摘要 財政支出控制必須以規(guī)范化的程序為基礎為前提，但程序不能保證結果正確。從財政支出管理目標來看，構建財政支出總量約束、財政支出構成約束和財政支出結果約束這樣一個約束框架，既能促進財政支出管理目標的實現(xiàn)，又能推進程序的規(guī)范化，有利于形成程序與目標相互支持的運作架構。

　　關鍵詞 財政支出；總量約束；支出構成約束；支出結果約束

　　Abstract：The control of fiscal expenditure must be based on the standard procedure， but the procedure can‘t ensure the outcome will be correct. On the basis of the aims of fiscal expenditure management， we must construct a restraint framework which contains restraint of fiscal expenditure aggregate，restraint of expenditure’s structure and restraint of expenditure‘s outcome， so it can promote to achieve the aims of fiscal expenditure management， advance the standardization of procedure and will be beneficial to form mutual supports between procedure and aims.

　　Keywords：Fiscal expenditure；Restraint of aggregate；Restraint of expenditure‘s Structure；Restraint of expenditure’s outcome

　　一、引言

　　二戰(zhàn)以后，無論發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都出現(xiàn)了財政支出迅速膨脹的現(xiàn)象，財政支出占GDP的比重顯著上升，其結果是政府膨脹且效能低下，財政狀況惡化，赤字和通脹嚴重，宏觀經濟失衡，經濟與社會發(fā)展遭受嚴重挫折。20世紀80年代以來，財政支出問題引起了廣泛關注，并掀起了世界性的公共預算改革浪潮，各國政府紛紛展開財政管理體制改革，形成了重構財政運動，這場改革可以說將會持久地進行下去[1].關于20世紀80年代以來的世界性公共預算改革情況，已有很多論著進行了分析和總結。本文試圖在此基礎上，結合我國財政體制改革實踐和財政支出管理目標，對財政支出控制提出一個三重約束的建構框架，進而形成和明確財政支出評價的基本方法。

　　本文的討論將基于以下兩個前提：一是已實行市場經濟體制，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用；二是政府奉行憲政主義原則，且政治治理結構和決策機制具有民主特性。事實上，這兩個前提是建立公共財政模式的最基本的條件，是公共財政模式得以有效運作的宏觀制度背景，也是廣義上的財政支出控制機制的組成部分。給定這兩個前提將使討論不再涉及宏觀制度背景，而集中于財政管理體制。這樣做主要為了使分析更加具體、明確，并且在假定的宏觀制度背景下討論財政支出控制問題并不影響討論的學術意義和現(xiàn)實意義。因為一方面市場經濟體制和憲政體制是現(xiàn)代化的重要內容，是人類社會發(fā)展過程中確立的共識，是建構現(xiàn)代財政或公共財政的前提；另一方面無論從理論角度看還是從現(xiàn)實來看，宏觀制度背景與財政管理體制問題都是公共財政模式確立過程中優(yōu)先性不同的、一定程度上可相對分離的兩階段的任務。

　　二、財政支出控制的三重約束框架

　　財政支出控制問題一直是現(xiàn)代財政支出管理的一個中心議題。關于如何有效控制財政支出，長期以來占主導地位的觀點是公共預算程序規(guī)范化，即建立健全預算程序及規(guī)則，并通過規(guī)范的程序實現(xiàn)自我控制，保證財政目標的實現(xiàn)。預算程序規(guī)范化觀點隱含這樣一種判斷：如果預算程序是合理的，那么其結果也是正確的。即對結果的評判應該通過產生這些結果的程序而不是獨立的標準來進行。運行狀態(tài)良好的預算過程所產生的結果一定是正確的。

　　無疑，財政支出控制必須以規(guī)范化的程序為基礎為前提，規(guī)范健全的程序和規(guī)則是有效管理的必不可少的要素。因為規(guī)范化的程序建立了在政府內部進行支出控制的基礎，它在一定程度上保證了財政支出信息的準確、統(tǒng)一和及時。如果程序遭到破壞，那么政府就無法有效開展財政支出管理。然而規(guī)范的程序并不能為有效控制財政支出提供充分的基礎。

　　首先，預算程序的規(guī)范化無法解決財政支出總額應該是多少的問題。根據規(guī)范的程序來運作意味著財政支出總額是通過支出申請者之間的相互競爭來決定的，只要競爭是全面（無預算外支出）、公平（無專項撥款）、和權威性（無不正當支出）的，那么就可以認為預算結果是正確的。然而由于沒有一個支出機構需要對支出總額負責，而財政資金又是共同財富，這樣每個支出機構都會從自身利益出發(fā)申請盡可能多的財政資金，最終會出現(xiàn)“公地的悲劇”（the tragedy of the commons），財政支出總額難以控制，財政狀況會趨于惡化。并且由于現(xiàn)實中的財政支出競爭極其復雜，不同支出部門的動機各不相同，規(guī)范的程序難以防范競爭中的合謀。如果競爭變成了合謀，那么正常的程序將無法保證產生令人滿意的結果，支出機構不必壓倒其他競爭對手，它們可以通過相互串通從共同財富中得到更多的資源。當這種情況發(fā)生時，財政支出總額就會被個別的支出決定所控制，預算規(guī)則和程序也會遭到破壞或不能有效運作，并且這還會削弱財政資金的配置效率和使用效率[2]。

　　其次，預算程序的規(guī)范化不能保證決策者和管理者擁有預算選擇所需的足夠信息。預算結果受到決策者和管理者在使用財政資金方面掌握的信息的影響，支出控制的有效性取決于是否可獲得充足的計劃和操作方面的信息。但在信息獲取方面，規(guī)范化的程序并沒有特別功用。由于搜集并傳遞信息的成本較高，并且信息提供者對信息使用者在覆蓋面上具有優(yōu)勢，決策者常常沒有適當?shù)男畔碜龀鲇行У念A算選擇。預算的結構則使高層依賴于中、低層，這加劇了信息的不足，因為支出者總是會通過提供對自己有用的信息來“控制”預算制定者，雖然預算制定者總試圖通過改變信息規(guī)則或加強監(jiān)督來糾正信息的失衡，但這只能起到一時的作用，支出者很快就能找到恢復其信息優(yōu)勢的對策。

　　再次，單純的預算程序規(guī)范化也容易導致財政支出管理走向片面和僵化，容易固化預算控制者與預算支出者之間的關系，強化兩者之間的對立，使支出者處于被動接受規(guī)則和遵守規(guī)則的地位，因而容易刺激支出者拒絕提供信息或歪曲信息以便在與控制者的對立中處于優(yōu)勢地位，從而削弱控制者的形式上的權力。

　　戰(zhàn)后很多發(fā)展中國家和發(fā)達國家的財政改革主要是以預算程序規(guī)范化為中心目標而展開的，但改革實踐證明，運行良好的預算程序不能保證對財政支出的有效控制，也會從體制上導致人們不希望的財政結果，也會產生低下的效率。

　　由于規(guī)范的程序并不能為有效控制財政支出提供充分的基礎，因此控制財政支出必須進一步探索其他途徑。從20世紀80年代以來世界各國展開的財政改革實踐及其經驗教訓來看，現(xiàn)代財政支出管理突出目標管理、強調財政支出的實際執(zhí)行結果是極其必要的。所謂突出目標管理是指以規(guī)范化的程序為基礎、以要實現(xiàn)的財政目標為中心為導向來推動包括規(guī)范程序建立在內的各項管理工作。其意義在于：一是預算程序及規(guī)則的運行不會失去目標或偏離目標，程序及規(guī)則將以目標為導向進行重建；二是程序與目標（結果）緊密結合可構造有效的責任機制與監(jiān)察機制，明確責任對象，有利于減少信息需求和信息不對稱及其造成的影響；三是以要實現(xiàn)的目標為中心為導向來統(tǒng)帥各項管理工作，能夠切實推進和保證預算程序向規(guī)范化方向發(fā)展，從而有利于形成程序與目標相互支持的運作架構。

　　突出目標管理并不是要否定規(guī)范的程序，相反是為了讓程序得到充實和補充性支持，是為了讓程序在反復的運作中能真正把常規(guī)性的東西明確和固定下來，以提高程序效率。解決財政支出控制問題應以財政支出管理要實現(xiàn)的基本目標為中心來展開各項具體的管理工作，這是實現(xiàn)財政支出管理目標的必然要求，也能從根本上推進和鞏固預算程序的規(guī)范化，從而切實提高財政支出管理的效能。

　　根據公共預算過程，從管理要素來看，財政支出管理的基本目標有三個：財政支出總量控制、財政資金配置效率和財政資金運作效率。與此相對應，財政支出控制應包含財政支出總量約束、財政支出構成約束和財政支出結果約束三個層面。這是相互聯(lián)系、相互支持、相互促進的三個層面，從管理角度來看，三個層面的約束構成一個完整的功能互補的體系，對于實現(xiàn)財政支出收益最大化都是不可或缺的。因此，對于財政支出控制，確立財政支出總量約束、支出構成約束和支出結果約束的框架是合理的，也富有現(xiàn)實意義。這樣一個框架是對傳統(tǒng)的公共預算程序規(guī)范化觀點的揚棄，因為它肯定規(guī)范程序的基礎意義，但不局限于此，有助于我們確立新的分析問題的完整思路。

　　三、財政支出總量約束

　　控制財政支出，首先必須對財政支出總水平進行分析評價。一定時期的財政支出總量應如何確定呢？總的來講，財政支出總水平必須與宏觀經濟狀況相協(xié)調，否則，大量的或不斷增加的預算赤字將產生宏觀經濟的不平衡，這種不平衡性取決于赤字彌補方式。國際比較的證據表明，穩(wěn)定的、較低的財政赤字與較高增長率、投資以及經常性賬戶的平衡是聯(lián)系在一起的?？尚械呢斦С鏊饺Q于可持續(xù)的預算赤字以及這一赤字的構成。計算可持續(xù)的赤字需要估計在給定的貨幣需求函數(shù)、可取的通脹率、實際利率以及經濟增長率條件下未來的債務占GDP的比例。如果公共債務占GDP的比例在未來會增長，這種赤字就是不可持續(xù)的。

　　分析赤字可持續(xù)性時，公共部門的界定應盡可能具有綜合性，尤其當公共部門赤字的相當部分由其他各級政府或金融部門來承擔，或者被轉移到其他各級政府賬戶上時。綜合赤字的計算可通過加總各種不同類型的公共實體的赤字（不包括這些實體之間的資金轉移）得出，它不僅應包括中央政府，而且還應包括各級地方政府。在我國雖然預算法不允許地方政府的預算編制列有赤字，但實際地方政府的赤字現(xiàn)象很嚴重，地方政府的債務負擔增長很快。這種狀況使我國赤字匯總受到了資料可獲得性的嚴重限制。另外，國有企業(yè)和國有銀行的赤字和負債，由于最終要由政府來負擔，也應匯總到公共部門的赤字中去。赤字的匯總非常重要，如果不能將一些關鍵性因素綜合進去，會嚴重歪曲財政支出總量與宏觀經濟狀況的協(xié)調性。

　　在給定的可持續(xù)赤字條件下，應對赤字的構成（即收入與支出的組合）進行分析。在評價赤字構成時，可持續(xù)的收入可按最小扭曲成本的稅制結構條件下的收入，或者參照具有類似稅制結構的其他國家的稅收收入來計算[3].要注意的是：由可持續(xù)赤字與收入之和計算出來的最大可能的支出總量并不必然是最佳的，如果它會擠出更有效率的私人部門的支出；在某些情況下，實踐甚至顯示最大可能的支出總量仍然是不充分的，它不能實現(xiàn)經濟增長的目標。因此，財政支出總水平的確定不能僅依據計算得出的最大支出額，從理論上講，財政支出總水平的確定還應結合運用支出選擇標準對總支出水平滿足社會需要的支出構成所進行的分析（支出構成分析將在下文進行）。

　　確定財政支出總水平時，應將預算置于一個前后一貫的、有約束力的中期宏觀經濟框架中，確立中期財政支出框架和預算總額的中期制度。這樣可使人們能從較長時期來考慮問題，將目前利益與未來利益相結合，同時可減少操縱財政數(shù)字的動機和機會，有效控制人們對財政控制的回避。財政支出總水平應該在對預算的各個具體部分作出決定之前就確定下來，并且不受其干擾。

　　支出總水平確定后，總額控制的實施將涉及很多因素。假定支出構成問題已得到合理解決，這種情況下實施支出總額控制，首先，應建立規(guī)則，明確財政支出總額是硬性目標，必須在整個財政年度執(zhí)行，同時規(guī)則應嚴格限制預算外活動和預算外資金，防止通過預算外方式回避總額約束，對于違規(guī)行為應明確和嚴格懲罰措施。中央政府可以運用法律明確規(guī)定財政支出在GDP中所占比重或赤字與負債的最大規(guī)模，建立對公共債務、財政支出增長率或稅收負擔的限制，嚴格控制預算外行為，公開違規(guī)處罰措施。其次，應調整預算權力。規(guī)則不會自動實施，很多國家都曾出現(xiàn)過總額限制無法發(fā)揮作用的現(xiàn)象。在建立起可靠的內部控制制度之前，要有效控制財政支出總額應賦予中央財政部門足夠的實施預算制度的權力，以便他們能夠在預算實施過程中有權阻止那些會導致超出預算限額的支出行為，特別是保證他們在面對支出機構反對時也能夠執(zhí)行支出總額規(guī)則。再次，應強化信息提供與披露機制，應及時和廣泛地向社會公布中期財政支出框架和預算總額的中期制度以及年度各項總額指標、預算執(zhí)行過程中的監(jiān)察情況、違規(guī)行為的處罰情況。

　　四、財政支出構成約束

　　如果不同時控制財政支出構成，那么就沒有一個國家的政府能夠有效地控制財政支出總額。在預算過程中普遍存在總體與部分之間的緊張關系，如果沒有嚴格的財政支出構成約束，那么總體就會成為各個部分的總和，財政支出總額就會被突破。

　　財政支出構成約束是以實現(xiàn)財政支出的配置效率為目標的。在傳統(tǒng)預算程序中，支出構成約束取決于所有部門申請預算之間的相互競爭。如果預算編制程序是規(guī)范的，中央控制者就可以評估各種各樣的要求，確定先后次序，并分配資源。這種方法對信息的需求太大，缺乏足夠的信息支持，強化了預算控制者與支出者的對立以及信息不對稱，并且不利于促進支出者優(yōu)化部門內部的資源配置。從實踐來看，這種片面集權的做法沒有取得預期效果。要改變這種狀況，應考慮適當分權，使支出者也承擔支出構成控制職責，因為支出部門內部也存在資源配置問題，其內部支出構成約束同樣是十分重要的，中央控制者對于支出部門內部的資源配置優(yōu)化是難以有效發(fā)揮作用的。因此，財政支出構成約束應由中央財政部門與支出部門兩個控制層次組成。在兩個層次的構架中，中央財政部門決定戰(zhàn)略性目標，并對部門之間的支出需求競爭進行裁決，財政資源的再配置及再配置的結果則由各支出部門管理者負責。兩個層次的構架可大大減少信息需求，以及預算控制者與支出部門之間的預算沖突，一定程度上也有利于將預算控制者與支出部門的對立關系轉變?yōu)轭A算控制者委托各支出部門將支出保持在限制范圍內這樣一種關系，使各支出部門管理者也有職責去實現(xiàn)配置效率。

　　從提高配置效率來看，優(yōu)化財政支出構成約束應以對各個支出項目進行的分析為基礎。對支出項目的分析一般應遵循三個步驟[4].第一步，要分析公共部門與私人部門的職責范圍。財政支出應集中用于私人市場不能提供或者提供過少的產品和服務，而不是單純去替代私人市場或只對它的產出做有限的改進。因此，要分析需求和供給的性質，分析產品和服務的特性，進而明確公共部門的職責范圍，同時還要不斷根據經濟、技術和社會組織的發(fā)展情況，調整公共部門的職責范圍，改進公共部門提供產品和服務的方式。這是分析支出構成或支出配置的一個首要任務。第二步，要分析支出與產出的效益，即要計算和比較各種不同支出方案的成本和效益，對各種不同的支出配置或投入組合所產生的結果要進行評估，并比較各種投入產出組合所產生的社會價值。這方面已經形成了多種適合不同情況的分析與計算方法，體現(xiàn)的是財政支出經濟效率原則的要求。第三步，要分析支出的再分配效應，這是財政支出社會公平原則的必然要求。這方面通常采用的方法是利益歸宿分析，它考察各個收入群體從財政支出中得到的利益的大小。

　　優(yōu)化財政支出構成約束還應對財政支出的職能構成展開分析，目的是回答在給定的支出總量條件下應如何將資源分配到各個部門才能滿足社會福利最大化的要求。支出的職能構成包括財政資源在部門內以及部門之間的配置，它表示根據支出的目的或履行的職能進行的分類。分析支出的職能構成時，可以IMF的四大類為標準，即把支出分為經濟服務支出、社會服務支出、一般政府服務支出和其他職能支出（我國從2007年開始實行這種新的分類）。分析中要弄清各級政府職責的劃分，分析時應根據上述支出項目分析的三個步驟，對各部門的支出項目進行具體分析，以鑒別哪些支出配置符合適當原則，并確定各種備選的部門支出組合的效果。

　　要分析財政支出的經濟構成。支出的經濟構成表示支出交易對象的經濟性質，通常分為資本支出和經常性支出。經濟構成分析中，對資本投資的分析應采用四步驟分析法：第一步將項目書與公共投資計劃和發(fā)展預算結合起來進行對比分析，全面評價各投資項目；第二步對主要項目的資本投資進行綜合評估，以否定沒有經濟活力的資本支出項目；第三步評估經常性支出與資本支出的比例，以分析和解決項目中存在的支出不足與支出過度問題；第四步對主要部門的主要項目進行評估，以清除和推遲一些重大項目。對經常性支出主要分析工薪支出與就業(yè)和非工薪的營運維護支出。工薪支出與就業(yè)部分，主要分析工薪總額、從業(yè)人數(shù)和工資制度三個方面，其中工資性支出與非工資性支出的比例是否適當、編外人員數(shù)、非工資福利以及非貨幣的各種福利等是不可忽視的重要方面；非工薪的營運維護支出部分主要運用標準成本分析法來確定支出標準，以判斷具體項目經常性預算配置是否適當。

　　五、財政支出結果約束

　　財政支出控制不僅要關注財政資金投入，而且還應關注產出（財政支出結果）。如果財政資金運作效率低下、產出水平不高，那么財政資源配置效率與財政支出總額控制就不可能取得理想的效果。對財政支出結果的控制也是財政支出控制的一個重要方面。

　　傳統(tǒng)的預算規(guī)則強調對程序規(guī)則的服從，使負責實際操作的支出部門的管理者產生了強烈的花掉所有可以利用的財政資金的動機，他們認為不把今年的預算花光，明年得到的預算資源就會減少，因此，一些支出部門常常要突擊花錢[5].如何改變這種狀況以提高財政資金的運作效率呢？從理論和實踐來看，開展對支出部門管理者的產出或運作效率評估、對支出部門的管理者設置財政支出結果約束是極其重要的。

　　產出水平或運作效率在根本上取決于負責實際操作的支出部門的管理者是否愿意采取措施以減少運營成本或提高產出數(shù)量與質量。外部控制可以創(chuàng)造條件，鼓勵運作效率的提高，但無法強行要求這種提高。提高效率的動機必須來自管理者自身。從這一點來看，財政支出結果約束要取得好的效果必須從兩方面來拓展：一是要設立產出衡量、服務質量和業(yè)績評價標準與規(guī)則，明確各支出部門管理者的責任；二是要賦予部門管理者在開展工作時廣泛的決策權，使部門管理者在使用預算資金時具有較大的靈活性，其中包括保留一部分效率收益，并將某些未使用的資金移至下一個財政年度開支的權力。對于有關業(yè)績的產出衡量，應從實際出發(fā)，根據不同支出部門的特點，積極探索有效的衡量方法，并不斷改進和完善，不僅要衡量產出的數(shù)量，質量、成本和服務對象的意見也應包括在衡量的范圍內。產出的具體衡量方法應在預算或相關文件進行詳細說明。為了保證業(yè)績評價規(guī)則得到有效執(zhí)行，使管理者對執(zhí)行結果負責，對業(yè)績的衡量應該由獨立的審計部門來完成，審計部門應該有權指出不足之處并對補救方案提出建議[2].對于部門管理者自由決策權的行使，應明確管理者是被要求在預算確定的額度之內展開運作，在財政年度執(zhí)行過程中不得追加支出來應付超支的需要，當然，因不可預見的超支（部門管理者無法控制）除外。一旦預算確定下來，部門管理者在使用資源方面就可以擁有廣泛的決策自由，在不違反具體規(guī)則或某些限額標準的前提下，可以決定用于雇傭人員、購買補給、設備和其他用途的資金數(shù)量。部門管理者擁有的資源控制權與其承擔的對支出結果的責任是密切結合在一起的，部門管理者也可以在部門內將對資源的控制權和對支出結果的責任下放給具體運作單位。

　　財政支出控制是一項復雜的系統(tǒng)工程，三重約束的框架是立足于財政管理體制本身的建構，事實上還需要其他方面實施配套性的改進與完善措施。確立三重約束需要循序漸進、持續(xù)不斷地努力。一般來講，三重約束難以同時實施，由建立外部控制逐步向建立內部控制推進是比較穩(wěn)妥的做法，在沒有建立起有效的外部控制與內部控制的情況下，不可賦予支出部門管理者以較大的資源使用決策權。另外，必須認識到，一個時期的改革可能會取得較大成效，但隨著時間的推移，隨著規(guī)則變成慣例，規(guī)則的有效性就會降低，新的回避規(guī)則的手段就會產生，因此，必須把財政支出控制當作永久性的任務，定期進行改革。

　　參考文獻：

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