只要其中一個(gè)漏水，就會(huì)全部漏光。

　　以這句話來注解平新喬關(guān)于隱性國債的概念可能會(huì)更加清楚。如何來化解巨大債務(wù)帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，不僅僅與稅收體制有關(guān)，更需要財(cái)政制度、國企、金融系統(tǒng)改革的配套進(jìn)行。

　　賈康認(rèn)為明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任以及體制職能轉(zhuǎn)變是解決問題的關(guān)鍵，特別是防止地方政府亂投資行為，使其專心致志于優(yōu)化環(huán)境、公共工程、公益事業(yè)、地區(qū)性公益產(chǎn)業(yè)的提供，從而完善中國的公共財(cái)政體制。

　　由于稅制改革不到位，中國很多地方尤其是鄉(xiāng)這一層次的財(cái)政的確面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。賈康建議適當(dāng)簡化政府層級(jí)，將市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)變?yōu)槭〖?jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，將目前的五級(jí)政權(quán)的框架調(diào)成三級(jí)實(shí)體政權(quán)，建立三級(jí)的分稅分級(jí)財(cái)政，按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的健全，來完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政。