我國現(xiàn)行的審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物。領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，審計(jì)管轄范圍的劃分，都體現(xiàn)了這一特定時(shí)期的特點(diǎn)。雖然20年的審計(jì)實(shí)踐積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了可喜的成果，但隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，現(xiàn)行的審計(jì)管理體制逐步的暴露出一些缺陷，難以保證審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)法，制約了審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。

　　隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革不斷深入，經(jīng)濟(jì)市場化的建立和不斷完善，使社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、利益關(guān)系日趨多元化、多樣化，建立完善的法制國家的步伐逐步加快，這必然對上層建筑產(chǎn)生重要影響。審計(jì)環(huán)境發(fā)生的變化，無疑對審計(jì)機(jī)關(guān)如何與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，更好的履行審計(jì)監(jiān)督職能提出了新的更高的要求。這些表明國家審計(jì)體制改革的主觀條件和社會環(huán)境已基本成熟。

　　因此，從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，應(yīng)將我國國家審計(jì)體制適時(shí)地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變，走立法模式之路，使國家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨(dú)立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。

　　一 、我國審計(jì)體制的現(xiàn)狀和評析（一）現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督制度發(fā)展歷程的簡要回顧新中國現(xiàn)代審計(jì)體制是根據(jù)1982年《憲法》的有關(guān)法律條文確定的，這主要是基于1978年黨的十一屆三中全會后，國家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放。與這一政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展要求想適應(yīng)，就需要不斷加強(qiáng)對財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提高經(jīng)濟(jì)效益加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，為此確立了國家審計(jì)監(jiān)督制度，這對當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)工作穩(wěn)定健康發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。

　　1985年國務(wù)院制定了《國務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》，使審計(jì)工作有了較規(guī)范的操作依據(jù)。1988年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國審計(jì)條例》，這在制定審計(jì)法的條件尚不成熟的情況下推動審計(jì)工作逐步走向法制化、規(guī)范化軌道，邁出了巨大的一步。1994年第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了審計(jì)法，自1995年1月1日起施行。至此，審計(jì)工作有了明確的法律監(jiān)督依據(jù)。審計(jì)法對審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和審計(jì)人員配置、審計(jì)經(jīng)費(fèi)來源、審計(jì)的職權(quán)范圍等審計(jì)體制方面的內(nèi)容作了具體的規(guī)定。

　　（二）我國國家審計(jì)體制的現(xiàn)狀1、機(jī)構(gòu)設(shè)置我國的審計(jì)機(jī)關(guān)包括中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)兩種組織方式。

　　中央審計(jì)機(jī)關(guān)是在國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)機(jī)關(guān)，即審計(jì)署。審計(jì)署是國務(wù)院的組成部門，是我國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門，要接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的決定、命令，直接審計(jì)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)；另一方面，審計(jì)署作為我國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計(jì)工作。

　　地方審計(jì)機(jī)關(guān)，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。

　　2、領(lǐng)導(dǎo)體制我國審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有別于其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，它具有三個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級政府行政首長和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

　　3、審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和審計(jì)人員配置為保證審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，我國對審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序、撤換以及審計(jì)人員的任職條件等都做了嚴(yán)格規(guī)定。

　　審計(jì)署審計(jì)長的任免是由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國人民代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定任免；審計(jì)署副審計(jì)長由國務(wù)院任免。全國人民代表大會有權(quán)罷免審計(jì)長。地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務(wù)委員會決定任免，報(bào)上一級人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。

　　審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)原則性強(qiáng)、業(yè)務(wù)要求高的工作，要求審計(jì)人員要有較高的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，具備與其所從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，既應(yīng)當(dāng)熟悉有關(guān)法律法規(guī)和政策，掌握審計(jì)及相關(guān)專業(yè)知識，具有調(diào)查研究、綜合分析、專業(yè)判斷和文字表達(dá)能力，又要遵守依法審計(jì)、客觀公正、職業(yè)謹(jǐn)慎、實(shí)行回避、保守秘密等職業(yè)道德。

　　4、審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)按照審計(jì)法的規(guī)定，我國審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)有兩類，即駐地方派出機(jī)構(gòu)和駐部門派出機(jī)構(gòu)。目前，審計(jì)署在地方19個(gè)城市設(shè)立了駐地方派出機(jī)構(gòu)，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)為便于工作也在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。駐部門派出機(jī)構(gòu)，是審計(jì)機(jī)關(guān)派駐本級政府其他部門的審計(jì)機(jī)構(gòu)�，F(xiàn)在審計(jì)署在國務(wù)院25個(gè)部門設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)也根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立了駐部門派出機(jī)構(gòu)。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)，其審計(jì)職權(quán)依靠派出的審計(jì)機(jī)關(guān)授予。因此，它不是一級審計(jì)機(jī)關(guān)，而是審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，只能在審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義開展活動，做出具體行政行為。

　�。ㄈ�）、對我國現(xiàn)行審計(jì)體制的評析1、審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來取得的巨大成就在建立國家審計(jì)制度的初期，我國選擇了隸屬于國務(wù)院的行政模式。這種選擇是符合一定時(shí)期的國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會計(jì)信息失真現(xiàn)象比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況沒有得到根本好轉(zhuǎn)。在這種情況下，實(shí)行在政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于更好得發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。主要體現(xiàn)在：

　　一是有利于審計(jì)工作貼近政府出臺的各項(xiàng)改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)大局，切實(shí)加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。

　　二是時(shí)效性比較強(qiáng)。審計(jì)機(jī)關(guān)能夠更加直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理和糾正各種違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)問題，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉正建設(shè)，懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用，從而促進(jìn)政府各部門依法行政、加強(qiáng)管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。

　　三是有利于各級人大更好地支持監(jiān)督審計(jì)工作，按照我國審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委報(bào)告本級預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告，這為各級人大了解、支持和監(jiān)督審計(jì)工作創(chuàng)造了條件。

　　四是地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，有利于增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，也有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國審計(jì)工作形成一個(gè)有機(jī)整體。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來，特別是黨的十五大以來，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，全面開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他各項(xiàng)審計(jì)工作，取得了顯著成績。同時(shí)，審計(jì)事業(yè)也得到了很大發(fā)展，初步建立了以憲法為根本、以審計(jì)法為核心的審計(jì)法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計(jì)隊(duì)伍，審計(jì)工作開始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。因此，從總體上講，我國現(xiàn)行審計(jì)體制還是符合現(xiàn)階段國情的，能夠較好地保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這些年來，從中央到地方，各級黨委和政府越來越重視和支持審計(jì)工作，各級人大和有關(guān)部門對審計(jì)工作也給予了有利支持和配合，審計(jì)執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計(jì)工作的進(jìn)一步開展創(chuàng)造了有利條件。

　　2、當(dāng)前國家審計(jì)機(jī)關(guān)工作中存在的表象問題現(xiàn)行審計(jì)體制下的審計(jì)工作雖然取得了巨大的成績，但在實(shí)際工作中也存在一些嚴(yán)重影響審計(jì)工作開展和發(fā)展的問題，憲法和審計(jì)法的有些規(guī)定沒有切實(shí)得到很好的貫徹落實(shí)。

　　一是受政府領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)識的影響，審計(jì)工作得不到有效發(fā)揮。對本級預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，是法定的審計(jì)職責(zé)。但有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上怕審計(jì)工作揭露出過多的問題，難以承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任或影響政績，因而違反規(guī)定干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。有的還干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級人大常委會如實(shí)報(bào)告審計(jì)工作情況，特別是當(dāng)審計(jì)查出問題涉及到中央與地方利益時(shí)，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，從地方保護(hù)主義出發(fā)，隱瞞事實(shí)真相，或避重就輕，輕描淡寫。這種現(xiàn)象越到基層審計(jì)機(jī)關(guān)越是比較突出。

　　二是政府一把手領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作還未完全到位。按照憲法和審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在本級人民政府行政首長和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，履行法律、法規(guī)和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)。這就明確規(guī)定了審計(jì)工作應(yīng)由各級政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。但從目前全國情況看，還有大約1/3左右的地方審計(jì)工作不是由政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)，雖有的行政首長直接領(lǐng)導(dǎo)但很少過問審計(jì)工作，而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管，這種情況，地市、縣一級的審計(jì)機(jī)關(guān)尤為突出。審計(jì)工作得不到一把手的關(guān)心支持，與政府其他職能部門一樣對待，使審計(jì)機(jī)關(guān)在地位上沒有相應(yīng)的高度，影響了審計(jì)的權(quán)威和獨(dú)立性。

　　三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和相應(yīng)素質(zhì)與能力的審計(jì)人員在配備上得不到保證。地方審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的職能部門，其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動、獎懲等都系于本級人民政府，其工作也偏向于地方政府，對上級審計(jì)機(jī)關(guān)很難說如實(shí)匯報(bào)工作情況；審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，工作人員的選調(diào)上，地方黨委、政府的組織、人事部門很少考慮審計(jì)工作的特殊性，將一些不懂審計(jì)業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)或干部安排到審計(jì)機(jī)關(guān)，造成審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外行多、職數(shù)多的不正常現(xiàn)象，影響審計(jì)工作。再者，審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免按規(guī)定應(yīng)事先征得上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，但在實(shí)際中，有些地方征求意見很不嚴(yán)肅，有的不發(fā)正式文件，只是打個(gè)電話或口頭告知就算征求意見，使上級審計(jì)機(jī)關(guān)喪失了真正進(jìn)行考察和提出意見的機(jī)會和權(quán)力。

　　四是審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證。審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)又由同級財(cái)政部門審批，兩者關(guān)系明顯不順，審計(jì)工作不可避免的會受到制約，客觀上勢必會影響審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政部門的監(jiān)督力度。從實(shí)際情況來看，由于各級政府及其財(cái)政部門都把審計(jì)機(jī)關(guān)視同一般行政機(jī)關(guān)，加上一些地方財(cái)力緊張，許多審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證，特別是地、縣兩級審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)緊張的問題更加突出，影響了審計(jì)工作的正常開展。

　　五是中央審計(jì)力量嚴(yán)重不足。按照審計(jì)法及其實(shí)施條例審計(jì)管轄范圍的確定原則，隸屬于審計(jì)署及其派出審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位大約有3萬多個(gè)，每年實(shí)際審計(jì)的單位不到3000個(gè)，審計(jì)覆蓋面只有10%左右，審計(jì)署沒有力量將審計(jì)的覆蓋面延伸到地、縣級基層。中央企業(yè)及其部門分支機(jī)構(gòu)大多數(shù)是壟斷性企業(yè)，這些單位的資金量約占全國80萬個(gè)被審計(jì)單位資金量的70%左右，駐地方的中央企業(yè)同樣對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有較大的影響，但地方審計(jì)機(jī)關(guān)卻不能對其行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，這不僅影響到中央宏觀政策的執(zhí)行和國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，而且也影響到地方審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威。

　　六是審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的思想認(rèn)識與新形勢、新任務(wù)的要求還不相適應(yīng)。在有的審計(jì)干部特別是部分領(lǐng)導(dǎo)干部中，宏觀意識不強(qiáng)，創(chuàng)新精神不足。對在工作中遇到的新情況、新問題，特別是由于新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)組織形式和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的整體重構(gòu)帶來的審計(jì)工作內(nèi)涵和外延發(fā)生的變化，也使得一些審計(jì)工作者產(chǎn)生模糊認(rèn)識。這是當(dāng)前影響和制約審計(jì)工作上層次、上水平，提高審計(jì)工作質(zhì)量和促進(jìn)審計(jì)事業(yè)與時(shí)俱進(jìn)，不斷向前發(fā)展的最大思想障礙。

　　3、深層次原因分析：

　　綜觀現(xiàn)行審計(jì)體制下影響審計(jì)工作開展和發(fā)展的問題，其深層次原因主要是以下幾個(gè)方面：

　　一是：現(xiàn)行審計(jì)體制的影響我國憲法中明確規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，地方政府亦然。這說明我國國家審計(jì)是一種典型的實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式。一是現(xiàn)行審計(jì)體制將審計(jì)機(jī)關(guān)定位于政府的職能部門，并隸屬于政府部門管理，形成自我監(jiān)督的局面，它具有濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。二是行政型審計(jì)，依據(jù)政府法規(guī)開展工作，使其對同級政府難以發(fā)揮監(jiān)督和制約作用，在很大程度上受最高行政權(quán)力機(jī)構(gòu)意志的左右，在一些重大審計(jì)事項(xiàng)上難以保持審計(jì)的獨(dú)立性，法律約束力不強(qiáng)。三是審計(jì)主體接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)雙重標(biāo)準(zhǔn)和不同的利益取向?qū)嵤�審�?jì)行為，使得審計(jì)行為受到有形或無形的牽制，特別是政府的某些執(zhí)行活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為或存在區(qū)域利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時(shí)，尤其影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

　　二是：現(xiàn)行法律環(huán)境和其缺陷對審計(jì)的影響由于審計(jì)必然運(yùn)行于特定法律環(huán)境之中，因而其作用的發(fā)揮必受所處法律環(huán)境完善程度的影響。對于我國目前的法律環(huán)境，我們既應(yīng)看到社會主義民主與法制已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，也應(yīng)正視其缺陷與不足。

　　第一，關(guān)于有法可依的問題。改革開放以來，我國共制定了涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個(gè)方面的230多部法律。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的加快與深入，人們感覺到在某些方面仍無法可依，有些重要的法律、行政條例仍未出臺，還有相當(dāng)一部分已出臺的法律尚不完善，或隨形勢的發(fā)展亟待修訂。這種情況給審計(jì)監(jiān)督過程中的審計(jì)評價(jià)、審計(jì)結(jié)論、審計(jì)處理處罰造成了極大的困難。

　　第二，關(guān)于有法必依的問題。我國法治建設(shè)不斷完善，形成了依法行政的監(jiān)督體系和機(jī)制。但這個(gè)過程還遠(yuǎn)未完成，人治傳統(tǒng)的影響還很深，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代行政權(quán)力至高無上的慣性還很強(qiáng)。因此，某些地方、某些部門和單位，有法不依現(xiàn)象還很嚴(yán)重，甚至根本就目無法律。在這種環(huán)境下審計(jì)部門也不可能不受其影響，執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)，處理處罰帶有一定的隨意性等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　第三，關(guān)于執(zhí)法監(jiān)督問題。我國立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但是在目前的法律環(huán)境中，立法機(jī)關(guān)缺少對行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督手段，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。由于我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府行政機(jī)關(guān)，因而為立法機(jī)關(guān)服務(wù)的力度受到影響；立法機(jī)關(guān)在利用審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的力度和深度方面很大程度上也取決于政府的行政執(zhí)法要求。

　　三是：傳統(tǒng)文化和觀念的影響中國的傳統(tǒng)文化源遠(yuǎn)流長。它在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等方面都給我們留下了寶貴的遺產(chǎn)。但是，傳統(tǒng)文化中的等級觀念，家長作風(fēng)，專制主義、特權(quán)意識等等并未能得到根本清除，極大地制約著社會主義民主政治文化的形成和發(fā)展。在“十四大”提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)之前，我國在經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)社會事務(wù)的管理上，慣于運(yùn)用行政權(quán)力，大行政和行政權(quán)至上的觀念在人們的頭腦中根扎得很深，在行為上仍有無意識地受到它的約束和影響。這種大行政觀念勢必對審計(jì)工作也會產(chǎn)生一定影響：

　　從組織角度分析，各級審計(jì)機(jī)關(guān)在各級政府行政首腦領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，審計(jì)作用的發(fā)揮取決于行政首腦領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)的認(rèn)識與重視程度；從工作角度分析，比如在確定審計(jì)項(xiàng)目上有時(shí)也會受到某些上級領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，在審計(jì)處理處罰上，有些審計(jì)人員甚至將同級政府和上級政府的指示或者某些領(lǐng)導(dǎo)人的阻撓看得高于國家法律。

　　對于審計(jì)客體而言，一些被審計(jì)單位在一些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)問題的處理上，以領(lǐng)導(dǎo)人的旨意為“法”，置國家法律于不顧，造成管理和會計(jì)核算上的混亂，使審計(jì)人員欲審不能，不審失職，進(jìn)退維谷；對于審計(jì)主體而言，對審計(jì)到的問題如果涉及上級領(lǐng)導(dǎo)或部門，經(jīng)常以講話、批示，甚至暗示為評價(jià)和處理依據(jù)，寧愿昧法，不愿抗上；這種觀念影響的后果，就是審計(jì)結(jié)果不能或不愿意公開，審計(jì)機(jī)關(guān)也不愿意利用輿論監(jiān)督的力量和手段，盡量將問題解決在政府部門內(nèi)部。這就使審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性受到了極大的影響，對審計(jì)工作的進(jìn)一步發(fā)展是十分不利的。

　　二、改革完善我國現(xiàn)行審計(jì)體制的現(xiàn)實(shí)可能性隨著我國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深度發(fā)展，審計(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。經(jīng)濟(jì)體制市場化的建立和不斷完善，使社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、利益關(guān)系日趨多元化、多樣化；加入WTO后國際經(jīng)濟(jì)一體化步伐加快，按照國際規(guī)則運(yùn)作，建立完善的法制國家的步伐逐步加快，這必然對上層建筑產(chǎn)生重要影響。應(yīng)該看到，相對于立法型審計(jì)體制而言，行政型審計(jì)體制具有較濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。我國實(shí)行行政模式審計(jì)體制，而審計(jì)機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的組成部門去監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身時(shí)，尤其會影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。而獨(dú)立性是審計(jì)的生命線，沒有獨(dú)立性，客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督便無從談起。因此，從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計(jì)體制應(yīng)當(dāng)走立法模式之路，徹底解決因?qū)徲?jì)的獨(dú)立性得不到保證而產(chǎn)生問題的根源。因?yàn)閲�家審�?jì)體制改革的主觀條件和社會環(huán)境已基本成熟，適時(shí)地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變具有其現(xiàn)實(shí)可能性。

　�。ㄒ唬�、政治環(huán)境的變化為審計(jì)體制的變革提供了政治基礎(chǔ)。

　　審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它伴隨著國家政權(quán)、政治制度的建立而出現(xiàn)的。審計(jì)的地位、性質(zhì)及其職能的發(fā)揮首先要適應(yīng)一個(gè)國家的政治和社會制度，受國家的國體和政體所決定。

　　1、隨著我國社會主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快發(fā)展，為我國審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了政治基礎(chǔ)。

　　黨的十五大提出了要有步驟、有秩序地推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，把發(fā)展社會主義民主政治作為政治體制改革的總目標(biāo)，民主政治建設(shè)的進(jìn)程正在進(jìn)一步加快。發(fā)展民主必須完善人民代表大會制度，加強(qiáng)立法及法律監(jiān)督工作。從客觀上說，社會主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展必然要求立法部門擁有有效的法律監(jiān)督機(jī)制和手段，否則，人民代表大會監(jiān)督權(quán)就不能充分落實(shí)。因此，將國家審計(jì)由行政型向立法型轉(zhuǎn)變，既符合社會主義民主政治的發(fā)展方向，也是完善人民代表大會制度的重要途徑和手段。

　　2、人民代表大會制度為我國實(shí)行立法模式審計(jì)體制提出了要求，也提供了條件。

　　全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監(jiān)督國務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé)，國務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會的監(jiān)督，同時(shí)在組織上如果也保證了監(jiān)督手段這種監(jiān)督工作就不會流于形式。從某種意義上講，這也是我國現(xiàn)行政治框架對國家審計(jì)機(jī)關(guān)行政型模式向立法型模式轉(zhuǎn)變提出的要求，同時(shí)也提供了先決條件。

　　（二）、我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化為我國審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　首先，我國基本經(jīng)濟(jì)制度確定為以公有制為主、多種所有制形式共同發(fā)展。在這種經(jīng)濟(jì)制度條件下，國有經(jīng)濟(jì)將側(cè)重于國民經(jīng)濟(jì)命脈部門和行業(yè)。這種變化將導(dǎo)致國家審計(jì)做出調(diào)整，將有限的審計(jì)資源放在國民經(jīng)濟(jì)命脈部門和行業(yè)，同時(shí)加大對國有經(jīng)濟(jì)的監(jiān)控力度。

　　其次，市場經(jīng)濟(jì)管理體制的逐步確立，政企職能將徹底分開，這就為建立小政府大社會的管理模式奠定了基礎(chǔ)，也為我國審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在這種條件下，國家審計(jì)有可能脫離政府行政機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)向隸屬立法機(jī)關(guān)，即國家審計(jì)轉(zhuǎn)向純粹的立法型外部審計(jì)。因?yàn)楫?dāng)初建立行政型國家審計(jì)模式的經(jīng)濟(jì)原因就是經(jīng)濟(jì)管理方式上的大政府小社會模式，隨著這種模式向相反方面的轉(zhuǎn)化也就自然不存在了。

　　再次，市場經(jīng)濟(jì)的建立，政企分開后，政府將不直接管理企業(yè)，工作重心將轉(zhuǎn)移到完善企業(yè)運(yùn)作環(huán)境上來。在這種情況下，國家審計(jì)的工作重心也將隨之轉(zhuǎn)移。在完善、凈化企業(yè)運(yùn)作環(huán)境上下功夫。此外，政企分開后，政府對企業(yè)的直接管理職能將更多地轉(zhuǎn)化為間接控制職能，這在客觀上要求國家審計(jì)將更多的審計(jì)資源從直接的企事業(yè)單位審計(jì)，轉(zhuǎn)向能實(shí)施貨幣政策、財(cái)政政策的金融、財(cái)政部門審計(jì)以及體現(xiàn)宏觀政策直接結(jié)果的重點(diǎn)國有企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)。

　�。ㄈ�）、我國國家審計(jì)已經(jīng)進(jìn)行了成功的嘗試。

　　第一，根據(jù)審計(jì)法第四條的規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。政府向人民代表大會提出的審計(jì)工作報(bào)告實(shí)際上是由審計(jì)機(jī)關(guān)代擬，經(jīng)政府同意后，由審計(jì)機(jī)關(guān)代作報(bào)告，并在現(xiàn)場回答人民代表大會常務(wù)委員會質(zhì)詢。這種做法突出了國家審計(jì)服務(wù)于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和權(quán)威性，認(rèn)清了國家審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及國家審計(jì)在國家行政與立法職能相互關(guān)系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

　　第二、1999年5月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，實(shí)踐證明，開展對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不但為干部管理部門正確選拔任用干部提供了重要參考依據(jù)，而且也為各級人大任免干部提供了重要依據(jù)。隨著這一工作各項(xiàng)規(guī)章制度的建立和完善，已有遼寧、山東、江蘇等省以人大立法的形式出臺了有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的地方性法規(guī)，《山東省機(jī)關(guān)事業(yè)單位及國有企業(yè)法定代表人離任審計(jì)條例》中已做出了“審計(jì)機(jī)關(guān)對地方各級人大常委會任命的國家工作人員離任審計(jì)的重要結(jié)果，應(yīng)當(dāng)報(bào)送同級人大常委會”的規(guī)定，山西省、內(nèi)蒙部分市、縣的人大做出決定，凡提交人大常委會任免的干部，沒有任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告不予討論。這表明，審計(jì)監(jiān)督的作用提高到了服務(wù)于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的地位，也在一定程度上體現(xiàn)了向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試。

　　三、完善現(xiàn)行審計(jì)體制的基本思路（一）、改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制。

　　在中央設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院。國家審計(jì)院是國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)，向全國人民代表大會和全國人大常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。省以下各級人民代表大會下設(shè)立地方審計(jì)院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負(fù)責(zé)，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。國家審計(jì)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上，專司對國家財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督。這樣，國家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，而直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，真正體現(xiàn)國家審計(jì)“政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則，改變現(xiàn)行審計(jì)體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨(dú)立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。

　　（二）、實(shí)行立法型審計(jì)體制下的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制為適應(yīng)新形勢下對國家財(cái)政進(jìn)行有效監(jiān)督的需要，在立法型審計(jì)體制下，實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，市（州）審計(jì)機(jī)關(guān)為省級審計(jì)機(jī)關(guān)的直屬機(jī)構(gòu)，縣（市、區(qū)）審計(jì)機(jī)關(guān)為市（州）審計(jì)機(jī)關(guān)的直屬機(jī)構(gòu)。市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列人省級年度預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下?lián)�；省級審�?jì)機(jī)關(guān)接受最高審計(jì)院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，國家審計(jì)院與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財(cái)政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度，在全國形成一個(gè)有機(jī)的整體。

　�。ㄈ�）、將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化在審計(jì)組織法中，除應(yīng)明確縣以上設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，各級審計(jì)機(jī)關(guān)對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制外，還應(yīng)明確審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員的任免程序、撤換和審計(jì)人員的任職條件等。與立法模式審計(jì)體制相適應(yīng)，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人由上一級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報(bào)上級審計(jì)機(jī)關(guān)備案。同時(shí)應(yīng)延長審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的任期，使審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人能夠獨(dú)立地開展工作。

　　為了進(jìn)一步提高審計(jì)隊(duì)伍的整體素質(zhì)，適應(yīng)審計(jì)工作所肩負(fù)的重要監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)由審計(jì)院和中組部聯(lián)合制定并發(fā)布審計(jì)人員崗位任職資格條件。根據(jù)審計(jì)人員的不同職位所必須具備的政治和業(yè)務(wù)資格條件，做出明確規(guī)定，通過每年定期考試和考核來確認(rèn)，逐步做到不符合資格條件的不能進(jìn)人審計(jì)機(jī)關(guān)，更不能擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)我國現(xiàn)行的審計(jì)體制由行政型模式向立法型模式改革不是一蹴而就就能完成的，國家審計(jì)機(jī)關(guān)的職能的性質(zhì)不僅取決于審計(jì)體制單一因素，還有賴于社會政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、道德、意識以及審計(jì)主體等諸多因素。當(dāng)然，盡管筆者認(rèn)為立法型審計(jì)模式是較為理想的模式，但從目前看，國家審計(jì)體制從行政型向立法型改革，需要對《審計(jì)法》、甚至《憲法》的某些條款進(jìn)行修訂，也牽涉到國家審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和隸屬關(guān)系的調(diào)整，這都需要一個(gè)醞釀、規(guī)劃和實(shí)施的過程。