煙葉稅存在的問(wèn)題與對(duì)策

　　一、煙葉稅的功能與意義

　　煙葉稅的誕生既是稅制改革的結(jié)果，也是國(guó)家對(duì)煙草實(shí)行“寓禁于征”政策的延續(xù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政府的財(cái)力受到了較大的削弱，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)更是雪上加霜。在一些地方基層政府獨(dú)享稅種稅源零散、收入少、征管難，還不能承擔(dān)財(cái)政支出的情況下，煙葉稅作為一個(gè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)的特色稅種理應(yīng)得到發(fā)展和壯大。

　　首先，煙葉稅獨(dú)立征收后，其性質(zhì)由農(nóng)業(yè)稅變?yōu)樯唐范?，煙葉收購(gòu)中所開(kāi)具的發(fā)票成為增值稅抵扣的依據(jù)，使煙葉稅與增值稅的征收緊密相連，但它又延續(xù)了煙葉特產(chǎn)稅的稅收分配辦法，其收入全部歸地方政府。這不但起到穩(wěn)定地方財(cái)政收入的效果，也有利于充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)的積極性。其次，煙葉種植主要分布在貧困的邊遠(yuǎn)山區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)510個(gè)種煙縣中有185個(gè)縣屬國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，其他有相當(dāng)一部分屬省級(jí)扶貧縣，這些地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，且引資能力較差，傳統(tǒng)的商品稅難以發(fā)展成為地方支柱稅種。再次，煙草制品的市場(chǎng)需求彈性較小，煙葉需求量能夠長(zhǎng)期保持穩(wěn)定。煙葉稅是增加地方政府財(cái)政收入的有效方式，既有助于緩解地方財(cái)政的壓力，也有利于地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。最后，煙葉稅的征收成本低，有利于稅收的征管。煙葉稅的開(kāi)征并沒(méi)有明顯增加地方稅務(wù)局的行政成本，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒(méi)有因新稅種的開(kāi)征而另設(shè)機(jī)構(gòu)：由于煙葉收購(gòu)期、收購(gòu)點(diǎn)都較為集中，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)也能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握稅源情況，并組織人員進(jìn)行征收。

　　二、存在問(wèn)題

　?。ㄒ唬熑~生產(chǎn)補(bǔ)貼缺乏制度規(guī)范，扭曲了煙葉稅計(jì)稅價(jià)格

　　由于地區(qū)間生產(chǎn)條件存在一定的差別，各省對(duì)煙葉生產(chǎn)的產(chǎn)前補(bǔ)貼也各有高低，如對(duì)烤煙生產(chǎn)的化肥、農(nóng)膜、農(nóng)藥、烤煙用煤等農(nóng)用物資進(jìn)銷差價(jià)的補(bǔ)貼，對(duì)煙田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼等，造成地區(qū)間煙葉生產(chǎn)邊際收益的差異。而這些補(bǔ)貼缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范，基本采用一年一定的方式，不但不利于煙葉種植的長(zhǎng)期發(fā)展。也不利于煙葉稅的征收工作。此外，由于這些補(bǔ)貼多是由收購(gòu)商在產(chǎn)前或產(chǎn)后以實(shí)物的形式提供給煙農(nóng)的，很難在收購(gòu)價(jià)中體現(xiàn)。地方各級(jí)政府為了提高煙農(nóng)的種煙積極性，安排的煙葉生產(chǎn)補(bǔ)貼除了包括上述省級(jí)政府要求的明補(bǔ)外。往往還安排了一定的暗補(bǔ)，這必然使煙葉稅計(jì)稅價(jià)格與實(shí)際情況不相符合，從而造成稅源流失。

　?。ǘ熑~稅征管中存在的問(wèn)題

　　作為一般納稅人的煙草公司在收購(gòu)煙葉時(shí)必須向出售人開(kāi)具農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)專用發(fā)票，該專用發(fā)票是計(jì)算煙葉稅和增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的法定憑證。然而，在實(shí)際操作中諸多因素影響了發(fā)票的開(kāi)具工作，進(jìn)而影響稅收的征管。一方面，由于大多數(shù)煙葉的出售人是自產(chǎn)自銷的農(nóng)民，很難或不知如何提供有效證件，使得收購(gòu)人難以及時(shí)開(kāi)具發(fā)票；另一方面，大多數(shù)煙農(nóng)納稅意識(shí)薄弱，在收到貨款后也不主動(dòng)向收購(gòu)商索要發(fā)票，這使得交易方的監(jiān)督失去了作用，增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽征成本；第三，由于煙葉交易雙方的購(gòu)銷關(guān)系基本為現(xiàn)金交易，稅務(wù)機(jī)關(guān)也難以準(zhǔn)確掌握煙葉交易實(shí)際發(fā)生額，從而有可能造成稅收的流失。此外，按政策規(guī)定，專用發(fā)票上應(yīng)注明農(nóng)產(chǎn)品品名、計(jì)量單位、數(shù)量、單價(jià)和金額，有些地方還要求逐筆開(kāi)具，不能由多個(gè)出售人匯總開(kāi)具等等。這些規(guī)定與客觀條件有較大的偏差。也給專用發(fā)票的開(kāi)具帶來(lái)困難。

　　三、對(duì)策與建議

　?。ㄒ唬└母餆熑~收購(gòu)價(jià)格制度，保障煙農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)有條件地放開(kāi)煙葉收購(gòu)價(jià)格。煙草行業(yè)不同于其他行業(yè)，它由國(guó)家專賣，屬于國(guó)家壟斷性質(zhì)，如果完全放開(kāi)煙葉收購(gòu)價(jià)格有可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)格扭曲的現(xiàn)象，即價(jià)格無(wú)法反映市場(chǎng)的供需情況。為此，政府可以通過(guò)規(guī)定各種煙葉的最低收購(gòu)價(jià)格以保護(hù)煙農(nóng)的基本利益。同時(shí)，由于煙葉種植極易受到自然環(huán)境變化的影響，煙葉生產(chǎn)的不確定性因素很多，為了減少煙農(nóng)種煙的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定其生產(chǎn)積極性，也需要最低收購(gòu)價(jià)格作為保障。

　　（二）進(jìn)一步改革煙葉生產(chǎn)補(bǔ)貼政策，完善煙葉稅的計(jì)稅依據(jù)

　　為了給煙葉種植創(chuàng)造－個(gè)穩(wěn)定的政策環(huán)境，避免煙葉稅的流失，可從以下三方面著手來(lái)完善煙葉補(bǔ)貼政策：

　　1、中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，將各地對(duì)煙葉生產(chǎn)給予的明補(bǔ)和暗補(bǔ)進(jìn)行歸類，制定統(tǒng)一完善的補(bǔ)貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一些地方因特殊情況需要安排特別補(bǔ)貼的，應(yīng)規(guī)定將該補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)控制在合理范圍內(nèi)。

　　2、在確定各省補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上給予各地一定的浮動(dòng)空間，使各地能根據(jù)本省實(shí)際安排補(bǔ)貼政策。

　　3、以上年的通貨膨脹指標(biāo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指標(biāo)及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指標(biāo)等與煙葉生產(chǎn)及煙農(nóng)利益密切相關(guān)的價(jià)格指標(biāo)為基礎(chǔ)，建立煙葉收購(gòu)參考價(jià)格和補(bǔ)貼的浮動(dòng)機(jī)制，保障煙農(nóng)利益不因市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)而受損。

　　（三）逐步建立起烤煙綜合保險(xiǎn)制度

　　烤煙風(fēng)險(xiǎn)直接影響煙農(nóng)種煙的積極性，財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼等政策固然在一定程度上能夠降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，但不穩(wěn)定的政策因素難以維持煙葉生產(chǎn)的長(zhǎng)期可持續(xù)性發(fā)展，建立烤煙保險(xiǎn)制度可以消除煙農(nóng)對(duì)種煙風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，保護(hù)其應(yīng)得的利益。由于煙葉生產(chǎn)涉及煙農(nóng)、煙草企業(yè)及政府三方的利益，可考慮建立多層次的保險(xiǎn)體系，即煙農(nóng)白保、煙草企業(yè)與煙農(nóng)共保及政府統(tǒng)籌保險(xiǎn)。在一些地區(qū)已探索出一些成功的保險(xiǎn)方式。例如，廣西河池市煙草分公司的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，按合同面積每畝提取一定款項(xiàng)，存入專用賬戶，作為當(dāng)年的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，主要用于對(duì)遭受自然災(zāi)害的煙農(nóng)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償及防災(zāi)救災(zāi)。再如河南內(nèi)鄉(xiāng)縣的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)金機(jī)制是煙草企業(yè)與地方政府共擔(dān)煙葉種植的風(fēng)險(xiǎn)。每畝每年征收10元，其中縣財(cái)政負(fù)擔(dān)2元、植煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)3元、縣煙草公司負(fù)擔(dān)5元，每年10月底以前，足額籌措到位。實(shí)行專賬專戶，并成立基金管理理事會(huì)，理事會(huì)單位分工負(fù)責(zé)，強(qiáng)化管理，規(guī)范資金使用范圍。對(duì)煙葉種植遭受不可抗拒的自然災(zāi)害，損失達(dá)到50%以上的煙田。由受災(zāi)鄉(xiāng)、村寫出申請(qǐng)，經(jīng)理事會(huì)組織人員現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估后，對(duì)受災(zāi)煙農(nóng)給予一次性救災(zāi)補(bǔ)助。風(fēng)險(xiǎn)基金不透支，節(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年，滾動(dòng)使用。

　　（四）改進(jìn)煙葉稅征管方式，提高稅收征管效率

　　煙葉稅的征管不僅關(guān)系到地方稅收利益。也關(guān)系到整個(gè)煙草行業(yè)的稅收鏈，而煙葉收購(gòu)專業(yè)發(fā)票是承接兩者的關(guān)鍵點(diǎn)，為做好煙葉稅的征管工作，應(yīng)該從以下幾方面著手：

　　1、統(tǒng)一全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)專用發(fā)票的格式和內(nèi)容，對(duì)企業(yè)開(kāi)具農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)專用發(fā)票的項(xiàng)目進(jìn)行刪減，以提高發(fā)票的開(kāi)具效率。

　　2、允許收購(gòu)單位在附有收購(gòu)明細(xì)表的情況下匯總開(kāi)具，這樣既方便出售人銷售。又方便企業(yè)收購(gòu)業(yè)務(wù)的順暢開(kāi)展。

　　3、為加強(qiáng)對(duì)煙葉采購(gòu)過(guò)程中現(xiàn)金流的監(jiān)管，應(yīng)要求各煙站收購(gòu)資金的支付通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬方式，這樣可以減少采購(gòu)人員通過(guò)虛開(kāi)發(fā)票套取現(xiàn)金的行為，同時(shí)也可以有效減少由于實(shí)際現(xiàn)金流與票據(jù)不符造成的稅收流失。