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關(guān)于經(jīng)濟責任審計現(xiàn)實及未來的思考

來源: 云南省審計廳·吳紹吉 編輯: 2008/05/30 10:44:52  字體:

    我省各級審計機關(guān)自成立以來,依法認真履行審計監(jiān)督職能,揭露和查處了大量的違反財經(jīng)法紀的行為,為國家追回了大量的稅收,以及被截留、侵占、挪用的資金和非法所得;審計工作為嚴肅財經(jīng)法紀、維護市場經(jīng)濟秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展和推動廉政建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻。尤其是經(jīng)濟責任審計工作開展以來,經(jīng)過各地審計機關(guān)和廣大審計人員的不斷探索和創(chuàng)新,為審計工作開辟了一方嶄新的領(lǐng)域,這項工作在全省各地都呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。但由于對領(lǐng)導干部個人的審計監(jiān)督才剛剛起步,且受到體制和法律依據(jù)等因素的制約,還存在較大的空白和盲區(qū),經(jīng)濟責任審計工作的現(xiàn)狀與實施依法治國方略、加強黨風廉政建設(shè)的要求相比,還存在不小的差距。

    一、現(xiàn)狀、差距及其原因1999年5月,中辦、國辦關(guān)于縣級以下黨政領(lǐng)導干部和國有(控股) 企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計的兩個暫行規(guī)定(中辦發(fā)[1999]20號) 下發(fā)后,我省各級審計機關(guān)按照規(guī)定開始了對縣以下領(lǐng)導干部的任期經(jīng)濟責任審計;中共云南省委、 省人民政府對此項工作予以高度重視,省委、省政府領(lǐng)導同志多次作出批示,要求我們抓緊研究,爭取地方立法,把這項工作做好,并對我們的工作給予了有力支持和具體指導。1999年11月,省政府以第 90 號令發(fā)布了《云南省行政事業(yè)企業(yè)領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計辦法》,把審計監(jiān)督的對象范圍擴展到了縣以 上人民政府所屬的廳、局長。這些辦法和措施,使我省成為全國較早開展經(jīng)濟責任審計工作的省份之一,通過積極地探索,各地初步打開了工作局面,現(xiàn)已步入了加大力度、穩(wěn)步推進的新階段。

    據(jù)統(tǒng)計,自2000年至今年上半年,我省共完成了對3148名領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計。其中:縣級(含) 以上黨政領(lǐng)導干部415人,縣級以下黨政領(lǐng)導干部2065人;國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員394人。審計查出違規(guī)金額40.94億元,其中:被審計的經(jīng)濟責任人應(yīng)負直接責任的違規(guī)金額1.75億元;應(yīng)負主管責任的違規(guī)金額30.28億元。審計后,被審計的經(jīng)濟責任 人中有72人被降職,17人、撤職;50人被移送紀檢監(jiān)察部門進一步調(diào)查處理,31人因貪污挪用公款被移送司法機關(guān)立案查處。經(jīng)濟責任審計制度的推行,確實在加強對干部的監(jiān)督管理、幫助組織人事部門選好用好干部、促進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭深入開展等方面發(fā)揮了積極的、建設(shè)性的作用。

    毋庸諱言 ,3年來接受審計的領(lǐng)導干部僅僅只是這一時期到(離)任領(lǐng)導干部總數(shù)中的很少一部分。這個辦法雖比中辦、國辦的規(guī)定有所突破,但仍有相當范圍和數(shù)量的干部未包含在其 中。成克杰、胡長清案的出現(xiàn),從一定程度上就反映出了這種監(jiān)督的“缺位”??偟膩碚f,經(jīng)濟責任審計工作現(xiàn)在還面臨著諸多矛盾和問題,擇其要而言之,主要有以下幾個方面:(一) 實施審計監(jiān)督缺乏必要的法律依據(jù)。如上所述,中辦、國辦下發(fā)的兩個暫行規(guī)定,只限于對縣級以下的黨政領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員進行任期經(jīng)濟責任審計。對縣級以上黨政領(lǐng)導干部,尤其是行政一把手的任期經(jīng)濟責任審計還沒有較高層次的、統(tǒng)一而明確的規(guī)定。3年來,全省只嘗試審計了1名州長、19名縣委書記、縣長。此外,作為經(jīng)濟責任審計的首要條件之一,“先審后離”僅作為一項原則在“兩辦暫行規(guī)定”中作了表述,而在黨委、組織部門關(guān)于干部提拔任用的各種政策、規(guī)定中卻難覓其蹤影。制度的缺失,加上上級既定的意圖、被審計對象消極的配合,往往使審計機關(guān)處于尷尬的境地,令審計的獨立、客觀、公正性受損,這也是部分審計人員對經(jīng)濟責任審計工作產(chǎn)生畏難情緒的根源所在。

    (二) 現(xiàn)行審計體制使經(jīng)濟責任審計的開展受到了一定的制約。我國現(xiàn)行的審計體制是行政型審計模式?!稇椃ā返?09條 規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)”, 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條第2款也規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān),《審計法》對此也作了同樣的規(guī)定。這一規(guī)定表現(xiàn)在體制上,就形成了縣以上各級地方審計機關(guān)隸屬于本級人民政府,實行雙重領(lǐng)導體制,對本級人民政府和上級審計機關(guān)負責并報告工作,審計業(yè)務(wù)以上級 審計機關(guān)為主的模式。這種體制下的審計機關(guān),盡管從法律上來看,《審計法》對審計機關(guān)經(jīng)費、審計機關(guān)負責人任免、審計結(jié)果的利用都作了有利于保證審計獨立性的規(guī)定,對一般的被審計單位而言,這種審計體制仍有較強的獨立性,但與立法型和司法型模式相比則獨立性不足,帶有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩。比如:《審計法》第八條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關(guān),分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下,負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作”, 在目前的體制下,審計機關(guān)開展工作在范圍和內(nèi)容上都在一定程度上受到制約,向本級人大報告工作必須經(jīng)過政府審批,因而不可避免地產(chǎn)生局限性;而且在審計部門的人財物等均受制于人的情況下,對同級別、同管轄的一些政府有權(quán)部門及其領(lǐng)導人員的審計在處理上也難以做到完全依法,另外,當面臨一些涉及上下級之間利益沖突的問題時,下級審計機關(guān)往往首先服從于本級政府的意志,使得雙重領(lǐng)導體制下 ,“對上級審計機關(guān)負責并報告工作”和“審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)為主”的規(guī)定形同虛設(shè),難以落實。

    (三) 審計機關(guān)力量不足,人員結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)不盡合理。從目前我們開展地方政府主要領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計實踐的情況來看,由于政府一把手工作涉及面廣,內(nèi)容繁多,決策事項雜,要較為準確地界定其經(jīng)濟責任,不延伸審計有關(guān)單位和項目是不行的,這就需要有足夠的審計力量作保障?,F(xiàn)在全省上下對經(jīng)濟責任審計工作都比較重視,不少地方都給審計機關(guān)增加了機構(gòu)和一定編制,但與工作任務(wù)相比還有不小差距。因為被審計對象一般任職時間都比較長,跨度大,工作量也隨之而增加。一個項目少則一、兩個月,多則半年,有的項目情況復(fù)雜甚至要跨年度才能完成。有的地方組織部門一次就安排給審計局幾十個項目,不得不舉全局之力來完成任務(wù),但由于時間緊、人員不足,有的審計項目審計深度和廣度受到制約,質(zhì)量難以保證,無形中加大了審計風險。此外,由于經(jīng)濟責任審計目前尚無成熟的評價指標體系,審計的著力點很難找準。審計機關(guān)現(xiàn)有人員多精通財務(wù) , 于是乎財務(wù)收支審計成為了主線。對部門領(lǐng)導干部而言這樣做是對路的,但對地方黨政領(lǐng)導就未必適用了。尤其在基層審計機關(guān),由于缺乏通曉預(yù)算、基建、金融、計算機等方面專業(yè)知識的人才,致使對一些黨政領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計出現(xiàn)了舍本逐末的現(xiàn)象,甚至淪為“走過場”。

    二、關(guān)于制度、機構(gòu)的思路黨的十六大明確提出,要強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督,進一步發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、審計部門的作用。這是貫徹“三個代表”重要思想,夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高瞻遠矚之舉。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗,這已經(jīng)為許多反面的事實所證明。權(quán)力是柄雙刃劍,可以用來為人民服務(wù),也可以用來以權(quán)謀私,最后毀掉執(zhí)政掌權(quán)者本人。如果不加強監(jiān)督,就容易導致領(lǐng)導干部以權(quán)謀私。因此,監(jiān)督也要和權(quán)力成正比,權(quán)力越大,越要加強監(jiān)督。當前,怎樣才能將領(lǐng)導干部置于嚴密有效的監(jiān)督之下,是一個重大課題。要從源頭反腐,各方面的監(jiān)督都要加強,包括組織監(jiān)督、 行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督,也包括審計監(jiān)督。為此,謹就加強審計監(jiān)督提出如下建議:(一) 健全完善審計監(jiān)督的法律依據(jù)和制度依據(jù)?;谏鲜鲈颍瑢徲嫳O(jiān)督要真正體現(xiàn)獨立性、公正性和權(quán)威性,首先必須從法律上為其提供明確的依據(jù),這是事物發(fā)展變化規(guī)律的客觀要求。法律規(guī)定也應(yīng)該隨著客觀形勢的發(fā)展而不斷修訂完善。加強監(jiān)督,為實施有效監(jiān)督提供必要的法律依據(jù)勢在必行。當務(wù)之急:一是制定全國性的關(guān)于領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任的法規(guī),將各級黨政領(lǐng)導干部一并納入經(jīng)濟責任的審計對象;二是由中紀委、中組部,監(jiān)察部、人事部、審計署5部委聯(lián)合制定任期經(jīng)濟責任審計監(jiān)督辦法,統(tǒng)一經(jīng)濟責任審計的方法、程序、權(quán)利、責任等;三是對相關(guān)法律規(guī)定作相應(yīng)修改。如:《審計法》第2條第2款原規(guī)定為 :“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支,以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當接受審計的財政收支、財務(wù)收支,依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督?!笨梢孕薷臑?:“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支,上述部門、機構(gòu)和組織的領(lǐng)導人員的任期經(jīng)濟責任,以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當接受審計的財政收支、財務(wù)收支,依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。”

    (二)剝離或改制。一個有效的制衡機制,其原理元外乎是“用權(quán)力制約權(quán)力”, 并且應(yīng)當是“監(jiān)督者的權(quán)位級別應(yīng)高于被監(jiān)督者”。這樣的機制就需要相應(yīng)的體制作保證。一直以來,我們對現(xiàn)行審計體制或諱莫如深,或以為特色。但近年來筆者在基層調(diào)研,呼聲最高的就是“改變體制”。無論基層人士呼吁“改制”出于何種考慮,但改制之議至少反映出目前的審計工作多 少受到了現(xiàn)行體制的束縛。那么如何 " 改制 " 呢 ? 我們可以作 如下 3 種設(shè)想:一是審計機關(guān)劃歸人大序列,作為人大監(jiān)督制衡機制的一部分,這樣對財政預(yù)算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督可以與人大監(jiān)督更好地結(jié)合起來,使人大對政府財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督真正由程序性審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性審查,人大在干部任命前和任命后,同樣可以通過審計其經(jīng)濟責任來實現(xiàn)監(jiān)督,獲取評價干部業(yè)績與廉潔自律情況的經(jīng)濟依據(jù);二是在現(xiàn)有行政型模式下,比照工商行政管理部門的做法,在省級以下審計機關(guān)實行系統(tǒng)垂直管理,以實現(xiàn)對市、縣、鄉(xiāng)三級地方政府的獨立和超脫地位,從而消除審計地方黨政領(lǐng)導干部所受到的各種制約因素。這種提法屢見于近年來各級人大、政協(xié)會議的提案和建議當中;三是可以借鑒其他國家的做法,單獨設(shè)立審計法院,這種司法模式可以使審計機關(guān) 具有較強的司法權(quán),被審計單位必須按規(guī)定期限報送賬目接受審計,否則將受到嚴厲處罰,如此審計工作將在維護法律的嚴肅性方面發(fā)揮出更為積極的作用。

    然而,上述3種設(shè)想都各有其局限性,并且在現(xiàn)實中還不具備較強的可操作性,因為 "改制" 將涉及到修憲、立法等多個層面的復(fù)雜問題。并且,對領(lǐng)導干部的監(jiān)督應(yīng)當是由道德、法 律、行政、經(jīng)濟等多方面公共責任與控制有機結(jié)合的監(jiān)督體系。被審計對象是一個各種責任交織的混合體,審計責任雖受到特殊 強調(diào)但卻難以定位;加上委托審計的組織在委托形式和委托內(nèi)容 上存在較大的隨意性,往往使得審計能力難當其任,或成為實現(xiàn) 不恰當目的的手段。因此,僅就規(guī)范審計行為和規(guī)避審計風險而言,現(xiàn)實的做法是將經(jīng)濟責任審計從審計工作中剝離出去,并賦予其部分紀檢監(jiān)察部門和人民檢察院的職能和權(quán)限,有利于徹查 問題、明晰責任。在我省審計機關(guān)近3年來的一些經(jīng)濟責任審計"經(jīng)典"案例當中,審計人員在與紀檢監(jiān)察部門、檢察機關(guān)、公安機關(guān)協(xié)同審理、內(nèi)查外調(diào)的過程中,自覺不自覺地擔當了本職以外的多重 "角色", 在取得輝煌戰(zhàn)果的同時也不免"越界"之嫌。因此,惟有成立類似廉政公署的機構(gòu),才能滿足經(jīng)濟責任審計最終目的的需要。

    (三)充實人員,調(diào)整結(jié)構(gòu),確保主體合法。目前審計機關(guān) 面臨的最大問題還是人的問題,最讓各級審計機關(guān)負責人頭疼的 問題就是人力不足。既然監(jiān)督亟待加強,負有監(jiān)督職責的機關(guān)就 應(yīng)該在機構(gòu)改革中保持平穩(wěn)并得到合理的加強。現(xiàn)在一個縣到換 屆的時候起碼有30-50 名以上的領(lǐng)導干部需要進行經(jīng)濟責任審計,而我們有的縣審計局才7、8 個人,怎么應(yīng)付得了 ? 因此,必須加強和充實監(jiān)督機關(guān)的力量,縣級審計機關(guān)在改革后應(yīng)保持在至少 15 人以上才能基本保證重點任務(wù)的完成和審計質(zhì)量的穩(wěn)定。此外,由于經(jīng)濟責任審計機構(gòu)屬新建 ," 人、法、技 " 建設(shè)面臨有利契機,應(yīng)當根據(jù)審計黨政領(lǐng)導干部和企業(yè)領(lǐng)導人員的不同需要,根據(jù)編制科學確定人員組成結(jié)構(gòu)比例,匯集精通宏觀管理、財政管理、企業(yè)管理、財務(wù)管理、工程技術(shù)以及計算機技術(shù)的人員,形成合力,以有效提高經(jīng)濟責任審計隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。近年來,各級審計機關(guān)都在嘗試引人社會中介機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員參與審計,但因其不具備執(zhí)法主體資格而受到各方質(zhì)疑,筆者認為5由于經(jīng)濟責任審計的特殊性,在執(zhí)法主體資格問題,以及保密、人員培訓、事務(wù)所的選擇、經(jīng)費來源與價格談判、責任的劃分與界定、質(zhì)量的監(jiān)督控制等相關(guān)問題得到妥善解決之前,不宜在經(jīng)濟責任審計中引人社會中介機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人 員參與審計。

    三、對策與方向黨的十六大從強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督的高度賦予了經(jīng)濟責任審計新的、更為重要的任務(wù)。在可以預(yù)見的將來,經(jīng)濟責任審計仍將是審計機關(guān)的一項重要職責和長期的工作任務(wù)。筆者認為,今后的經(jīng)濟責任審計工作的發(fā)展方向應(yīng)該是 :(一) 經(jīng)濟責任審計工作必須盡快走上規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。

    盡管如前文所言,目前的經(jīng)濟責任審計工作尚存在諸多不規(guī)范、不完善、不科學的問題,但高層的重視、外部環(huán)境的改善,又為經(jīng)濟責任審計實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了較大的空間和良好的機遇。比如擴展審計對象的問題,2002年,中共中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》,其中第二十五條規(guī)定 :" 考察黨政領(lǐng)導職務(wù)擬任人選,應(yīng)當聽取考察對象所在單位組織 (人事) 部門、紀檢機關(guān) (監(jiān)察部門) 和機關(guān)黨組織的意見。對需要經(jīng)濟責任審計的考察對象,應(yīng)當委托審計部門按照有關(guān)規(guī)定進 行審計", 就對經(jīng)濟責任審計法制化建設(shè)提出了新要求。經(jīng)濟責任審計領(lǐng)域迫切要求實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、法制化??梢灶A(yù)見,今后5-10年將是經(jīng)濟責任審計新政策、新制度、新方法、新手段出臺的高峰期,作為一項重要的對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度,經(jīng)濟責任審計將日臻完善和成熟。

    (二)讓經(jīng)濟責任審計全面滲透到審計工作的各個方面,成 為各項審計工作的常規(guī)內(nèi)容。

    為提高審計工作效率,提高審計成果共享度,實現(xiàn)對領(lǐng)導干 部的實時監(jiān)督,經(jīng)濟責任審計與各行業(yè)和專項審計之間的結(jié)合。 包括與審計調(diào)查之間的結(jié)合必須更加緊密。今后,在審計機關(guān)內(nèi) 部對各行業(yè)和專項審計都應(yīng)附加一個新的要求,就是將審計結(jié)果"人格化", 不僅要查處問題,還要分清責任,將有關(guān)情況錄入 數(shù)據(jù)庫,進行科學分類歸納,這樣就能為經(jīng)濟責任審計積累寶貴的素材,提高審計資源的利用率,避免重復(fù)審計和出現(xiàn)偏差,達 到事半功倍的效果,從而有效提升審計工作的質(zhì)量和水平。

    (三)讓經(jīng)濟責任審計的目標向更高層次延伸。 審計的目標總體上可以分為真實、合法、效益。目前的審計目標主要集中于前兩者。我們一直強調(diào),真實性是基礎(chǔ),是進行審計的基本前提,檢查被審計單位提供的會計資料是否如實、恰當?shù)胤从沉藢嶋H發(fā)生的財政財務(wù)收支活動是審計的首要內(nèi)容;同時,對領(lǐng)導干部是否存在舞弊和腐敗行為也是審計機關(guān)歷來關(guān)注的目標 ,"注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索" 已經(jīng)成為審計工作的主要內(nèi)容之一。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展和公眾對公共資源使用情況的關(guān)注,經(jīng)濟效益審計應(yīng)運而生。對投入與產(chǎn)出、政策與結(jié)果等從宏觀到微觀的不同層面進行效益評價,不僅關(guān)系到干部本人,更重要的是促進政府、部門領(lǐng)導干部正確決策,依法理財,有效履行職責,提高管理水平和資金使用效益,為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟和公共財政體制框架的服務(wù)。

    (四)不斷拓寬經(jīng)濟責任審計的領(lǐng)域,讓新的 " 亮點 " 不斷出現(xiàn)。

    一一圍繞可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施開展環(huán)境審計,對是否嚴格執(zhí)行環(huán)境保護政策法規(guī),發(fā)展經(jīng)濟的有關(guān)項目和決策是否以犧牲環(huán)境為代價,是否加強環(huán)境保護措施等深層次領(lǐng)域進行延伸審計和評價,以增強領(lǐng)導干部的環(huán)境保護意識,切實提高環(huán)保資金的使用效益 ;一一把"三農(nóng)" 問題和農(nóng)村稅費改革等作為縣級以下黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計關(guān)注的重點,充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在解決農(nóng)民負擔問題,促進我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮積極的作用 ;一一把社會保障審計結(jié)果作為評價地方黨政領(lǐng)導干部工作業(yè)績的一項重要指標,通過審計促進地方社會保障體系的建立與完善,保證"弱勢群體"的基本生活,著力維護社會穩(wěn)定;一一隨著國有企業(yè)改革的不斷深化和工作思路的調(diào)整,經(jīng)濟責任審計的重點要放在那些關(guān)系到國家經(jīng)濟命脈和戰(zhàn)略安全的大型企業(yè)和行業(yè),通過監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值情況,促進投資決策機制的健全和完善,并根據(jù)經(jīng)營業(yè)績實行獎懲。

    (五)實行審前公示和審后公告制度,使審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合,形成強大的監(jiān)督合力,有利于形成對領(lǐng)導 干部的監(jiān)督環(huán)境,有利于突出審計工作的重點,有利于維護黨和 政府的威信。這是落實中央關(guān)于加強政治文明建設(shè)的一項重要舉措。也是貫徹公平、公正、公開原則和透明度原則的客觀需要。 同時,審計工作也接受群眾的監(jiān)督,經(jīng)受歷史的考驗,這將有助于提升審計工作的質(zhì)量和水平,增強審計人員的責任感和使命感。

    作為一項全新的工作,經(jīng)濟責任審計給我們探索審計發(fā)展的新途徑提供了廣闊的空間和領(lǐng)域。解放思想、實事求是、與時俱進、不斷創(chuàng)新,是包括經(jīng)濟責任審計在內(nèi)的各項審計工作不斷前進并取得成效的行動指南和根本保證。在"三個代表"重要思想的指引下,在全體審計工作者的不懈努力下,經(jīng)濟責任審計工作一定能夠為維護市場經(jīng)濟秩序,促進廉政建設(shè),推動經(jīng)濟發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻,依法治國方略一定能夠在審計工作中得到更好的貫徹和體現(xiàn)。

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