2007年12月16日第九屆中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇在人民大會堂開幕，新浪財(cái)經(jīng)獨(dú)家圖文直播此次大會。以下為全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會主任委員、鐵道部原部長傅志寰演講實(shí)錄。
下面有請全國人大財(cái)經(jīng)委員會主任委員、原鐵道部長傅志寰同志做報(bào)告，報(bào)告的題目是積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
傅志寰：
各位嘉賓，女士們、先生們，早上好！
非常高興參加這次研討會，就深化財(cái)政體制改革的問題談點(diǎn)個(gè)人的意見。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快的發(fā)展，綜合國力顯著增強(qiáng)，并且生活在不斷的改善。特別是近幾年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性繼續(xù)改善，發(fā)展方式逐步改變，發(fā)展?jié)摿σ膊粩嗟奶岣撸l(fā)展活力在持續(xù)的增強(qiáng)。社會、經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域都開創(chuàng)了新的局面，不久以前召開的中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會對全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)提出了新的更高的要求，十七大提出實(shí)現(xiàn)未來得經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，關(guān)鍵要在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面所取得的巨大進(jìn)展，要從制度上更好的發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，要實(shí)現(xiàn)有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制。
長期以來，我國經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動，消費(fèi)需求相對不足，粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式造成了資源環(huán)境對約束的不斷增強(qiáng)，節(jié)能減排的形勢不容樂觀。我們分配收入的結(jié)果有待于改進(jìn)，勞動報(bào)酬占國民生產(chǎn)總值的比重偏低，生產(chǎn)能力和公共設(shè)施供給能力不足，如果這些問題得不到有效的解決，我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、快速發(fā)展的良好勢頭，就難以繼續(xù)保持下去。所以，必須增強(qiáng)優(yōu)化儀式，高度重視并及時(shí)化解前進(jìn)道路上的各種困難，為了化解前進(jìn)道路上的困難，需要從多方面采取措施，我認(rèn)為其中一個(gè)就是要深化財(cái)稅體制改革。在市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)稅體制的作用是非常重要的，歷經(jīng)30年的改革，我國的財(cái)稅體制已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，已經(jīng)有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)型財(cái)稅體制成功的轉(zhuǎn)換為基本適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)體制的公共財(cái)稅體制框架。特別是1994年以來的財(cái)稅體制改革取得了很大的成就，國家參與明顯提高，知識與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保證了社會的穩(wěn)定。然而應(yīng)該看到，目前的財(cái)稅體制改革還沒有完成，財(cái)稅職能轉(zhuǎn)換還沒有完全到位，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政體制，尚處于不斷完善的過程中。財(cái)稅對國家經(jīng)濟(jì)總量上已經(jīng)取得一定的經(jīng)驗(yàn)，但是對增長結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式的調(diào)節(jié)還應(yīng)該可以發(fā)揮更大的作用，未來繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革的任務(wù)還非常繁重，所以必須付出更大的努力。在這里我想提出幾點(diǎn)個(gè)人的想法供參考：
第一，完善資源財(cái)稅的相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)有利有效的節(jié)能減排政策；實(shí)現(xiàn)社會資源有效發(fā)展。
這幾年中央對節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境的工作高度重視，各地區(qū)、各部門都做了大量的工作，全國動員全社會共同推進(jìn)節(jié)能減排的行動正在上漲，成效已經(jīng)開始顯現(xiàn)。尤其是能耗比重已經(jīng)下降了3年。二氧化碳的排放扭轉(zhuǎn)了前幾年的趨勢，首次開始下降，這使我們感到非常欣慰。長期如此，在資源消化和環(huán)境污染方面積累了很多的矛盾，給未來經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和節(jié)能減排帶來了很大的壓力。從礦產(chǎn)資源情況來看，我國已經(jīng)進(jìn)入快速消費(fèi)時(shí)期，開發(fā)強(qiáng)度高，進(jìn)口量不斷的攀升，1990-2006年能源礦石、能源礦產(chǎn)消費(fèi)翻了一番，金屬礦產(chǎn)的消費(fèi)增長了幾倍。
從土地資源情況來看，近幾年的經(jīng)濟(jì)增長消化大幅度上升，1991-2005年全國經(jīng)濟(jì)面積年均減少954萬畝，十五期間減少1848萬畝，到2005年底全國耕地保有量現(xiàn)在是18.31億畝，據(jù)國務(wù)院規(guī)定耕地保有量的有限程度只有一步之遠(yuǎn)。這幾年各地區(qū)、各部門在環(huán)境保護(hù)方面付出了艱辛的努力，但是多年來遺留下來的問題不可能在短期內(nèi)解決。按照“十一五”規(guī)劃主要污染物的減排實(shí)際要求，到2010年不能高于1220萬噸，二氧化硫排量不能高于2294萬噸，未完成這一目標(biāo)還要做艱苦的努力。為了節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，一條重要的措施是實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，目前我國礦產(chǎn)權(quán)有償使用制度還不完全，企業(yè)支付礦產(chǎn)資源的費(fèi)用很低，同時(shí)資源稅稅率很低，石油和煤炭的資源稅率只相當(dāng)于現(xiàn)價(jià)的1%左右。資源稅的征收導(dǎo)致了實(shí)際資源稅率水平更低，廉價(jià)甚至無償使用資源開采減稅的現(xiàn)象出現(xiàn)，在這樣的情況下即使是粗放經(jīng)營的企業(yè)也會賺錢。目前資源節(jié)約的儀式不強(qiáng)。實(shí)際證明解決上述問題，必須多管齊下，當(dāng)前采用新的辦法也是完全必要的。他的特點(diǎn)就是見效快，但是行政手段難以知本，而財(cái)稅政策能夠起到釜底抽薪的作用。所以應(yīng)該建設(shè)環(huán)境保護(hù)的資源政策，形成有利的利于紀(jì)律和政策的機(jī)制，能夠反映要素稀缺程度和市場的供求關(guān)系，反映資源能源和使用的全部成本，不僅包括企業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)部成本還應(yīng)該包括對環(huán)境、生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y本。為此，我們建議一要建立礦產(chǎn)資源有償使用制度，實(shí)現(xiàn)資源稅由忖量計(jì)征改為售量計(jì)征。但是要選擇比較好的時(shí)機(jī)盡快開征燃油稅。
擴(kuò)大城鎮(zhèn)使用稅的稅基，對兩高一資產(chǎn)品除了進(jìn)一步調(diào)整降低期和出口稅率之外還應(yīng)該加大出資稅。制訂有利的財(cái)政優(yōu)惠政策，鼓勵環(huán)保技術(shù)的開發(fā)和推動。同時(shí)建立淘汰落后生產(chǎn)能力的補(bǔ)償機(jī)制�？傊ㄟ^完善資源環(huán)境相關(guān)的財(cái)稅政策，實(shí)行有利的節(jié)能減排和約束機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
第二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將更多的財(cái)力用于改善民生。
實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，必須更加重視民生問題，要進(jìn)一步加大對民生的投入。我國提出向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型已經(jīng)多年了，公共財(cái)政方面的支出大幅度的增加，但是預(yù)算內(nèi)的支出結(jié)構(gòu)中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理方面的費(fèi)用，比重仍然較高。同時(shí)1998年來，發(fā)生長期積累建設(shè)國債累計(jì)已經(jīng)超過了1萬億人民幣，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模目前看來，不算很大，但對全社會投資有很強(qiáng)烈的帶動作用，近年來雖然政府直接投資比重是下降的，但是漸漸控制的投資仍然不少，一些地方政府往往建立投資平臺，通過擔(dān)保和對象擔(dān)保等方式和銀行進(jìn)行合作，以銀行貸款用于基本建設(shè)投資。這部分的資金量現(xiàn)在還沒有一致的統(tǒng)計(jì)，其中有的還是存在風(fēng)險(xiǎn)的。
近年來各地政府在農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等方面的支出絕對額也在不斷的增加，而且增加的幅度相當(dāng)大，民生得到了很大的改善，受到了廣大群眾的歡迎。盡管如此，與政府更高的財(cái)政總收入相比，這些領(lǐng)域支出比重還有進(jìn)一步提升的空間。雖然絕對量是在不斷的增加而且支付很大，但是這幾年的財(cái)政收入增加的很快，所以相對的比重應(yīng)該有很大的提升空間。比如說近年內(nèi)，財(cái)政對教育的投入增長很快，實(shí)行農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育之后，明年城市義務(wù)教育也將免費(fèi)。但從理論來看，我國教育投入占GDP的比重大體上是3%，應(yīng)該說還有進(jìn)一步提升的空間，又如我國公共衛(wèi)生投入的費(fèi)用也有很大的增長，特別是非典以來投入了大量的資源。但是衛(wèi)生費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重來看目前是占3%左右，應(yīng)該說還是可以進(jìn)一步提高比重的。
這些年來由于教育衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和基本服務(wù)的供給相對不夠，所以居民有后顧之憂，也強(qiáng)化了他們的儀式。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與一個(gè)國家的發(fā)展情況有強(qiáng)烈的相關(guān)性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施，比如道路水等等，比如說經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)需要，也必須有政府的財(cái)稅結(jié)合，在這樣的情況下，財(cái)政投資占社會投資的比重比較大，投資的支出占整個(gè)財(cái)稅的投入比重也比較大。財(cái)政投資逐步退出一般建設(shè)性領(lǐng)域，財(cái)政支出除了保證各機(jī)關(guān)正常運(yùn)行之外，可以向衛(wèi)生、教育、保健等方面傾斜。社會保證和服務(wù)型的支出，占財(cái)政支出的比重將大幅度上升。
圍繞推進(jìn)公共服務(wù)基本化，完善公共財(cái)政體系，當(dāng)前財(cái)政要集中力量辦一些大事，要抓住和利用近幾年財(cái)政征收比較好的時(shí)候大力優(yōu)化財(cái)政結(jié)果，加快經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。一方面要逐步減少和退出一般性財(cái)政投入，嚴(yán)格控制一般性開支，另一方面加強(qiáng)衛(wèi)生、教育、科技、保健、醫(yī)療等方面的投入，重點(diǎn)解決企業(yè)職工、農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等問題，減輕居民在這方面的資金壓力，拉達(dá)內(nèi)需消費(fèi)。應(yīng)該說近幾年來，各地政府在改善民生方面已經(jīng)做了大量的工作，成效正在顯現(xiàn)。
第三，深化財(cái)稅體制改革，抑制投資過快增長。
財(cái)稅投資對于經(jīng)濟(jì)增長方式具有重要影響，目前我國對稅制尚不完善，水質(zhì)是由流轉(zhuǎn)稅和增殖稅為主體的，無論企業(yè)應(yīng)力與否都要繳稅。而第三產(chǎn)業(yè)的稅收卻不多，增值稅和消費(fèi)稅是主要稅對地方來說占據(jù)財(cái)政收入的很大一個(gè)比重，在這樣的情況下，很多地方為了增加財(cái)政收入都在大力培育與兩稅增長密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，在客觀上起到了鼓勵上規(guī)模、上速度，特別是上重化工業(yè)的作用。這樣是不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和增長方式的根本轉(zhuǎn)變，為了抑制投資沖動，必須在財(cái)稅體制改革上下工夫。
提出兩點(diǎn)具體的建議：
1、要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善省以下的財(cái)政體制，推進(jìn)稅制改革。
按照財(cái)力與健全相匹配的原則調(diào)整中央與地方收入分配關(guān)系。按照不同的職能實(shí)行不同的財(cái)稅政策以及政績考慮的思路，對縣級開發(fā)思路應(yīng)該主要評價(jià)，對水已經(jīng)耕地質(zhì)量生物生態(tài)性等生態(tài)環(huán)境狀況和公共服務(wù)的水平，不要把地區(qū)生產(chǎn)總值投資工業(yè)發(fā)展作為重要考核指標(biāo)。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間人均享有的公共服務(wù)等差異。積極推進(jìn)稅制改革，完善增值稅制度，推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型。建議逐步建立起流轉(zhuǎn)稅和所得稅并重的制度。同時(shí)改革和完善房地產(chǎn)稅收制度，適當(dāng)擴(kuò)大地方的總體稅種，這樣可以使地方政府有穩(wěn)定的財(cái)源，減少對工業(yè)項(xiàng)目的依賴，同時(shí)抑制投資過塊的增長。
2、要繼續(xù)深化預(yù)算制度的改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督。目前預(yù)算的問題還比較突出，收入名目較多，實(shí)際上也缺乏控制，而土地收入占很大的比重，由于07年以前這筆收入不容易計(jì)算，缺乏管理，對城市建設(shè)的擴(kuò)張?zhí)峁┝速Y金的基礎(chǔ)。所以要加快預(yù)算法，嚴(yán)格預(yù)算管理，把所有政府可供的資金要拿到預(yù)算管理上。其中具體意見有以下幾點(diǎn)。
一個(gè)是土地出讓收入、社會保障基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入納入預(yù)算管理。盡快推行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，由于我國尚未建立國有資本經(jīng)濟(jì)預(yù)算體系，國有資本紅利目前不上交財(cái)政，有一些大型的國有控股企業(yè)，一方面要求政府投入企業(yè)體制改造，另一方面又要投入加強(qiáng)改造。這應(yīng)該納入政府統(tǒng)計(jì)預(yù)算，通過預(yù)算抑制投資過快增長。最近國務(wù)院決定資本經(jīng)營預(yù)算制度，正在起草的對國有資本預(yù)算也進(jìn)行了規(guī)定，這都說明在國有資本經(jīng)營預(yù)算的問題上，已經(jīng)取得了廣泛的共識。
各位同志，各位嘉賓，我國正處于實(shí)際投20年加快發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，關(guān)鍵要在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面取得重大的成就。財(cái)稅體制作為市場機(jī)制的重要組成部分，他在科學(xué)發(fā)展、健康發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展等方面正在發(fā)揮更大的作用。所以我們應(yīng)該按照十七大的要求盡快建立健全有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅體制。這樣將會促進(jìn)形成良性的利益激勵機(jī)制和約束機(jī)制，將會有利的推動科學(xué)發(fā)展觀真正落到實(shí)處。
謝謝！
