我國非稅收入近年來一直存在數額大、征收主體多元化、管理上不規(guī)范等問題，各項非稅收入大多分散在部門單位管理，財政資金長期體外循環(huán)，游離于監(jiān)督，政府難以從整體上把握財政資金的收入信息，無法統(tǒng)籌調節(jié)其在各部門中的使用。而同時，我國非稅收入的審計調查工作也比較薄弱，尚未形成成熟的非稅收入審計調查理論。本文擬從非稅收入的概念和管理現狀入手，分析非稅收入審計調查的方式方法，以期對非稅收入管理的規(guī)范提供思路。

　　一、非稅收入的概念、范圍

　　長期以來，我國并沒有“非稅收入”這個概念，各級政府文件中廣泛使用的都是“預算外資金”這一概念。非稅收入與預算外資金相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類?，F在提非稅收入概念，表明隨著預算管理制度改革（部門預算和綜合預算的實施）和政府收入機制的規(guī)范，可以逐漸淡化預算外資金概念。非稅收入是政府收入的重要組成部分，2006年全國非稅收入規(guī)模為16206. 71億元，相當于同期全國財政收入的41. 16 %.目前非稅收入的主體還是預算外資金，但有相當一部分非稅收入已經被納入預算內管理，在現階段，非稅收入的范圍要大于預算外資金，在非稅收入中預算外資金約占63 %.我國財政部于2004年頒發(fā)的《關于加強政府非稅收入管理的通知》指出，“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、各級機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金?！蓖瑫r指出：“政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍?！币虼?，從管理范圍看，我國政府非稅收入是狹義概念，既不包括政府稅收，也不包括政府發(fā)行的債務收入。

　　具體從政府預算管理的角度分析，政府非稅收入可以分為預算內非稅收入、預算外非稅收入和制度外收入三塊。

　　一是預算內非稅收入。從政府收支決算表看，預算內的非稅收入主要包括：教育費附加收入、排污費和城市水資源費收入、礦產資源補償費收入、專項收入、土地出讓金和其它收入。從1996年起，國家已將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設基金、電力建設基金、三峽工程建設基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、農村教育事業(yè)附加費、郵電附加、港口建設費、市話初裝基金、民航機場管理建設費等13項數額較大的政府性基金和收費納入財政預算管理。

　　二是預算外非稅收入。財政預算外的非稅收入主要包括：第一，由國務院或財政部、原國家計委批準設立的沒有納入預算內的行政事業(yè)性收費和基金；第二，由省級人民政府或省級財政、計劃（物價）部門批準設立的沒有納入預算管理的行政事業(yè)性收費和基金；第三，由主管部門集中的沒有納入預算管理的資金（如證監(jiān)會和保監(jiān)會收取的證券、保險行業(yè)的監(jiān)管費）；第四，以政府名義接受的捐贈收入；第五，國有資產、公共資源等的租金性質收入。

　　三是制度外收入。既未納入預算內又未納入預算外的政府收費和集資，即制度外的待清理的非稅收入，嚴格地說是沒有嚴格按照法定程序（如《立法法》的要求）經得政府或有關部門的正式批準，而由政府及其所屬機構憑借行政權力或壟斷地位取得的收入。

　　二、非稅收入管理現狀

　　近幾年來，為加強非稅收入管理，各級政府結合自身實際采取了一系列得力措施，起到了積極的促進作用。從非稅收入實行專戶儲存，收（罰）繳分離，到收支脫鉤、納入預算管理，逐步形成了規(guī)范化的管理軌道。但是當前在非稅收入管理中，還存在著一些問題，表現在：

　?。ㄒ唬┱魇罩黧w多元化，管理不規(guī)范

　　現行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門，每個部門都有收費名目，而且一個部門收取多種費，同時管理上職權分散，亂收費的現象較為嚴重。有的地方和部門的收費罰款甚至沒有基本的標準，由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大，隨意性強。再有，盡管有關收費規(guī)定對收入的用途有明確規(guī)定，但由于監(jiān)管上的疏松薄弱，許多費用存在收用不符。

　?。ǘ┓峙涫褂貌还?，滋生腐敗

　　近幾年來，財政部門深化收支兩條線改革，對部分政府非稅收入進行了政府調劑使用，但對余下的還是延續(xù)誰收費誰使用的辦法，各部門對非稅收入享有一定的支配權和使用權，財政無力全額調配和使用本應由政府統(tǒng)一安排的財力，在不同部門中形成多個等級、多種待遇?，F實生活中因各部門、各單位之間因為各自非稅收入豐裕程度的不同，苦樂不均，待遇相差懸殊，又由于可以利用管理中的種種紕漏謀取收費資金，改進辦公、住房條件，因而相互攀比，敗壞社會風氣，滋生浪費與腐敗現象，并導致非稅收入迅速膨脹。

　?。ㄈ┲С龉芾砣蔽?，政府調控乏力

　　在部門預算推行中，由于少數部門故意隱瞞非稅收入基數，致使非稅收入預算管理流于形式，收費單位和部門仍有較大部分資金的使用權，財政只是將資金匯集按比例進行政府調控，余下部分又如數撥給單位，財政部門對其支出監(jiān)管不力，使單位和部門形成了多收多支，少收少支的局面。從而導致財政分配職能被肢解，政府調控能力被削弱。

　?。ㄋ模┓ㄖ撇唤∪?，缺乏約束機制

　　目前，非稅收入的管理從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對違規(guī)行為難以約束。

　?。ㄎ澹百M擠稅”現象出現，減少政府財力

　　近年來我國大部分省非稅收入增長較快，有些地區(qū)非稅收入增長速度已超過同年GDP的增長速度，總額已經達到或超過同期地方稅收收入，高達50 %以上。由于大量非稅收入的存在，出現了以費擠稅現象，減少了財政收入，弱化了政府對資金的宏觀調控能力，也降低了非稅收入的使用效益。

　　三、非稅收入審計調查的思路

　　針對我國非稅收入管理現狀，審計調查應從收繳和支出兩方面入手，收入和支出是密不可分的，既可以從收入看支出的使用分配，也可以從支出效益來分析收入分配的合理性。

　　（一）非稅收入收繳審計

　　1、摸清總體情況。根據財政部門提供的數據了解地方非稅收入規(guī)模和結構（預算內、基金、預算外），分部門分項目列出非稅收入重點部門和收費項目的排序，根據政府收支分類科目分析非稅收入是否存在應繳國庫卻未繳庫的情況，從總體管理上，對非稅收入進行摸底排查。

　　2、審查非稅收入項目的合法性。即審查各項非稅收入項目的設立是否符合規(guī)定。非稅收入項目應按照如下規(guī)定確立：一是行政事業(yè)性收費項目的設定必須符合法律、法規(guī)以及國務院、省政府或者省以上財政、價格主管部門的規(guī)定；二是政府性基金的設定必須符合法律、法規(guī)以及國務院或者國務院財政部門的規(guī)定；三是國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入和國有資本經營收益的設定必須符合法律、法規(guī)以及國務院或者國務院財政部門、省政府的規(guī)定；四是彩票公益金的設定必須符合國務院或者國務院財政部門規(guī)定的彩票資金分配比例；五是罰沒收入的設定必須符合《中華人民共和國行政處罰法》和其它有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；六是主管部門集中收入必須經本級財政部門批準；七是其它非稅收入的審計必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及國務院或國務院財政部門及省政府的有關規(guī)定。此外，在審計中可借助于《行政事業(yè)收費許可證》、《罰沒許可證》、《政府性基金許可證》及《非稅收入征收委托證》來認定其合法性。

　　3、審查是否有“許可證”。按有關規(guī)定執(zhí)收行政事業(yè)性收費、基金、罰沒收入應辦理《行政事業(yè)收費許可證》、《政府性基金許可證》、《罰沒許可證》，如不辦理實施收費，其行為屬于亂收費行為。同時對于受財政部門或者非稅收入管理機構委托，非稅收入實行收支兩條線管理的，還應辦理《非稅收入征收委托證》。

　　4、審查非稅收入的收費標準、收費范圍、收費對象。審計中根據單位開出的收費票據，依據其《許可證》核對其收費標準、收費范圍、收費對象，看有無擅自提高標準的問題。查閱“國務院關于第×批取消和調整行政審批項目的決定”，看有無已經取消的行政收費項目仍在收費的情況。

　　5、從非稅收入政策執(zhí)行看有無擅自批準減免非稅收入、擅自延長減免非稅項目期限；有無停征應征非稅項目；有無隨意設立非稅收入項目；有無采取抵扣或降低收費標準的辦法減少非稅收入；有無擅自將非稅收入項目轉為經營性收入項目等問題。

　　6、從非稅收入收繳審計方式來看，從賬戶入手審查非稅收入。賬戶是非稅收入的載體。在審查賬戶時一般有以下六方面：由被審計單位提供有關賬戶情況；向業(yè)務相關人員了解情況；審查銀行賬簿、銀行對賬單；對其關聯(lián)單位和下屬單位進行延伸審計；由人民銀行協(xié)助提供執(zhí)收單位的開戶銀行；通過查看被審計單位代碼證書了解開戶情況。

　?。ǘ┓嵌愂杖牍芾?、支出審計

　　結合上述非稅收入收繳審計的重點，選取重點部門、重點行業(yè)、重點收費項目進行延伸調查，結合收支來看管理方面存在的問題，一般來說側重如下方面的調查：

　　1、挪用、坐支非稅收入。個別單位沒有嚴格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，不及時上繳非稅收入，將收入滯留在本部門延期上繳或者不繳入財政專戶，有的單位可能隨意支出，形成收支在財政監(jiān)督之外運行，特別是一些管理不嚴的小單位，需要關注。

　　2、國有資產占用費、資源性收入、國有資產經營收入管理不當造成國有資產流失。特別需要關注一些行政事業(yè)單位下設公司創(chuàng)收的問題，公司原始資本構成性質等，是否涉嫌國有資產流失問題。在國有資源的管理上，土地出讓收益的管理雖然政策比較明確，但是土地儲備資金周轉緩慢、土地主管部門操作不規(guī)范、執(zhí)行政策不統(tǒng)一，不利于形成公平的市場競爭環(huán)境，土地出讓收入擅自減免等問題仍然是非稅收入管理部門的難題。

　　3、罰沒物資及暫扣款、暫扣物品管理上存在很大漏洞。個別單位的罰沒物資和暫扣款物手續(xù)不清，有的單位為了得到更多的罰沒返還款而借暫扣款形式罰款，有的甚至隨意處置這些款物，導致國有資產流失。

　　4、關注一些重點部門項目的支出違法違規(guī)及支出效益底下的問題，例如福彩和體彩公益金支出、公共衛(wèi)生部門支出、教育部門支出等等?？促Y金使用是否存在成本支出效益低下，資金閑置，或者資金投向不合理等問題。

　?。怠①Y金統(tǒng)籌管理未完全到位，支出安排存在隨意性。地方非稅收入由各執(zhí)收單位自行征收，“收支脫鉤”并未真正落實。財政對非稅收入管理主要是采取“比例統(tǒng)籌”或“全額返還”等管理方式，未真正觸及執(zhí)收單位的利益，仍然是實行“誰收誰用，多收多用，多罰多返”的辦法，加上“重預算內、輕預算外”傳統(tǒng)習慣的影響，非稅收入的征管和支出安排存在著隨意性。

　?。?、垂直管理單位非稅收入管理上存在空檔現象。在垂直部門的非稅收入管理上，上級部門都是下管一級，地方財政部門無權管理這些單位，上級管不夠，地方管不了，使這些單位管理上流于形式，有的為了單位利益，擅自設立收罰項目，使用自制票據收罰，形成“小金庫”，支出隨意性大，大多用于單位福利支出。

　　政府應加強對非稅收入的審計，規(guī)范和加強非稅收入管理，把非稅收入置于財政管理范疇之內，能夠籌集相當規(guī)模的財政資金，支持地方經濟建設，維護人民的根本利益。通過規(guī)范政府收費行為，進一步提高政府依法行政、依法理財的水平，從而增強政府宏觀調控能力。同時，可以從根本上抑制亂收濫支，切實減輕企業(yè)和人民負擔，從源頭上防治非稅收入管理中的不正之風，從而為地方經濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境和政策環(huán)境。

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