近年來，我國在財政管理制度上進行了一系列的重大改革，特別是《預(yù)算法》的頒布實施，使財政預(yù)算管理開始向法制化的軌道邁進。但是，由于計劃經(jīng)濟體制下形成的財政資金分配方式和管理格局還未從根本上突破，加上地方財政預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化層次不高，不僅影響到財政預(yù)算管理法制化效果，而且也影響到了財政資金運行質(zhì)量。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善，當(dāng)前財政管理制度中存在的弊端越來越突出。這就要求我們適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展，加快財政管理制度改革。要按照公共財政的要求，構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的地方政府公共收入體系和公共支出體系，改革預(yù)算編制和財政資金管理制度，使政府公共預(yù)算和公共支出能夠反映出“體現(xiàn)政府職能，公平配置資源；科學(xué)編制預(yù)算，強化預(yù)算約束；提高資金使用效率，增強公共支出透明度”的特點。在當(dāng)前實踐中構(gòu)建的現(xiàn)代支出管理模式，主要有部門預(yù)算編制改革、實行國庫集中收付制度和推進政府采購制度等三大舉措，這三大舉措緊密聯(lián)系，相互促進，構(gòu)成了現(xiàn)代財政支出管理改革主要內(nèi)容。財政審計要強化對“三項”改革實施情況的審計，促進改革順利進行。

　　一、當(dāng)前財政管理制度中存在的主要問題（一）從財政預(yù)算編制看，地方財政預(yù)算編制還缺乏對財政經(jīng)濟形式的科學(xué)預(yù)測與全面分析，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的支出標準，缺乏相關(guān)部門參與的預(yù)算論證過程，所編出的財政預(yù)算簡單粗糙、透明度低、準確性差、可操作性不大，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意性大，預(yù)算追加頻繁，失去了應(yīng)有的約束力。同時，由于預(yù)算編制粗糙和預(yù)算執(zhí)行中的隨意性，給部門和單位以可乘之機，造成部門和單位間的貧富不均，加上有些部門和單位預(yù)算和法制觀念淡薄，還易造成亂用資金、損失浪費以及其他腐敗問題。近年來，各地進行了部門預(yù)算編制的試點工作，取得了一些經(jīng)驗，但在規(guī)范化、制度化、科學(xué)化（如“零基預(yù)算”）等方面尚需要進一步探索，同時在編制部門預(yù)算的廣度（預(yù)算外資金還未真正納入進來）和深度上還需要下功夫。另外，如果財政預(yù)算預(yù)留指標問題得不到解決，即使預(yù)算執(zhí)行部門全部實行了部門預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行的隨意性、嚴肅性仍然無法從根本上解決，預(yù)算的透明度仍然不會高，所謂的細化預(yù)算將成為泡影。

　�。ǘ�）從經(jīng)費供給形式上看，對于大多數(shù)部門仍采用將經(jīng)費撥付各部門賬戶，由各部門自行支付和核算的模式，國庫單一賬戶的集中支付制度還沒有真正建立起來；地方政府采購工作開展得還不夠深入和規(guī)范，經(jīng)費供給貨幣化形式仍然占絕對比重，大量財政支出不能充分利用市場競爭機制和買方市場節(jié)省購置成本，造成財政資金的浪費。

　�。ㄈ�）從支出管理辦法來看，存在重撥輕管，財政資金使用缺乏成本、效率意識，一些地方雖然出臺了部分財政資金使用效益考核指標和獎懲辦法，但不能善始善終地跟蹤問效、獎懲兌現(xiàn)，行同虛設(shè)。有的地方根本沒有成本意識，財政資金一撥了之，使用結(jié)果不了了之，與社會主義市場經(jīng)濟效率原則相悖。

　　二、 下一步改革的重點（一）改進預(yù)算編制方法，細化預(yù)算編制內(nèi)容必須實行部門預(yù)算部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家采用的通行預(yù)算編制方法，是財政預(yù)算管理的基本組織形式。其基本涵義有三點：一是部門作為預(yù)算編制的基本單元，取消中間環(huán)節(jié)，財政預(yù)算從基層編起。二是財政預(yù)算要落實到每一個具體部門，預(yù)算管理要以部門為依托。改變財政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，財政將各類性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。三是部門本身要有嚴格的資格要求，限定那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算單位為預(yù)算部門。實行部門預(yù)算，對于規(guī)范財政資金分配，優(yōu)化政府資源配置，促進依法理財、依法行政，嚴肅財經(jīng)紀律，從源頭上預(yù)防和治理腐敗、加強廉政建設(shè)等都具有十分重要的意義。這一改革對人大、政府、部門等各個方面的職能履行來講都是大有益處的。

　　首先，要從細化預(yù)算編制抓起，以此作為預(yù)算編制的重要依據(jù)。對財政經(jīng)濟形勢的預(yù)測與分析工作必須到位，預(yù)算收支項目必須與特定的政策目標掛鉤，各項開支標準及預(yù)算科目應(yīng)在現(xiàn)行的基礎(chǔ)上進一步細化。要通過全面推行和規(guī)范編制部門預(yù)算來細化政府預(yù)算，使財政預(yù)算報告盡可能詳細具體，并向全市公民公開，讓社會各界都有機會和渠道參與整個預(yù)算管理過程的監(jiān)督。

　　其次，以零基預(yù)算法取代目前的基數(shù)預(yù)算法。在預(yù)算編制方法上，多數(shù)地方沿用著傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的辦法�！傲慊�預(yù)算”雖然提了多年，但未能真正完全實行起來。因此，在資金安排上仍然存在隨意性、低效性和人為因素較大的現(xiàn)象。財政部門應(yīng)根據(jù)國家的有關(guān)制度規(guī)定，結(jié)合本地實際，抓緊研究制定各類支出的具體標準、定額，摸清各部門的人員、車輛、收支狀況等具體情況，最大限度地做到細化和具體化，保證零基預(yù)算編制方法的順利推行。

　　第三，要建立預(yù)算論證制度，提高預(yù)算編制的準確性。財政部門要花更多的時間和精力研究財政資金的投向和效益，對主要的支出項目作必要的成本效益分析，特別是專項資金還必須吸收行業(yè)專業(yè)人員、審計機關(guān)專業(yè)人員參與，依據(jù)政府的社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，進行項目論證，依次排列預(yù)算項目，確保有限的資金用在刀刃上。

　�。ǘ�）改進財政預(yù)算資金撥付方式，提高資金運行效率，推進國庫收付制度改革國庫集中收付應(yīng)當(dāng)既包括收，也包括支。目前主要先解決集中支付問題。所謂集中支付，就是改變現(xiàn)行的財政資金層層撥付的程序，建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，由財政部門通過國庫單一賬戶體系將財政資金直接撥付到收款人。因此，要進一步推進國庫支付制度改革，取消各部門在銀行開設(shè)的收支賬戶，改變財政按期向各部門撥付預(yù)算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。加快財政集中支付中心的建立和運行工作，并從制度上嚴格加以規(guī)范。預(yù)算部門和單位的人員工資由財政通過人行—商業(yè)銀行—職工工資信用卡方式，由財政集中支付中心直接支付；預(yù)算部門和單位的專項支出按預(yù)算指標通過人行—政府采購辦—商品供應(yīng)商方式支付；預(yù)算部門和單位的小額零星支出，通過人行—商業(yè)銀行—預(yù)算部門和單位備用金支付，使財政監(jiān)控作用從財政資金預(yù)算開始，一直貫穿到資金撥付、銀行結(jié)算、資金使用、資金直達商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程。實行財政集中支付后，大額支付由財政直接支付到供應(yīng)商和用款單位，可以減少支付的中間環(huán)節(jié)，每日大量發(fā)生的小額支付，不需要逐筆向財政部門申請，可以提高支付效率。

　　（三）規(guī)范和加強政府采購工作隨著《政府采購法》的頒布實施，要依法規(guī)范采購程序，嚴格執(zhí)行采購目錄規(guī)定的采購范圍，對部門擅自采購目錄中規(guī)定的商品或勞務(wù)的，應(yīng)嚴肅處理。要改進采購資金的結(jié)算方式，將政府采購與部門預(yù)算、國庫集中支付制度緊密結(jié)合，整體聯(lián)動，構(gòu)建“零戶統(tǒng)管，集中支付”的政府采購資金全新的運作模式，推動政府采購高效運作。所謂“零戶統(tǒng)管，集中支付”，是以部門預(yù)算和建立國庫集中支付制度為目標，以完善財政內(nèi)部控制、協(xié)調(diào)和規(guī)范資金運行機制為基礎(chǔ)，以簡化資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和防范采購風(fēng)險以及提高工作效率為重點，政府采購中心不設(shè)銀行賬戶，由國庫統(tǒng)一管理并集中支付的一種資金結(jié)算與管理模式。筆者認為政府采購應(yīng)達到的目標：一是經(jīng)濟性有效性目標。經(jīng)濟性目標是指以最有利的價格等條件采購到質(zhì)量合乎要求的貨物、工程或服務(wù)。有效性是指，在使采購的貨物、工程、服務(wù)具有良好的質(zhì)量、合理的價格的同時，還要注意采購的效率，要在合同規(guī)定的合理時間內(nèi)完成招標采購任務(wù)，以滿足使用部門的需求。二是落實政府重大政策目標。政府采購實質(zhì)上就是對有些政府支出的安排和使用行為，將政府采購政策與其他政策相結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)政府的各項重大政策目標。三是反腐倡廉的目標。政府采購制度的顯著特征是公平交易，采購活動始終在公開、公平、公正、透明的環(huán)境中運作，能夠進入政府采購市場的供應(yīng)商和經(jīng)辦人員也有著嚴格的法律規(guī)定，從而形成了財政、審計、供應(yīng)商和社會公眾全方位參與監(jiān)督的機制，能夠從源頭上防止公共采購中的各種腐敗現(xiàn)象。

　　（四）加強預(yù)算監(jiān)督，強化預(yù)算約束要嚴格按照《預(yù)算法》辦事，把財政支出預(yù)算作為一個嚴肅的法案加以執(zhí)行和維護，任何單位和個人不得隨意調(diào)整。要通過建立健全預(yù)算追加聽證制度，排除“條子支出”、“人情支出”等各種非制度性行為對預(yù)算的沖擊。

　　財政部門、審計部門及相關(guān)職能部門應(yīng)隨時可以了解到預(yù)算收支的運行情況。筆者認為，在預(yù)算的組織結(jié)構(gòu)層面上，形成政府預(yù)算權(quán)力的有效制衡機制。政府的行政權(quán)力是公共權(quán)力，具有強制性，往往會凌駕于法律之上。要保證約束的有效性，必須考慮在政府預(yù)算過程中建立權(quán)力制衡機制。政府預(yù)算權(quán)力包括：預(yù)算編制權(quán)力、審查批準權(quán)力、執(zhí)行與調(diào)整權(quán)力和決策、審計權(quán)力。通常，這些權(quán)力不能由某個人或某一機構(gòu)或某級政府壟斷，必須要在國家政治權(quán)力機構(gòu)之間，以及其與預(yù)算單位之間進行分配，以實現(xiàn)權(quán)力的相互制衡。有效地將預(yù)算權(quán)力在立法機關(guān)、政府、政府財政職能部門和其他職能部門之間進行分配，以形成一個相互制約的運作系統(tǒng)，強化對政府及部門預(yù)算權(quán)力的制約。我國目前需要改革的方面：一是強化立法機關(guān)的審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)。首先，可以考慮在人大通過預(yù)算之前，建立聽證會程序，作為一個公眾的監(jiān)督機制或一個反映民意的渠道，實行公眾對政府收支安排活動的監(jiān)督；其次，人大財經(jīng)委員會中可設(shè)置以專業(yè)人員為主體的預(yù)算審核專門委員會或機構(gòu)來具體負責(zé)預(yù)算的檢查與評估，從而形成一種“專業(yè)化牽制”。二是明確政府預(yù)算的具體調(diào)整范圍，縮小“行政主動權(quán)”，強化執(zhí)行中對政府的約束。三是要健全政府內(nèi)部預(yù)算權(quán)力制衡機制。建立預(yù)算部門、政府會計部門和審計部門三者相對獨立、相互制約的結(jié)構(gòu)模式。

　　三、加強審計的參與和監(jiān)督隨著財政管理制度改革的不斷深入，必將有力地促進財政在市場經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。但是，改革是一種新生事物，其結(jié)果往往都存在著兩面性，即在其發(fā)揮積極作用的同時，通常還有消極的一面。如，實行財政集中支付中心，在一定程度上避免了各部門亂花亂支等問題，但同時是否會造成程序繁雜、效率底下以及“吃、拿、卡、要”等問題。又如，現(xiàn)有的政府采購，只是“財政采購”，在采購范圍、采購過程、制約機制等方面都不夠規(guī)范，從而出現(xiàn)時效性差、售后服務(wù)不到位、部分商品質(zhì)量不好等問題。另外，也是關(guān)鍵的一點，就是在實施財政集中支付和政府采購之后，是否會出現(xiàn)變“分散腐敗”為“集中腐敗”的問題。因此，在積極推行財政管理制度改革的同時，必須加強監(jiān)督和制約機制。而審計部門作為經(jīng)濟領(lǐng)域的綜合監(jiān)督部門，按照《審計法》的規(guī)定，恰恰是財政預(yù)算執(zhí)行情況的最直接、最綜合的監(jiān)督部門。那么，在改革的新形勢下，如何充分發(fā)揮審計的作用呢？應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著眼：

　　（一）對部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計實行部門預(yù)算后，審計監(jiān)督的領(lǐng)域進一步拓寬，由過去預(yù)算執(zhí)行、決算向預(yù)算編制、預(yù)算審核拓展，逐步實現(xiàn)從單一的事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑�、事中審計和事后審計相結(jié)合，從單一的靜態(tài)審計轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)審計和靜態(tài)審計相結(jié)合；審計的目標也從側(cè)重于評價財政財務(wù)收支的真實合法性，向資金使用效益評價延伸，把差錯糾弊與績效審計評價相結(jié)合。首先，要重點審計部門預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。即：預(yù)算編制是否采用了“零基預(yù)算”的編制方法，是否按照要求細化到二級單位和具體項目；項目經(jīng)費預(yù)算編報的項目內(nèi)容是否真實，并符合本行業(yè)當(dāng)前的發(fā)展要求和經(jīng)過可行性論證；基本支出預(yù)算中的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費預(yù)算的依據(jù)是否準確，定額標準是否合理；預(yù)算外資金是否作為本部門收入預(yù)算的組成部分等。其次，要重點審計預(yù)算執(zhí)行的真實、合法性和效益性。即：部門是否按照法定的期限及時對下級單位批復(fù)預(yù)算，預(yù)算追加或調(diào)整是否真實和符合法定程序；是否嚴格按照預(yù)算規(guī)定的用途使用預(yù)算資金，有無直接或變相改變用途、虛列、轉(zhuǎn)移、經(jīng)費串用的情況；對下級單位經(jīng)費是否及時撥付、按進度撥付，有無截留、挪用、無預(yù)算撥款的情況；各部門管理使用的財政專項資金的經(jīng)濟性、效率和效果如何（三E），尤其對于體現(xiàn)政府財政公共職能的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，其建設(shè)進度、建設(shè)質(zhì)量及建設(shè)成本是否體現(xiàn)了經(jīng)濟性、效率性，效果如何，有無設(shè)計質(zhì)量、施工質(zhì)量和材料質(zhì)量不夠高的問題，有無施工進度和現(xiàn)場管理不善，拖延工期、效率低的問題，有無損失浪費、支出超預(yù)算等問題。第三，審計預(yù)算外資金的使用管理情況。重點審計：預(yù)算外資金來源是否合法合規(guī)，有無超標準、超范圍、擅自收費問題；是否嚴格實行“收支兩條線”管理，有無應(yīng)繳未繳專戶和坐支挪用的問題；是否全部納入部門統(tǒng)一核算，有無隱瞞收入、私設(shè)“小金庫”等問題。

　�。ǘ�）對政府采購的審計地方政府采購工作已經(jīng)逐步展開，取得了一定成效。對政府采購的審計原來一直停留在事后審計上。今后，隨著《政府采購法》的頒布實施，政府采購工作將有法可依，逐步走向規(guī)范。而對政府采購的審計，也應(yīng)由事后審計提前為事前、事中審計，使審計介入到政府采購的全過程，并成為審計機關(guān)的一項常規(guī)工作。審計的主要內(nèi)容：首先，對政府采購主管部門，要審查政府采購的計劃、資金的安排、招標的組織、資金的撥付情況；審查政府采購工作內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況；評價實行政府采購制度的效果，提出改進建議等等。其次，對政府采購中介機構(gòu)，要了解開展政府采購業(yè)務(wù)情況，包括組織招標、投標、開標、評標和決標，看其組織過程是否公正、公平、公開，程序是否合法、規(guī)范；審查其各項收費情況是否合法、合規(guī)等等。第三，對政府采購的商品使用單位，要調(diào)查政府采購的商品是否符合部門的工作需要，質(zhì)量如何，時效如何，價格是否偏高；審查部門當(dāng)年采購的商品，有無應(yīng)通過政府采購而擅自采購的問題；審查部門政府采購資金的來源、使用及賬務(wù)處理情況是否合法合規(guī)等等。

　　（三）對財政集中支付中心的審計實行財政集中支付以后，各部門的資金核算方式發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的審計方式也隨之發(fā)生較大變化。作為預(yù)算執(zhí)行部門，仍然是預(yù)算資金的支配者和使用者，但其資金支付結(jié)算權(quán)卻轉(zhuǎn)移到了集中支付中心實施，這樣以來，審計的客體就變成了兩個。即在按照部門預(yù)算實施對各有關(guān)部門審計的同時，還要對集中支付中心實施審計。不僅要審計集中支付中心所集中管理的各有關(guān)部門的預(yù)算資金的收支情況，還要對集中支付中心的內(nèi)部制度、職責(zé)履行、行政效率、自身經(jīng)費等情況實施審計監(jiān)督和評價。對集中支付中心實施審計時，要與部門預(yù)算審計、專項資金（基金）審計、政府采購審計緊密結(jié)合起來。要從預(yù)算的編制、批復(fù)、調(diào)整、執(zhí)行，資金的結(jié)算，直到資金的最終去向以及政府采購商品和勞務(wù)的使用者都要實施審計監(jiān)督，以促進提高財政資金使用效益為最終目標。