分稅制改革：財政收入占比上升
《第一財經(jīng)日報》：采用財政包干這樣一種制度安排后就發(fā)現(xiàn)，上世紀80年代末期到90年代初期，地方權(quán)力越來越大，中央對地方有點失控。我們一直講“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重、中央財政收入占整個財政收入的比重。中央財政收入占整個財政收入的比重不斷下降，可能是1994年增稅制出臺比較大的歷史背景。我們對分稅制總體評估還是成功的�；貞洰敃r的改革過程，你覺得最有意義的地方是哪些？
許善達：由于采用承包制，稅收占比下降，在中央、地方財政關系上，中央比重下降，這種下降已經(jīng)危害到中央政府對整個國民經(jīng)濟的控制能力。這種問題在那時表現(xiàn)越來越突出。
《第一財經(jīng)日報》：分稅制一定要推進，而且事后看確實取得了成功。在1994年之后不久，“兩個比重”下降的趨勢迅速得到扭轉(zhuǎn)。但是事情總是有兩面。與此同時，又帶來了很多問題。比如，有一些人認為，分稅制可能是1994年之后中國經(jīng)濟粗放增長的一個根源。你覺得對分稅制的這個指責是不是合理？
許善達：首先，1994年解決了一個稅制的問題以后，國家和企業(yè)的分配關系基本上是從稅收制度而來的，不再一個企業(yè)一個企業(yè)承包了。所以，1994年的改革，特別是增值稅的改革，就把承包制度取消了。
雖然國家沒有做一個文件宣布，但事實上原來政府和企業(yè)的承包制廢除，使得財政收入占比下降的趨勢開始減緩。到1996年，降到谷底，1996年以后開始上升，即中央財政收入的比重開始上升。這個重要的目的實現(xiàn)了。政府財力的增長是通過稅收制度實現(xiàn)的。中央和地方政府之間，實行統(tǒng)一的辦法，拿多少按照制度來。
制度設計的時候，在增量上中央多拿一點。
各地方參加了整個討論，也認為這對全國是有益的。
現(xiàn)在，中央財政占比為60%，實現(xiàn)了原來的目標。中間也經(jīng)過一些波折，55%降到54%、52%，但是最后還是實現(xiàn)了最初的目標。
《第一財經(jīng)日報》：還有人問，中央的財政實力是不是過強了？
許善達：我認為，現(xiàn)在應該這么看這個問題，在當時的情況下，這兩個制度設計的目標是必要的，而且確實也實現(xiàn)了。這幾年，中國經(jīng)濟發(fā)展的良好態(tài)勢與稅制和分稅制的建設，有很大關系。因為，這兩個制度構(gòu)成了整個經(jīng)濟發(fā)展的基本制度。這個基本制度在推動整個經(jīng)濟發(fā)展上的作用非常大。
但是，改革總是分階段的，任何一個時期都有一個主要矛盾。當時的主要矛盾是解決承包制，為了這個目的其他一些問題暫時不能都解決。比如從稅制上說，當時還是延續(xù)了過去的舊稅制，稅收負擔比較高。把承包制取消了，但從負擔上看，維持原來的稅收負擔不變，既不提高稅負也不降低。這么多年，企業(yè)對改革是接受的。
但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，原稅制里不合理的因素，對經(jīng)濟發(fā)展的障礙逐漸顯現(xiàn)出來，包括分稅制。分稅制造成的一些問題突顯出來，比如基層政府收入和支出責任的問題等。這些問題當時就有，但隨著主要矛盾的解決，這個制度里原來的一些缺陷、不足逐漸顯現(xiàn)出來，成為主要矛盾了。
現(xiàn)在比較突出的問題需要好好研究。我認為，需要比較大、比較深層的改革解決這些矛盾，要在鞏固原來成績、效果的情況下把這些矛盾處理好。這樣，就能推進整個經(jīng)濟生活進一步發(fā)展。
繼續(xù)推進改革 著手解決稅收與稅源背離
《第一財經(jīng)日報》：就是說，我們首先承認1994年分稅制改革達到了目標，而且確實是成功的，第二步是認識到還有未完成的財稅改革。對于這點，人們提出不少建議，比如需要建立一個橫向以及縱向的制度化的、實質(zhì)性的稅收制度，可預期的、透明的制度。我看到你在橫向角度有深入的研究，也提出了非常好的建議，事實上也得以在實踐中推進。能不能給我們做一點介紹？
許善達：最近幾年稅收的實際工作中凸現(xiàn)一個問題。財政部有一個統(tǒng)計，按照目標各省的收入統(tǒng)計，東部和中西部的差距大概是在3：1，東部是3、中西部是1.中央財政現(xiàn)在就要解決這個問題。首先有稅收返還，然后再有一般收入性轉(zhuǎn)移支付，再有專項轉(zhuǎn)移支付。
《第一財經(jīng)日報》：目前這三塊的比重分別是多大？
許善達：最大的是稅收返還，第二是專項轉(zhuǎn)移支付，一般收入性轉(zhuǎn)移支付比重相對比較少。實際統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，稅收返還沒有解決差距。對于調(diào)節(jié)收入差距，它的作用是零。
那么，重點就是后兩種辦法。通過后兩種辦法，差距從3倍降到了1.8倍左右。這是我們現(xiàn)在實際統(tǒng)計的數(shù)字。對這個數(shù)字，應該說社會不太滿意，認為1.8倍仍然很大。
我覺得這個問題從兩方面來看，一是原來的3倍究竟是怎么形成的？我們在工作中和一些調(diào)查證明，這個3倍的差距，不是稅源的差距。
這里需要說說陜西省的一位副省長趙正永，當時我到陜西去的時候，他提出這個問題：陜西省有很多稅源，但這個稅都沒有給我們，而是讓別人收去了。在我和趙正永副省長的主持下，我主管的國稅局科研所和陜西省的財政廳國稅局、地稅局聯(lián)合，以陜西作為一個典型進行了調(diào)查，后來我們就把這個調(diào)查放到全國去，又找了二十幾個省來做同樣的調(diào)查。
《第一財經(jīng)日報》：根據(jù)你們的測算，稅源的差距大約有多大？
許善達：我們沒有全國范圍的數(shù)據(jù)，但從一些典型案例來看，我相信不會超過2倍。
《第一財經(jīng)日報》：可以下降30%多？
許善達：可以縮小這么一大塊。為什么呢？因為過去的稅制有一個缺陷，而我們對稅收缺陷一直沒有給予足夠的關注。
我們在研究稅收制度的時候，只考慮怎么計算稅基、稅率是多少，在什么時候、什么地點納稅，納稅人是誰。每次稅法都有這樣詳細的規(guī)定。但是我們的制度里缺了一個要素，就是收入應該歸誰。過去，在這個問題上采取一個比較簡單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰。
《第一財經(jīng)日報》：這個操作起來比較簡單。
許善達：簡單，而且過去矛盾也不突出。隨著經(jīng)濟發(fā)展，大公司越來越多，稅源分布在很多地區(qū)，但是交稅在一個地方交。
這種現(xiàn)象就是，分布在一個地方的稅源產(chǎn)生的稅收被另一個地方收去了。
這種現(xiàn)象最近幾年發(fā)展速度非�？臁Ｔ谖覀兊恼{(diào)查中，這樣的材料很多。其中比較典型的例子，我原來說過很多次，像西氣東輸，營業(yè)稅是按照運輸量、運輸里程來計算，幾千公里的營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地繳納，沿途那么多省都得不到稅收。但是他們要其提供資源、服務。
增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的研究證明，占整個收入92%的稅收，都不同程度存在這個現(xiàn)象，即一個地方的稅源所形成的稅收被另外一個地方收取了。
《第一財經(jīng)日報》：現(xiàn)在這個狀況是不是已經(jīng)有所有改進呢？
許善達：有兩方面改進，一是，我們采取了一個問題一個問題解決的辦法。比如，三峽電站。三峽電站發(fā)電是在宜昌，但是水庫淹沒的面積主要在重慶。在國務院的主持下，三峽電站發(fā)電的增值稅直接在重慶和湖北之間分配。當時曾有人主張，中央從宜昌征收，再轉(zhuǎn)移給重慶。但這個設想，重慶不同意。后來，國務院領導同志接受這個意見，不要再經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移，而是直接分配。
類似這樣的個案比較少。國家稅務總局也處理過一起，比如發(fā)電輸電，到最后售給用電戶不同的環(huán)節(jié)，增值稅怎么分配。過去，發(fā)電環(huán)節(jié)的稅收很少，大量的稅收都在后面，交給后面環(huán)節(jié)（所在）的地方。可是，售電都是在城市里，發(fā)電可能在邊遠地方。所以，在當時政策允許的空間里，提高了發(fā)電環(huán)節(jié)給當?shù)亟坏亩�，減少了售電環(huán)節(jié)交的稅收。
《第一財經(jīng)日報》：但個案對于解決整體問題還不夠。
許善達：不是還不夠，是很不夠。這個矛盾原來是通過個案解決。這次在《企業(yè)所得稅法》通過的過程中，我們國家取得了一個非常實質(zhì)性的突破。在立法過程中，主要是國務院提交人大審議，全國人大作出決議。
雖然這個法是人大通過的，但全國人大要求，關于企業(yè)所得在地方間分配的問題，國務院要制定辦法，要解決這個問題。作為全國人大通過立法的一個要求，必須這樣做。《企業(yè)所得稅法》今年1月1日開始實施。
現(xiàn)在已經(jīng)公布了一個新制度。這個新制度是什么呢？就是總公司匯總分公司交的稅，拿出一半，再在分公司所在地進行分配，而且分配的時候，不是主觀的，也不是談判式，而是根據(jù)分公司所擁有的資本量、銷售收入和工資總額等因素。
這個政策應該說還是很有限的。首先，很多企業(yè)沒有納入這個政策范圍。但是，我覺得納入一部分也是不得了的。其次，納入這一部分也有不足，它只分50%，還有50%沒有分。但這也是突破。
這標志著什么呢？就是稅源所在地要求獲得該項稅收，這得到了立法機關的支持，而且已經(jīng)變成了現(xiàn)實。
我覺得這個意義太大了。雖然它現(xiàn)在是在一個很小的范圍內(nèi)，而且在操作上有很多問題，但在中國可以說是稅制建設歷史上第一次明確了稅源地有權(quán)獲得它產(chǎn)生的稅收。將來有關單位要按這個原則兌現(xiàn)它的稅收。我覺得這個問題可以說是中國稅制建設歷史性的突破。
這是實質(zhì)性的突破，解決了過去稅制里一個重大的缺陷。
