土地收入的分配問題一直是社會關注的問題，從征地補償?shù)臓幷摚浇ㄔO用地出讓價格，再到地方政府的土地財政，再到土地收入的“收支兩條線”管理等等問題一直是全社會注目的焦點，問題能否得到解決已經成為具有重大社會影響的問題。最近，土地出讓金的分配問題已經有了初步的進展。
據國土資源部人士透露，一份名為《土地出讓金收支管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的文件，已基本修訂完成，待國務院審批后，未來幾個月內可正式下發(fā)。規(guī)范地方政府對土地出讓金的使用，是該《辦法》的重點。
土地出讓金不應該僅僅成為政府間爭奪的對象，收益具體分配是關鍵，如何惠及大眾，回饋環(huán)境是關鍵中的關鍵（圖：中新社）
“辦法”的主要內容
該《辦法》要求，建設用地出讓涉及的“兩稅一費”——城鎮(zhèn)土地使用稅、新增建設用地有償使用費和耕地占用稅的征收標準將進行調整。初步規(guī)定是城鎮(zhèn)土地使用稅提高兩倍，新增建設用地有償使用費和耕地占用稅各提高一倍。土地出讓金總額的15%必須用于農地復墾和土地整理開發(fā)。此前的做法，是要求土地出讓金增值部分的15%作此用途。
至于地方政府對土地出讓金的收支，將采取在財政部系統(tǒng)（即國庫）中設立“國有土地有償使用專賬”的方式，按照國有土地出讓金收入的一定比例，建立“國有土地收益基金”，并規(guī)定地方政府不得作為當期收入安排使用。
在這個過程中，土地出讓金將全額納入地方財政預算，實行“收支兩條線”，并接受地方人大的監(jiān)督，具體細節(jié)部分可能還需要進一步完善，但“兩稅一費”征收的新標準不存在太大變動空間。
“兩稅一費”征收標準的提高受關注
所謂的“兩稅一費”就是前面提到的城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅和新增建設用地有償使用費。兩稅一費的變動能夠改變土地將來的預期成本，在會計核算上將影響企業(yè)的未來現(xiàn)金流，從而影響企業(yè)的決策，影響土地用于建設用地后具體項目的決策。影響程度取決于稅費的高低。
城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅是具有資源稅性質的行為稅，是我國保護耕地和促進土地合理利用的相關稅類。根據設置的初衷是要起到保護土地資源的目的，但由于標準是在90年代制定的，已經不符合我國目前的經濟情況；而且由于征收方式是定額征收，稅收收入并不能隨著土地價格的變化而變化，調節(jié)土地利用的功能大大弱于財政功能。根據環(huán)境稅的設置理念，資源使用者要為自己的經濟行為對于環(huán)境和資源的影響造成的外部成本付費，那么付費的大小要體現(xiàn)公平原則和效率原則，公平就是要任何使用土地的行為都要征稅，效率的原則就是要根據行為造成的外部成本和收益的不同而不同，所以這就要求我們相關稅費的征收方式應該和土地的收益和價格掛鉤，實行從價征收和定額征收相結合的方法，充分體現(xiàn)資源的稀缺性和環(huán)境的重要性。在目前的情況下，推動稅費改革一步到位是不現(xiàn)實的，那么適時的提高標準是個比較折中的方法。但是一刀切的方法沒有辦法體現(xiàn)調節(jié)的意味，在具體的細則上應區(qū)分不同的行業(yè)和產業(yè)進行必要的區(qū)分，在保證必要的成本彌補的同時實現(xiàn)調節(jié)。
新增建設用地有償使用費是中央政府向地方政府收取的按照土地純收益標準的費用，隨著我國近年來經濟發(fā)展加速，固定資產投資熱度有不斷升溫的趨勢，有償使用費的征收標準也已經不符合經濟發(fā)展的要求，那么土地增值收益對于地方吸引力增大，地方政府賣地的沖動越來越大。全民在分享土地收益上的分額越來越小，地方政府獲得了超額收益，那么地方政府的行為就多了一點“瘋狂”的因素。有償使用費的調整就是協(xié)調這樣的矛盾，為地方政府的行為增加理性的因素。當然在具體調節(jié)細則上，同樣需要進一步細化。
相關稅費收入等應如何運用
首先是城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，雖然是屬于行為稅的范疇，但還承擔著資源稅的功能，那么這部分費用用于環(huán)境的治理和土地資源的保護就是天經地義的，另外對于耕地占用稅可以考慮作為給農民征地的補償。
然后是土地有償使用費的問題，作為中央政府參與土地收益分配的收入形式，有償使用費收入應該作為全國調配的收入來處理，再運用于土地和環(huán)境中，支持各地的退耕還林，還草等工作，支持環(huán)境保護和土地保護工作。
再就是土地增值部分的處理問題。由于土地是在地方政府的壟斷之中，政府在征用土地成本付出上存在問題，由于政府處于強勢地位，成本在沒有詳細規(guī)定的情況下，地方政府的土地增值收益一直是歧高的，這部分收入也一直是一筆糊涂帳。如何處理好這部分增值收益是十分敏感和關鍵的問題。在實行收支兩條線管理后，地方政府土地收入納入制度化管理，那么土地增值部分的收入就應該考慮如何利用。由于土地所有權屬于全民或者集體所有，那么增值收入應該用于全民，比如對于社會保障資金的安排，對于全民教育，醫(yī)療等公共服務的資金支持等等，應該說這是地方政府的責任，但在以前的制度條件下，土地收入一直處于制度外循環(huán)，這部分收益的去向根本沒有辦法監(jiān)督和保證。
筆者認為土地收入的安排不是在各級地方政府和中央政府的收入分配，而應該整體考慮土地使用行為和外部環(huán)境影響的相互協(xié)調，考慮土地收益對于全民和集體利益的補償，尤其是對于被征地農民成本補償和相應后續(xù)保障的必要支持，另外對于全民的基本公共服務的資金支持也應該積極予以考慮和解決。
