從地方債務(wù)管理到加強財政預算監(jiān)督，社會對目前預算法的修訂寄予了許多期待。北京大學法學院教授、全國人大委托項目《稅法通則》和《轉(zhuǎn)移支付法》等起草組組長劉劍文近日接受本報記者訪談，就預算法修訂進行了前瞻性解讀。
建議一：考慮預算調(diào)整權(quán)和修改權(quán)歸位于人大
上海證券報：此前已經(jīng)開展了好幾年的預算法修訂工作，今年終于將有實質(zhì)性進展，您對目前預算法的修訂有什么看法？
劉劍文：在討論預算法修訂時，我們首先應(yīng)該明確目前此輪預算法修訂究竟應(yīng)當解決哪些問題。換句話說，就是修訂法律的目標和價值是什么，財政部部長謝旭人此前的談話中對于當前預算改革的方向，主要提出了加強預算公開、促進預算覆蓋完整性以及加強預算監(jiān)管等幾個重點，應(yīng)該說此次修法主要也是體現(xiàn)這幾個要點。
此外，我們還應(yīng)當關(guān)注修訂幅度的大小問題，現(xiàn)在究竟是要小改還是要大改？從此輪修法的現(xiàn)實條件來看，目前還不具備大幅改動的現(xiàn)實條件�，F(xiàn)在國務(wù)院討論通過的預算法草案只是講了一些原則性的問題，沒有涉及更深入的內(nèi)容。
上海證券報：在加強預算監(jiān)督方面，我們目前的預算法還有哪些可以完善的空間？
劉劍文：在目前不斷深化的改革過程中，經(jīng)濟體制改革和政治體制改革間的聯(lián)結(jié)點就是財政體制改革。在預算權(quán)的配置上，我們現(xiàn)在的預算法中預算的編制是由政府行政機關(guān)來負責，而預算的審批是由立法權(quán)力機關(guān)負責，但目前預算法框架中對于預算的調(diào)整權(quán)、預算的修改權(quán)和預算的決定權(quán)等的配置，都主要還是落在政府行政機關(guān)，未來主要在這方面可以進一步探索，如何使預算權(quán)的配置更加有效，應(yīng)該重新考慮預算調(diào)整權(quán)和修改權(quán)歸位于人大的問題。
建議二：地方自主發(fā)債的限制不宜過大改動
上海證券報：社會目前對于地方債務(wù)關(guān)注度很高。此前預算法中規(guī)定，地方政府不能自主發(fā)債，您認為未來預算法修訂后是否會對地方發(fā)債有新的表述？
劉劍文：允許地方發(fā)債必須是有條件的，為了要保持財政平衡和未來償還能力，必須要對其規(guī)模進行控制。以前是說要經(jīng)過國務(wù)院同意，現(xiàn)在主要還是由財政部代發(fā)。最近謝旭人明確指出，2012年要繼續(xù)控制地方政府債務(wù)，因此目前條件下賦予地方自主發(fā)債的權(quán)利還是比較困難的，我國現(xiàn)在還沒有建立類似西方國家中允許地方政府破產(chǎn)的機制，因此如果地方政府未來償還能力出現(xiàn)問題，最后還是需要上級政府進行接管。所以現(xiàn)在必須更多地考慮風險問題。我認為目前預算法對于地方自主發(fā)債的限制還不宜做出過大改動。目前還是解決預算公開等比較優(yōu)先、條件也更為成熟的問題更可行一些。
建議三：未來應(yīng)對財政超收追究責任
上海證券報：除了上述問題外，多年以來財政收入的連年超收也比較受到關(guān)注，您認為如何從預算法的角度改善這個問題？
劉劍文：在超收收入方面，現(xiàn)在很多地方政府的偏向是超收越多越好，而很少有人、包括地方政府去思考超收收入的正當性在哪里。原則上說只要由人大通過的預算，就是有法律效力和執(zhí)行力的，當然很多時候由于存在許多不確定因素，應(yīng)該準許預算有一定的彈性空間，比如可以規(guī)定在一個多大的公眾可接受范圍內(nèi)，允許實際財政收入和預算數(shù)的差異，我們是建議在5%的上下浮動范圍內(nèi)。
此外，未來還應(yīng)該對超收追究責任，當然現(xiàn)在追究行政責任并不具備顯示條件，但還是有一些追究責任的方式可以考慮，比如超收的直接責任人應(yīng)該到人大去被問責，應(yīng)向人大解釋原因，通過施加壓力來提高預算編制的準確性。主要還是應(yīng)該從硬性規(guī)定上，讓各級政府建立法律范圍以外的超收收入必須受到遏制的意識。
另外，未來還應(yīng)當考慮超收部分可以適當退稅，第三種方式就是繼續(xù)完善推廣預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，現(xiàn)在地方還沒有穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，地方以后可以考慮借鑒中央的制度來建立調(diào)解基金制度。
