隨著我國市場經(jīng)濟體制的完善和發(fā)展、公共財政體系的建立以及《預(yù)算法》執(zhí)行中許多問題的出現(xiàn)，使得改革現(xiàn)行《預(yù)算法》變得十分必要。筆者以美國、法國、日本三國的預(yù)算執(zhí)行與審批體制為借鑒，揚長避短，兼收并蓄，以求探討我國《預(yù)算法》改革的方向和思路。

　　一、預(yù)算的編制與審批時間

　　美國的財政年度為每年的10月1日至下一年的9月30日，而預(yù)算的編制早在前一年5月份就開始了。按照法律規(guī)定，總統(tǒng)預(yù)算草案的起草工作至少要在向國會提交前9個月，或至少在財政年度起始前18個月開始，并且總統(tǒng)要在2月份的第一個星期一以前向國會提交聯(lián)邦預(yù)算草案。在正常情況下，國會的預(yù)算提案要在4月5日前通過。

　　法國國家預(yù)算實行歷年制，每年1月1日至12月31日為一個預(yù)算年度，預(yù)算的編制則從上年4月份著手。8月份，在總理的主持下召開會議對草案進行討論；9月份，由總統(tǒng)主持召開部長會議，決定下一年的預(yù)算草案。

　　日本的財政年度為每年的4月1日至下一年的3月31日，預(yù)算的編制時間較為復(fù)雜。但是若進入新的預(yù)算年度以后，預(yù)算仍未獲得國會批準(zhǔn)，則要編制臨時預(yù)算，提交國會審批后，方可開支。

　　我國《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的時間編制預(yù)算草案；國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時下達(dá)編制下一年預(yù)算草案的指示。國務(wù)院于每年11月10日前下達(dá)編制下一年預(yù)算草案的指示；中央各部門于每年12月10日前報財政部審核；省、自治區(qū)、直轄市于下一年1月10日前報財政部審核。這樣，各基層部門編制預(yù)算的時間僅一兩個月左右。目前，財政部將預(yù)算編制的時間提前到九月初，但從預(yù)算編制到表決通過也僅6個月左右的時間。由于時間太倉促，使得制定出的預(yù)算內(nèi)容粗略、不準(zhǔn)確、不具體。同時，預(yù)算初審時間過短。《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府財政部門應(yīng)在本級人代會議召開前一個月將本級預(yù)算草案的內(nèi)容提交人大進行初審。人大在這短短一個月時間里，既要開展預(yù)算草案的實質(zhì)性審查，又要形成審查意見；審查意見送財政部后又有一個請示、匯報、研究的過程，一個月的時間顯然不夠，這使得預(yù)算初審流于形式。另外，《預(yù)算法》未對審批程序作明確規(guī)定，對于采用綜合審批還是分項審批也未作規(guī)定。

　　對于這種狀況，建議將預(yù)算編制時間再適當(dāng)延長半年至一年左右，以保證制定出的預(yù)算內(nèi)容全面、完整、客觀和具有可操作性。預(yù)算初審時間也應(yīng)適當(dāng)延長，并對審批程序做出較具體和便于操作的規(guī)定。

　　二、預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行

　　美國政府中與預(yù)算直接相關(guān)的兩個機構(gòu)分別是直接隸屬總統(tǒng)的管理與預(yù)算辦公室和隸屬國會的國會預(yù)算辦公室。管理與預(yù)算辦公室直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其主要的職責(zé)是編制聯(lián)邦預(yù)算，預(yù)算的審批權(quán)則在國會手中。國會預(yù)算辦公室是附屬性機構(gòu)，它并沒有審批權(quán)，主要職責(zé)是發(fā)布國會通過的財政預(yù)算，向國會的預(yù)算委員會提供輔助性服務(wù)和評議總統(tǒng)提交給國會的預(yù)算方案。預(yù)算具體執(zhí)行由財政部負(fù)責(zé)。

　　法國由總理負(fù)責(zé)預(yù)算的編制，但由財政部具體組織實施，參與這項工作的還有預(yù)算司、國庫司和稅務(wù)總署等機構(gòu)。議會擁有審核批準(zhǔn)國家預(yù)算的權(quán)力。預(yù)算由各級行政首腦負(fù)責(zé)執(zhí)行，但具體的執(zhí)行工作則由財政部門或財務(wù)部門負(fù)責(zé)。預(yù)算執(zhí)行的情況，由公共會計網(wǎng)按月逐級向市鎮(zhèn)、省和中央報告。平時則可通過計算機網(wǎng)絡(luò)隨時查詢各項收支數(shù)字，以了解全國各地預(yù)算資金的使用情況。

　　日本采取國會決議的形式。由于預(yù)算的編制、審議、批準(zhǔn)都是依據(jù)有關(guān)法律（包括《憲法》、《財政法》等）而進行的，因而預(yù)算被視為有法律效力。預(yù)算由各級政府編制并提交國會，國會以決議的形式通過。在預(yù)算管理上，各級政府負(fù)責(zé)管理本級預(yù)算，中央政府主要是通過編制《地方財政計劃》來對地方財政運營進行指導(dǎo)。

　　通過上述比較可以看出，西方國家預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行都分屬于不同的部門，其職責(zé)是相互分離的，這樣就更加保證了預(yù)算的嚴(yán)肅性和公正性。

　　我國預(yù)算管理體制集預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行于一體，即各業(yè)務(wù)部門既負(fù)責(zé)預(yù)算的編制，又負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行�！额A(yù)算法》這種對預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行的規(guī)定存在著不合理之處。筆者建議，取消各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制職能，將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)分設(shè)，并且明確規(guī)定設(shè)立專門的預(yù)算編制機構(gòu)及明確規(guī)定預(yù)算編制機構(gòu)的權(quán)利等。預(yù)算編制機構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)則負(fù)責(zé)預(yù)算計劃的具體執(zhí)行。

　　三、預(yù)算資金的范圍

　　美國政府預(yù)算依預(yù)算資金范圍的不同而不同。合并預(yù)算支出，即聯(lián)邦預(yù)算總支出，既包括預(yù)算內(nèi)資金，又包括預(yù)算外資金，由聯(lián)邦基金與信托基金支出、運營與資本支出、政府所有企業(yè)交易支出等構(gòu)成。

　　法國國家預(yù)算編制的原則之一是預(yù)算要完整，即把全年各項預(yù)算收支都列入預(yù)算。預(yù)算應(yīng)完整地反映全部財政活動，而不允許有預(yù)算外的財政收支。

　　日本《憲法》規(guī)定，預(yù)算主要遵循總額預(yù)算主義原則，要求將政府的全部收入和全部支出均計入預(yù)算。一方面，將全部的收支項目計入預(yù)算，不允許只計收支相抵后的差額；另一方面，將收入和支出列示到能反映實際情況的科目為止，比如在公共支出中要求列到具體項目。

　　可見，這三個國家都傾向于將所有的預(yù)算收入都納入預(yù)算體制管理的范圍之內(nèi)。

　　我國《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算外資金管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。由此可知，《預(yù)算法》對預(yù)算外資金沒有約束力，這使得預(yù)算外資金長期游離于政府預(yù)算之外，從而削弱了政府進行宏觀調(diào)控的能力�！额A(yù)算法》只規(guī)定了各級人代會要加強對預(yù)算外資金使用的監(jiān)督，并未賦予其收支計劃的審批權(quán)，即缺乏審批監(jiān)督�！额A(yù)算法》規(guī)定“中央政府預(yù)算由中央各部門的預(yù)算組成”，“地方各級政府預(yù)算由本級各部門的預(yù)算組成”，“各部門預(yù)算由本部門所屬單位組成”。由于《預(yù)算法》沒有把預(yù)算外收入、部門其他收入統(tǒng)一作為部門收入，因此《預(yù)算法》中所稱的部門預(yù)算并不是完全意義上的部門預(yù)算，人代會對政府的財政監(jiān)督也并不完整。

　　筆者建議，編制政府綜合預(yù)算時，除了現(xiàn)有收入項目外，還可包括行政性收費、政府性基金、社會保障基金、國有資產(chǎn)收益和變現(xiàn)收入、主管部門從所屬單位和社會團體收集的管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金、以政府名義獲得的各項捐贈收入等。這樣不僅有利于編制包含預(yù)算內(nèi)、外資金的財政綜合預(yù)算，而且有利于正確分析政府收入占整個GDP的比重，以改變過去不注重考慮非稅收收入因素而只用財政收入占整個GDP的比重來衡量企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平的片面做法，也有利于制定出合理的稅負(fù)政策，營造良好的投資環(huán)境，促使國內(nèi)企業(yè)在國際競爭中處于更加有利的地位。

　　以上只是我國《預(yù)算法》與西方國家預(yù)算編制與審批程序相比所呈現(xiàn)的主要問題。由于我國近年來對財政尤其是預(yù)算方面的改革力度較大，許多新的內(nèi)容，如政府采購制度的推行、國庫管理制度的改革等并沒有被及時反映到《預(yù)算法》中�，F(xiàn)行《預(yù)算法》若不作修改而繼續(xù)使用就顯得不合時宜，而且它存在著對有的問題規(guī)定過于籠統(tǒng)、不具體等缺陷，如對違法違紀(jì)行為的處罰措施等相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，因此現(xiàn)行《預(yù)算法》需要作進一步的完善和改進。