征管查三分離現(xiàn)狀和對(duì)策思考

　　自從新《稅收征管法》頒布實(shí)施以來(lái)，多數(shù)稅務(wù)機(jī)關(guān)都在按照該法第十一條的規(guī)定，全面推行征收、管理、稽查三機(jī)構(gòu)分離模式的新一輪征管機(jī)構(gòu)改革，從理論上講，這種模式在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了一種既相互聯(lián)系、又相互制約的征管新機(jī)制，有利于提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作效率，但事實(shí)上由于各種原因的影響，并未充分發(fā)揮其預(yù)期效應(yīng)，倒是由此而引起的職責(zé)交叉和管理漏洞，造成了稅收征管各環(huán)節(jié)銜接不緊，協(xié)調(diào)麻煩，甚至出現(xiàn)有益時(shí)三方爭(zhēng)奪管理權(quán)，須承擔(dān)責(zé)任時(shí)相互推諉責(zé)任的情況，嚴(yán)重影響稅收?qǐng)?zhí)法的嚴(yán)肅性和工作效率。下面筆者僅對(duì)這一模式目前在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的不利現(xiàn)狀及改進(jìn)措施粗淺地談?wù)勛约旱目捶ā?br>
　　一、征、管、查三分離的現(xiàn)狀

　　1、分工不明、職責(zé)不清。

　　自從要求實(shí)行征、管、查機(jī)構(gòu)三分離改革以來(lái)，不少稅務(wù)機(jī)關(guān)在沒(méi)有進(jìn)行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盲目地按照上級(jí)的要求開(kāi)展征、管、查機(jī)構(gòu)三分離工作，以為在形式上調(diào)整到了位，就完成了改革任務(wù)，正是由于這種緣故，造成了分離后的三方職能劃分不夠清晰，分工不盡合理，如不少稅務(wù)機(jī)關(guān)就存在管理部門(mén)和稽查部門(mén)檢查權(quán)限劃分不夠明確，征收部門(mén)和管理部門(mén)共同行使個(gè)體戶(hù)日常管理和稅款征收權(quán)現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)多個(gè)部門(mén)都有權(quán)管理同一事情，且不同部門(mén)在處理同一問(wèn)題時(shí)意見(jiàn)各異，造成納稅人左右為難，不知聽(tīng)誰(shuí)為好，嚴(yán)重影響稅收?qǐng)?zhí)法的嚴(yán)肅性。

　　2、工作銜接不暢。

　　實(shí)行三分離后，不少稅務(wù)機(jī)關(guān)在其內(nèi)部工作銜接上做得不夠，缺少一整套行之有效的工作銜接制度，如對(duì)征收部門(mén)如何根據(jù)管理部門(mén)的納稅評(píng)估和稽查部門(mén)的稽查結(jié)論征收稅款，以及收繳滯納金和罰款，其征收情況如何通知管理部門(mén)、稽查部門(mén)；管理部門(mén)如何根據(jù)征收部門(mén)的征收情況和稽查部門(mén)的稽查情況實(shí)施管理，其管理情況如何告知征收部門(mén)、稽查部門(mén)；稽查部門(mén)如何根據(jù)征收部門(mén)的征收情況和管理部門(mén)的管理情況選案稽查，其稽查結(jié)果如何通報(bào)管理部門(mén)、征收部門(mén)這些制度制定得不是很詳細(xì)和具體，造成三方工作上時(shí)有脫節(jié)現(xiàn)象發(fā)生，直接影響著稅收征管工作的效率。

　　3、信息傳遞和反饋不盡如人意。

　　在現(xiàn)實(shí)工作中，征、管、查各部門(mén)將“相對(duì)的分離”理解成“絕對(duì)的分離”，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)征收、管理、稽查應(yīng)該“各司其職”， 缺少必要的溝通和聯(lián)系，導(dǎo)致出現(xiàn)三方各自為政，“自掃門(mén)前雪”的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：

　　（1）管理部門(mén)和征收部門(mén)不能及時(shí)將征管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的信息告知稽查部門(mén)，致使稽查部門(mén)難以從征收管理中獲得稽查案源信息，在選案時(shí)缺乏依據(jù)而具有一定的盲目性。

　?。?）征收部門(mén)不能及時(shí)將查補(bǔ)稅款入庫(kù)情況告知稽查部門(mén)，導(dǎo)致稽查部門(mén)難以及時(shí)掌握案件執(zhí)行情況。

　?。?）稽查部門(mén)不能及時(shí)將納稅人的違法作案手段和檢查處理結(jié)果告知管理部門(mén)，管理人員難以及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握所管納稅戶(hù)涉稅違法信息，同時(shí)管理人員與稽查人員交流、研討又少，沒(méi)有經(jīng)常性地開(kāi)展必要的協(xié)調(diào)，管理人員忙外部管理，稽查人忙外部檢查，彼此之間較少必要的溝通和交流，彼此一些本應(yīng)共同協(xié)調(diào)的問(wèn)題，而沒(méi)有及時(shí)解決，致使管理部門(mén)未能及時(shí)掌握納稅人違章行為，不能及時(shí)輔導(dǎo)納稅人。

　?。?）稽查部門(mén)除把處理決定書(shū)交由征收部門(mén)據(jù)以征收稅款外，和征收部門(mén)之間基本上沒(méi)有什么聯(lián)系，也很少對(duì)征收部門(mén)就如何加強(qiáng)稅收征收工作提出建議，征收人員也不向稽查人員調(diào)查了解哪些納稅人有偷漏稅行為及偷漏稅的方法途徑，只管按照納稅人的申報(bào)金額和稽查部門(mén)的查補(bǔ)數(shù)額征收入庫(kù)，不能在征收環(huán)節(jié)對(duì)納稅人的偷漏稅行為進(jìn)行控制。

　　二、對(duì)策及建議

　　1、合理劃分三方職責(zé)。

　　（1）筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持稅收信息流的相對(duì)集中原則和滿足“一窗式”辦稅服務(wù)的要求，合理劃分征收、管理、稽查三部門(mén)的具體職能。

　?。?）為避免管理部門(mén)和稽查部門(mén)在檢查權(quán)限上發(fā)生職責(zé)交叉，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管基礎(chǔ)工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)稅發(fā)[2003]124號(hào)）的要求，劃清日常檢查和稽查職責(zé)，把日常檢查界定為稅務(wù)機(jī)關(guān)清理漏管戶(hù)、核查發(fā)票、催報(bào)催繳、評(píng)估問(wèn)詢(xún)，了解納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況等不涉及立案核查與系統(tǒng)審計(jì)的日常管理行為，同時(shí)在堅(jiān)持該要求“三個(gè)劃分原則”的基礎(chǔ)上，要求管理部門(mén)在日常檢查中發(fā)現(xiàn)的符合《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》立案要求的案件，及時(shí)移交稽查部門(mén)調(diào)查處理。

　　2、建立好三方工作銜接制度。

　　征管查本來(lái)是稅收征收管理活動(dòng)中相互交融的過(guò)程和矛盾的統(tǒng)一體，而這次實(shí)行的征收、管理、稽查機(jī)構(gòu)分設(shè)改革，將這一矛盾的統(tǒng)一體割裂開(kāi)來(lái)，實(shí)行三個(gè)機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，必然會(huì)導(dǎo)致三方在工作銜接上出現(xiàn)問(wèn)題，這就要求各稅務(wù)機(jī)關(guān)必須根據(jù)實(shí)際情況制定出一套行之有效的工作銜接制度，以確保這一機(jī)制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，但由于各地的實(shí)際情況差異（如信息化利用程度不同）較大，其制定的銜接制度也肯定不盡相同，筆者在此建議制定這一制度時(shí)，應(yīng)著重考慮以下幾方面內(nèi)容：

　　（1）征收部門(mén)應(yīng)如何及時(shí)將稅款征收情況及受理申報(bào)時(shí)發(fā)現(xiàn)的異常申報(bào)情況告知管理部門(mén)和稽查部門(mén)，以便管理部門(mén)和稽查部門(mén)開(kāi)展工作。

　　（2）管理部門(mén)在稅收日常管理中發(fā)現(xiàn)的一些帶有普遍性、典型性的問(wèn)題，在改善管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)如何及時(shí)將其提供給稽查部門(mén)，由稽查部門(mén)組織檢查。

　?。?）稽查部門(mén)應(yīng)如何將稽查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的日常管理中存在的問(wèn)題和不足，及時(shí)反饋給管理部門(mén)，以便管理部門(mén)及時(shí)了解管理中的薄弱環(huán)節(jié)及存在的問(wèn)題，掌握癥結(jié)，對(duì)癥下藥，從源頭上進(jìn)行根治，以提高日常管理質(zhì)量。

　?。?）稽查部門(mén)應(yīng)如何及時(shí)將查補(bǔ)稅款情況和如何在征收環(huán)節(jié)防止類(lèi)似偷漏稅行為再次發(fā)生的建議轉(zhuǎn)給征收部門(mén)，以便征收部門(mén)在窗口征稅、開(kāi)具發(fā)票中進(jìn)行監(jiān)控。

　　3、完善信息傳遞辦法。

　　各稅務(wù)機(jī)關(guān)要根據(jù)自己的實(shí)際情況，在征收、管理、稽查部門(mén)之間建立一套符合自身運(yùn)行機(jī)制的聯(lián)系制度，以確保征、管、查三方實(shí)現(xiàn)信息共享。在此筆者建議不妨從以下三個(gè)方面考慮：

　?。?）設(shè)置一套規(guī)范的信息傳遞制度，按照統(tǒng)一的傳遞渠道、傳遞方式，按照規(guī)定的期限將納稅申報(bào)資料、稅收管理資料、稅收稽查資料在各部門(mén)之間相互傳遞，確保各部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)信息共享。

　?。?）建立征、管、查協(xié)調(diào)例會(huì)制，明確例會(huì)召集人、例會(huì)形式、例會(huì)人員及例會(huì)內(nèi)容，及時(shí)共同協(xié)商解決三分離中出現(xiàn)的各種矛盾。

　?。?）鼓勵(lì)管理人員和稽查人員進(jìn)行交流和研討，對(duì)交流和研討的好成果予以推廣，并對(duì)相關(guān)人員給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

　　4、全面推行執(zhí)法責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)追究制。

　　根據(jù)每個(gè)執(zhí)法崗位的職責(zé)權(quán)限，結(jié)合工作量的大小、難易程度和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大小，劃分執(zhí)法責(zé)任，將執(zhí)法責(zé)任明確到崗到人，使每個(gè)崗位的人員知道自己該做什么，該如何做，。并對(duì)執(zhí)法檢查和考核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，嚴(yán)格給予過(guò)錯(cuò)追究。其內(nèi)容應(yīng)包括以下幾方面：

　?。?）分解崗位職責(zé)，做到以崗定責(zé)，以責(zé)定人，。

　　（2）明確工作規(guī)程，按照法治的要求，細(xì)化每個(gè)執(zhí)法崗位的工作規(guī)程，包括詳細(xì)的工作步驟、順序、時(shí)限、形式和標(biāo)準(zhǔn)。

　?。?）開(kāi)展評(píng)議考核，定期組織以執(zhí)法質(zhì)量為主要內(nèi)容的各執(zhí)法崗位相互之間、上下之間的內(nèi)部考核，并逐步與執(zhí)法等級(jí)管理制度掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

　?。?）嚴(yán)格過(guò)錯(cuò)追究，及時(shí)對(duì)造成國(guó)家稅收利益損失的、或納稅人權(quán)益受到侵害的導(dǎo)致行政或法律救濟(jì)中稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的，以及經(jīng)內(nèi)部監(jiān)督限期整改而未整改的違法行為進(jìn)行追究。

　　5、加快信息化建設(shè)步伐。

　?。?）各地稅務(wù)機(jī)關(guān)要認(rèn)真分析稅收征、管、查的內(nèi)在聯(lián)系，加大步伐研究制定出一套覆蓋征收、管理、稽查各環(huán)節(jié)的，集征收、監(jiān)控、考核、決策于一體的稅收征管軟件，通過(guò)發(fā)揮計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依托功能，實(shí)現(xiàn)稅收信息各方共享，以減少人為因素的干擾，真正搞好稅務(wù)征收、管理、稽查各環(huán)節(jié)的銜接，更好地發(fā)揮稅收管理效能。

　　（2）提高干部的計(jì)算機(jī)運(yùn)用水平。征、管、查之間不能進(jìn)行有效地配合，很大程度上是由于一些干部的計(jì)算機(jī)運(yùn)用能力較差，如征管資料的共享問(wèn)題，就是因?yàn)檩^多的干部不能將有關(guān)的資料進(jìn)行信息化管理，還是用傳統(tǒng)的手工方式處理，查找起來(lái)很不方便。原本網(wǎng)絡(luò)化管理就是要實(shí)現(xiàn)資源共享，正是由于一些干部的計(jì)算機(jī)運(yùn)用水平低，無(wú)法充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，因此必須加強(qiáng)干部的計(jì)算機(jī)技能培訓(xùn)，提高其計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平。