簡介：政府外債在我國經(jīng)濟、社會和體制上發(fā)揮了重要作用，但是政府外債審計發(fā)現(xiàn)目前我國政府外債管理中仍有不少問題，本文試圖對這些問題進行探討并提出幾點思考。

　　關鍵詞：政府外債 外資審計

　　一、政府外債的作用

　　政府外債是指由各級人民政府統(tǒng)一對外舉借的、或者合法擔保的、或者在特定情況下由各級政府來償還的各類國外貸款。按照國務院、財政部的有關規(guī)定，政府外債是國家的主權外債，政府外債的借入必須以國家財政和地方各級財政的信譽為基礎。從我國利用政府外債二十多年的實踐看，政府外債作用明顯。政府外債規(guī)模的不斷擴大，加大了各項事業(yè)的投入力度，彌補了財政資金的不足，促進了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展；推動了體制創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和思想觀念的創(chuàng)新，對調整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，保護生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

　　但是我們在政府外債審計中也發(fā)現(xiàn)一些問題，如項目管理混亂，效益低下，甚至項目失敗，違背利用政府外債的初衷，從而出現(xiàn)償債風險，甚至引發(fā)政府外債危機，影響政府信用和政府職能的順利實現(xiàn)。根據(jù)審計署的規(guī)劃，今后將逐漸加大效益審計的力度，外資審計部門更是政府外債的主要監(jiān)督服務部門。毋庸置疑，外資審計在政府外債管理中需要發(fā)揮更大的作用。

　　二、外資審計發(fā)現(xiàn)的政府外債管理典型問題

　　通過筆者參加的政府外債項目，筆者發(fā)現(xiàn)政府外債管理在制度上和思路上存在一些典型問題。

　　1、制度上的問題

　?。?）有些外債項目無審批和儲備機制。

　　目前，各級政府借用政府外債的積極性很高，但由于缺乏科學、正確、合理利用政府外債的項目審批、儲備機制，造成部分項目帶有明顯地隨意性和盲目性，不利于經(jīng)濟社會和財政的可持續(xù)發(fā)展。比如：一些地區(qū)和部門求資心切，面對國外投資來者不拒。但究竟借用外資來解決哪些重點、難點問題沒有進行統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌安排；還有一些地區(qū)盲目跟風，聽說某個地區(qū)申請到貸款項目了，我這個地區(qū)也一定要申請到，結果造成舉借政府外債的規(guī)模過大，超出自身財力可以負擔的水平；有些地、縣實施的同類項目過于集中，遠遠超過國家規(guī)定的設備與人群配置比例等。這些問題的產(chǎn)生，反映出一些地方政府還沒有從保持經(jīng)濟社會和財政的可持續(xù)發(fā)展的角度，從經(jīng)濟和社會效益、環(huán)境效益、財務管理、財政風險、可持續(xù)發(fā)展等諸多角度，對貸款項目進行全面科學的論證和規(guī)劃，這種情況下借用政府貸款搞項目，就有可能把借用政府外債搞發(fā)展的積極性變成政府的負擔和困難。

　?。?）有些項目無還貸準備機制。

　　政府外債的抗風險機制基本沒有建立起來，一是有些地方只有省級財政建立了還貸準備金制度，部分地、市財政都還沒有在預算中安排還貸準備金，也都沒有專項列支必要的還貸支出資金。二是不少使用政府外債貸款的項目單位，沒有在項目的申報階段考慮籌措和安排還貸準備金，更沒有相應的財務制度加以約束，使得各級財政、各項目主管部門和各級債務人所承擔的償債責任得不到必要的保障，這就有可能在債務風險到來的時候，把本來就比較脆弱的財政拖跨。另外，近一個時期匯率、利率風險給財政帶來的債務風險也逐年加大。

　　（3）有些無項目適時監(jiān)督機制。

　　有些項目政府作為事實上的債務承擔者，但是在項目獲得批準并撥款后，政府的監(jiān)督作用沒有很好的發(fā)揮出來，尤其在政府作為外債的擔保者的項目中更加明顯。缺乏適時監(jiān)督機制使政府外債的不可控因素加大，增加了外債管理的難度和風險。

　?。?）政府外債與國內(nèi)資金（包括預算內(nèi)資金和銀行貸款）缺乏有效的整合機制

　　一是利用政府外債與合理盤活現(xiàn)有預算內(nèi)資金不到位，未能有效整合、統(tǒng)籌使用、發(fā)揮合力，存在兩張皮現(xiàn)象。這對做大經(jīng)濟財政蛋糕，緩解財政困難和壓力的作用不大。如：社會發(fā)展領域的教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保項目和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領域中的一些貸款項目，靠自身的效益根本就承受不了借用政府外債的財務成本，甚至是用無息貸款投入都無力承擔貸款本金的債務，在這些領域借用政府外債搞建設，沒有優(yōu)惠的同類財政資金作支持是搞不好的。二是政府外債與民間資金、銀行貸款的有效整合不夠，還沒有發(fā)揮政府外債帶動和吸引民間資金、銀行貸款共同搞建設的作用，沒有實現(xiàn)政外債投資規(guī)模和效益的擴大化。三是政府外債管理未與完善財政對下轉移支付制度有效結合起來，沒有在完善對下轉移支付制度中建立起對政府外債進行管理的激勵和制約機制，無形中助長了各地、縣舉借政府外債盲目攀比，不考慮償債風險的風氣。

　　2、思路上的問題

　?。?）有些為減輕外債風險而強制扣款

　　我們發(fā)現(xiàn)，一些地方為了減輕外債風險，采取層層強制扣款的辦法來試圖予以徹底化解。但是，層層強制扣款帶來的結果往往是下級財政的更加緊張，影響地方財政的各項安排，甚至影響到地方的安定團結，由此帶來的循環(huán)負面效應可能得不償失。對財力本身就薄弱的財政強制扣款更是不可取。

　　（2）項目按經(jīng)濟實力分配

　　在工作中，我們發(fā)現(xiàn)部分省市對外債項目采取按照市縣經(jīng)濟力量分配，盡管出于防范和化解外債風險，減輕政府包袱等目的，不能說這種方法就是錯的，但是還有商榷的地方。外債項目中有不少是和內(nèi)資共同發(fā)揮作用的，這就不可避免的使一些項目有財政轉移的烙印，尤其在科教文衛(wèi)等方面。對一些有發(fā)展?jié)摿捅容^落后的地區(qū)，少分項目或者不分項目將加大這些地區(qū)的相對貧窮程度，造成更大的不平衡，這與我們建設和諧社會的宗旨也有差距。所以單純按經(jīng)濟實力分配外債項目的做法有待改善。

　　三、新形勢下外資審計如何服務政府外債工作

　　目前我們正在大力進行和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設，外資審計也要服從、服務于這一大方向，在更廣闊的領域中探索規(guī)律，發(fā)揮作用；加之現(xiàn)在外債貸款債權方越加重視項目的效益和效益審計，可以說外資審計大有可為。

　　外資審計不僅僅要在外債審計中發(fā)現(xiàn)、揭露問題和風險，更要站在政治高度，對政府外債管理中體制和制度上的普遍性和典型的問題提出合理的針對性建議，為建立政府外債管理的長效機制服務。

　　結合審計署的遠期規(guī)劃，同時考慮政府外債管理工作的特點，我們有以下幾點思考：

　　1、外資審計要站在制度和體制高度看問題，找對策。目前我們國家正處在經(jīng)濟體制轉變的過渡時期，體制和制度上的不完善、缺陷對市場經(jīng)濟和國家調控的作用產(chǎn)生扭曲。 就外資審計中發(fā)現(xiàn)的問題，我們認為在外債管理的體制和思路上應有所突破和創(chuàng)新，抓緊研究、建立外債風險防范機制、項目儲備評審機制、監(jiān)督機制和整合機制，并對現(xiàn)有的管理思路進行合理調整，更好地發(fā)揮政府外債的作用。

　　2、今后的外資審計逐步轉向以效益審計為重點?？梢砸圆樘帗p失浪費為突破口，在項目執(zhí)行逐步規(guī)范化的基礎上，深入探索項目效益審計的評價方法，尤其在公共領域和新農(nóng)村建設中，外資審計要把資金的利用和項目的效益放在更加突出的高度上予以關注。

　　3、轉變思想，將外資審計的審計職能和服務作用緊密結合。外資審計的審計只是手段，目的還是發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，更好地為政府外債管理等各方面服務。外資審計要善于發(fā)現(xiàn)問題，總結經(jīng)驗和規(guī)律，在監(jiān)督外債管理的同時服務外債管理。一句話，樹立“監(jiān)督也是服務”的思想。