原文標(biāo)題：審計公告與政府執(zhí)政能力建設(shè)――從對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督談起

　　黨的十六大報告明確指出，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，必須充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，深化行政體制改革，建立有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。審計公告作為審計機(jī)關(guān)政務(wù)公開的一種重要形式，在滿足人民群眾的知情權(quán)、加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督、促進(jìn)政府不斷提高執(zhí)政能力等方面，無疑起著十分重要的作用。筆者擬在扼要對比各國審計公告對權(quán)力制約與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，分析審計公告在制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)政府執(zhí)政能力建設(shè)中的作用。

　　一、審計公告的橫向考察

　　以美國為代表的立法型國家審計機(jī)關(guān)只有調(diào)查權(quán)和報告權(quán)，沒有處理權(quán)。然而其調(diào)查權(quán)和報告權(quán)行使得非常充分，很有威懾力。美國審計總署有權(quán)公布審計結(jié)果，在處理被審計單位或個人非刑事問題，如發(fā)現(xiàn)其有嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)現(xiàn)象或管理不善等情形，審計總署就會提出包括審計結(jié)論和建議的審計報告，并在必要時由國會參、眾兩院召開聽證會，在會上公開審計報告，還可以在報紙上發(fā)表、電臺上播放，同時賦予公眾查閱審計報告的權(quán)力。國會根據(jù)審計結(jié)果還可能作出削減該單位下年度撥款的決定，直到他們改正為止。美國國家審計的這種公告權(quán)可以將審計機(jī)關(guān)一家的監(jiān)督擴(kuò)大為全社會的監(jiān)督，從而大大增強(qiáng)了審計監(jiān)督的威懾力，在制約和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行方面發(fā)揮了重要作用。

　　法國司法型國家審計亦具有公開性。審計法院通過向新聞界發(fā)布審計結(jié)果和發(fā)布國家審計公告的形式，將審計結(jié)果公布于眾，以取得社會的再監(jiān)督。審計結(jié)果的公開性具體表現(xiàn)在：一是審計法院每年度對預(yù)算執(zhí)行情況的審計結(jié)果向議會和總統(tǒng)呈交一份年度審計公共報告，同時將公共報告在國家官方報紙上公布，向全社會公開，讓全國人民都了解和監(jiān)督政府。審計法院有權(quán)在在公共報告中對國家機(jī)關(guān)管理、地方政府管理、社會保險的賬目發(fā)表批評意見，批評的調(diào)子比較嚴(yán)厲，可以批評主管部門，批評決策失誤，批評審計員（會計員）、財政監(jiān)督員、銀行安全會，甚至批評政府。二是審計法院的公共報告有專項審計內(nèi)容，也有企業(yè)審計內(nèi)容。對企業(yè)的審計報告除發(fā)送企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)外，必要時發(fā)送給主管部長、財政部長，甚至發(fā)送給總理和議員，同時也向社會和新聞界公開。這些報告中包含對公有企業(yè)的狀況及發(fā)展前景發(fā)表看法，提出意見，甚至比較嚴(yán)厲的批評。三是審計法院的公共報告，每年要匯編成冊并進(jìn)行摘編以公開出版。這些審計公告方法非常有效，加大了審計監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力。

　　日本實行的是獨立型的國家審計體制。其會計檢查院將審計報告提交國會，抄報內(nèi)閣和首相，或通過新聞媒體公開發(fā)表（保密的除外），并且經(jīng)常將報告改寫成通俗讀物廣為散發(fā)。

　　由此可見，實行審計公告是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，而與其審計體制無關(guān)。審計機(jī)關(guān)利用公告審計結(jié)果監(jiān)督和制約行政權(quán)力運(yùn)行、提高政府執(zhí)政能力，也是國際上的通行做法。

　　二、我國審計公告的現(xiàn)狀

　　《中華人民共和國審計法》第三十六條第一款規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)可以依法向政府有關(guān)部門或者向社會公眾公布審計結(jié)果?！薄秾徲嬍?003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》也提出，到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對外公告。這些都為我國審計公告制度的實行奠定了法律和制度基礎(chǔ)。但從實施效果來看，卻不盡理想。直到2003年，審計署才頒布了1995年審計法規(guī)定審計公告制以來的第一份審計公告——《審計署關(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告》，這份審計公告的面世，標(biāo)志著我國審計公告制度的正式實施。與此同時，在地方黨委、政府的支持下，很多地方審計機(jī)關(guān)也開始向社會公布審計結(jié)果，促進(jìn)了審計公告制在我國的迅速發(fā)展。

　　與實行立法型、司法型等審計體制的國家普遍實行審計公告制相比，我國審計公告制之所以實行較晚，其根源在于行政型的國家審計體制具有較濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，審計人員在工作中往往注重和留意行政管理權(quán)，而對喚醒公眾公共性權(quán)力意識關(guān)注不足，加之對通報和公布審計結(jié)果的操作技術(shù)還把握不準(zhǔn)，因此我國的審計法律雖然規(guī)定了審計結(jié)果可以對外公布，但長期以來，審計結(jié)果僅限于在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行通報，這樣一來一些不法行為就不能公之于眾。這不僅損害了國家審計機(jī)關(guān)的形象和社會影響力，還會造成國家審計監(jiān)督體系的局部失效或累查累犯，給社會公共利益造成損害。近幾年，在審計署的努力下，審計署除代表國務(wù)院向全國人大常委會報告審計工作外，還充分利用新聞媒體發(fā)布審計公告和對外宣傳等方式，促成審計結(jié)果向社會公布，使得一大批違法違規(guī)問題被公開曝光，引起了社會的強(qiáng)烈反響，媒體驚呼中國“審計風(fēng)暴”時代的到來。

　　三、審計公告的職能定位

　　李金華審計長多強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代國家審計是民主和法治的產(chǎn)物，更是實現(xiàn)民主和法治的工具。按照受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，公眾把公共資源的管理和使用權(quán)委托給政府。審計機(jī)關(guān)通過對政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計，并把結(jié)果向公眾公告。在這個過程中，如果說審計機(jī)關(guān)是公共財產(chǎn)的看門狗，那么審計公告就是這只看門狗的吠叫聲，提醒公眾注意公共權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，督促權(quán)力的行使者不斷提高管理水平。

　　現(xiàn)代國家審計的本質(zhì)特征是在法律框架下對政府及公營事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的成果和效益進(jìn)行檢查和評價，而審計公告的基本著眼點在于喚醒公共性公民權(quán)利保護(hù)意識。政府行政權(quán)力從根本上說來源于人民的授權(quán)和委托，因此，按照公共選擇理論，對政府行政權(quán)力最有效的制約和監(jiān)督就是喚醒具有權(quán)利自我保護(hù)意識的公眾，通過他們手中的選票來促進(jìn)政府不斷提高管理公共事務(wù)的能力。但由于委托代理關(guān)系雙方的信息不對稱，公眾無法有效評價政府行政權(quán)力的運(yùn)作情況。而審計公告打破了這種信息不對稱，賦予公眾以知情權(quán)，讓權(quán)力的所有者參與保護(hù)自身的利益，促進(jìn)政府從牧羊式執(zhí)法到服務(wù)型執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。憲法設(shè)立審計制度之基礎(chǔ)，體現(xiàn)的原則就是國家審計要維護(hù)國家的根本利益，對公眾負(fù)責(zé)，而審計公告恰恰成了實現(xiàn)這一目的之工具。

　　四、審計公告在制約和監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行中的作用

　?。ㄒ唬┐龠M(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的透明化

　　2005年3月25日，李金華審計長在南京大學(xué)首屆“部長論壇”開幕式上在談到對審計工作的理解時指出，審計是推行民主和法制建設(shè)的產(chǎn)物，但它也是推進(jìn)民主和法制建設(shè)的重要工具。推進(jìn)以審計公告為主要形式的審計結(jié)果公開化能夠有效地推進(jìn)整個政府行政工作的公開化，也可以切實有效地防止腐敗。西方有諺語說“陽光是最好的防腐劑”說的就是這個道理。

　　審計，既是對政府行政行為的監(jiān)督手段，更是改變體制缺陷的推動力量。在中國這樣一個中央高度集權(quán)行政的國家，由于缺乏完整的三權(quán)監(jiān)督制約體制，審計所擔(dān)負(fù)的作用顯得尤為重要。中國特色社會主義的政治制度，是一黨執(zhí)政、多黨合作、民主協(xié)商的一種制度安排，這一點是由中國的國情所決定的，亦為我國1982年憲法所規(guī)定。換言之，在政府各部門的體制和機(jī)制的設(shè)置中，始終都保持著執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，審計這個原本應(yīng)該獨立行使對國家（全國人民代表大會）負(fù)責(zé)的職權(quán)部門，也不能脫離執(zhí)政黨的直接領(lǐng)導(dǎo)。因此，在這樣的政治體制安排下，從情理上講，執(zhí)政黨為了保持自己的執(zhí)政地位、執(zhí)政威信和執(zhí)政利益，通常情況下是不會把發(fā)生在自己身上的各種“丑聞”公諸于世的。而且從實際操作來看，只要執(zhí)政黨愿意，那么把這些“丑聞”掩蓋起來就易如反掌。當(dāng)然，從一種極端的邏輯思維來看，掩蓋“丑聞”這種行政方式的最大目的是為了“社會穩(wěn)定”。不過，這種極端的執(zhí)政邏輯思維，只能制造虛假的“社會穩(wěn)定”，而讓那些違規(guī)違紀(jì)甚至違法犯罪的行政現(xiàn)象只能日積月累地潛藏在公眾的心中，一旦到了社會公眾無法忍受的時候，就有可能爆發(fā)可怕的社會危機(jī)和社會動蕩。相反，世界上那些所謂的民主國家，他們實行的是三權(quán)分立的兩（多）黨執(zhí)政、相互監(jiān)督、法律制約的政治體制和機(jī)制，雖然我們可以常常看到獨立的審計機(jī)構(gòu)毫不客氣地曝光任何政黨和政府部門的行政丑聞，但卻難以引起全社會的危機(jī)和動蕩，究其原因，他們的政治體制和機(jī)制能夠盡力保證獨立的監(jiān)督權(quán)、審計權(quán)以及公眾的知情權(quán)，并促使政黨或政府的行政丑聞能盡快地在法律的規(guī)制下得到解決，而不會讓那些行政丑聞日積月累地潛藏在公眾的心中，最終造成社會的危機(jī)和動蕩。當(dāng)然，筆者在此無意贊美西方國家的政治體制和機(jī)制，因為他們那種所謂的絕對民主同樣存在缺陷，那就是有可能“走馬燈”式地變換執(zhí)政者，而造成行政目標(biāo)的連續(xù)性缺失，容易造成公眾不斷適應(yīng)新政策的“轉(zhuǎn)換煩惱”，進(jìn)而帶來不穩(wěn)定的生活方式?？傊?，人無完人，孰能無過；黨無完黨，孰能無過；政無完政，孰能無過。世上沒有完美的政黨和政府，也沒有完美的制度和體制，有的只是怎樣站在國家、國情和公眾的立場上，盡其所能地做到為人民服務(wù)。

　　總之，審計機(jī)關(guān)只有通過審計公告，將政府所有公共資源使用和分配行為（除國防等國家機(jī)密外）中存在的問題全面、徹底、詳細(xì)地公之于眾，才有可能使行政權(quán)力的運(yùn)行得到最大限度的監(jiān)督，才有可能做到“人民政府為人民”，才有可能最大程度的防治各類腐敗行為，才有可能看到一個“陽光政府”和一個“和諧社會”。

　?。ǘ┐龠M(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的高效化

　　黃仁宇先生在其力作《萬歷十五年》一書中指出：“一個具有高度行政效率的政府，具備體制上、技術(shù)上的周密，則不致接二連三地在緊急情況下依賴于道德觀念作救命的符篆。說得嚴(yán)重一點，后者不是一種好現(xiàn)象，而是組織機(jī)構(gòu)違反時代、不可能在復(fù)雜的社會中推陳出新的結(jié)果?！蔽覀冋J(rèn)為，國家審計制度作為國家的基本政治制度，其本質(zhì)在于對權(quán)力的制約和監(jiān)督，在于對政府行為績效的考核和評價。而審計公告通過把行政權(quán)力運(yùn)行中存在的問題及時呈現(xiàn)于公眾面前，使審計監(jiān)督與社會監(jiān)督相銜接，利用輿論的壓力迫使行者國內(nèi)權(quán)力的行使者接受審計意見，及時改進(jìn)工作，提高工作效率，可以從根本上避免黃仁宇先生所說的政府行政效率低下的問題。

　　從長遠(yuǎn)來看，我國國家審計公告的目標(biāo)是，促進(jìn)政府充分有效地行使權(quán)力，不斷提高執(zhí)政能力。審計公告的職能定位應(yīng)該是：公告政府機(jī)關(guān)的績效，包括對政府政策的合理性、行政權(quán)力運(yùn)行的效率以及效果進(jìn)行公告。

　　根據(jù)上述目標(biāo)和定位，審計公告的主要內(nèi)容是政府行政行為的“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“效果性”，即對政府行政權(quán)力運(yùn)行的綜合考核和評價結(jié)果。具體地說要考核和評價以下四項內(nèi)容：1.政府政策的合理性，包括政策的制定是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，政策的調(diào)整是否及時有效；2.行政權(quán)力運(yùn)行的健全性，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置是否科學(xué)合理，崗位職責(zé)是否明確；3.行政權(quán)力運(yùn)行的合規(guī)性（這其實也涉及到下面將要論述的審計公告在促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行法治化中的作用。事實上，從長遠(yuǎn)來看，行政權(quán)力運(yùn)行的法治化并不會阻礙行政效率，反而會因為降低行政權(quán)力運(yùn)行的摩擦而提高行政權(quán)力運(yùn)行的效率），包括政策法規(guī)是否得到貫徹落實，行政權(quán)力運(yùn)行的各個程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定；4.行政權(quán)力運(yùn)行的有效性，其結(jié)果即表現(xiàn)為政府績效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成任務(wù)效率高、行政成本低；有效果是指行政權(quán)力運(yùn)行取得預(yù)期結(jié)果；有效益是指行政權(quán)力運(yùn)行的過程及結(jié)果產(chǎn)生了正的“外部效應(yīng)”，促進(jìn)了社會創(chuàng)新與發(fā)展，維護(hù)了社會的良好運(yùn)行。

　　（三）促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的法治化

　　依法治國的關(guān)鍵是依法行政，依法行政是依法治國的核心和基礎(chǔ)。審計是依法行政的重要組成部分，又是推進(jìn)政府依法行政的重要工具。西方政治思想家們大都擔(dān)心國家或政府權(quán)力對社會成員的個體權(quán)利產(chǎn)生侵犯和傷害，為此他們主張對國家和政府的權(quán)力進(jìn)行限制?；舨妓箯纳锏谋拘猿霭l(fā)，看出主權(quán)者所具有的動物性一面以及由此可能引發(fā)的邪惡，因此他將國家喻為《圣經(jīng)》中提到的海怪巨獸“利維坦”。而洛克認(rèn)為，權(quán)力對人類的弱點有極大的誘惑，權(quán)力集中會促使主權(quán)者去攫取權(quán)力，以使自己不受法律的限制，并在立法和執(zhí)行法律時只考慮自己的權(quán)益，因此在契約基礎(chǔ)上形成的國家和政府，要加強(qiáng)對執(zhí)掌國家公共政治權(quán)力的執(zhí)政者手中所擁有的權(quán)力進(jìn)行限制，否則，人們的境遇將要比在自然狀態(tài)下更為惡劣。針對這種可能出現(xiàn)的情況，法國大革命的啟蒙思想家孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。當(dāng)代社會，由于政府職能的不斷擴(kuò)展，行政權(quán)已經(jīng)極度膨脹，因此，對權(quán)力的制約主要就是對行政權(quán)力的制約。如何在既能提高行政權(quán)力運(yùn)行效率的同時又能保證行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，就成為學(xué)者和公眾關(guān)注的焦點。筆者以為，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，最簡捷的途徑就是賦予公眾以知情權(quán)，喚醒公眾的公共性權(quán)力意識，通過公眾手中選票的力量，促進(jìn)權(quán)力擁有者依法行使手中的權(quán)力，把行政權(quán)力的運(yùn)行納入法治化的軌道。為此，就需要審計機(jī)關(guān)通過審計公告這一有力武器，揭露一些政府部門自己制定規(guī)則又自己執(zhí)行，權(quán)力與部門利益直接掛鉤等行為。通過對行政審批、建設(shè)工程招投標(biāo)、財政管理、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等領(lǐng)域存在問題的審計公告，使公眾了解政府在干什么，干得對不對，干得效益如何，對行政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，迫使政府以行政權(quán)力運(yùn)行有法可依來回應(yīng)公眾的詰責(zé)，客觀上也就提高了行政權(quán)力運(yùn)行的法治化水平，使政府與公眾在法治的前提下達(dá)到一種動態(tài)的平衡，促進(jìn)國家行政權(quán)力的和諧運(yùn)行。

　　五、結(jié)語

　　在一個全球化的時代，以西方“現(xiàn)代社會”為藍(lán)本描繪的法制圖譜，某種程度上預(yù)示著后發(fā)展社會的現(xiàn)代化前景。不過，需要破除一個習(xí)慣性的思維誤區(qū)，就是不能以對西方社會法治狀況的分析取代后發(fā)展社會法治秩序的生成過程。傳統(tǒng)的儒家政治文化崇尚和諧，反對對抗，這可能與審計公告實行早期可能導(dǎo)致的權(quán)力之間的激烈交鋒相沖突，有時候這種沖突可能還很激烈（個別行政機(jī)關(guān)和個人在“審計風(fēng)暴”期間對媒體發(fā)表的針對審計結(jié)論的言論就反映了這樣一種狀態(tài)）。但在既定的歷史文化背景下，只要我們堅持政府漸進(jìn)推進(jìn)的策略，逐步擴(kuò)大審計公告的范圍和內(nèi)容，而公眾都在守法的前提下表達(dá)自己的立場，那么審計公告制約和監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)政府不斷提高執(zhí)政能力的最終目標(biāo)就一定能實現(xiàn)。