近年來(lái)，沈陽(yáng)辦在建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，由于我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》等征地管理的法律法規(guī)不完善，造成一些地方不同程度地存在不依法征地、制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性大、費(fèi)用管理混亂等問(wèn)題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。造成村民上訪(fǎng)、影響了社會(huì)穩(wěn)定。這些問(wèn)題隨著我國(guó)固定資產(chǎn)投資規(guī)模的增大，暴露得越來(lái)越多，如不盡快完善征地管理制度，勢(shì)必會(huì)對(duì)“建設(shè)和諧社會(huì)”產(chǎn)生一定的影響。為了糾正項(xiàng)目建設(shè)征地過(guò)程中存在的問(wèn)題，從完善我國(guó)征地管理制度的角度，筆者擬提出如下幾方面意見(jiàn)和建議，以尋求解決問(wèn)題的辦法。

　　一、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

　　（一）違法違規(guī)征地，無(wú)法保證征地補(bǔ)償安置費(fèi)用按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)

　　依法征用土地，擬定征用土地和補(bǔ)償安置方案，是搞好征地補(bǔ)償安置工作的前提。但很多建設(shè)項(xiàng)目存在著土地先用后批；在地籍檔案等統(tǒng)計(jì)資料不健全的情況下，無(wú)法保證從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)制定合理的補(bǔ)償方案；由于征地補(bǔ)償安置具體辦法沒(méi)有資金保證無(wú)法落到實(shí)處，導(dǎo)致被征地農(nóng)民原有生活水平無(wú)法保障。如我國(guó)西北某高速公路項(xiàng)目就存在著土地未批先用、先用后批的情況，因此導(dǎo)致了項(xiàng)目制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不落實(shí)，或標(biāo)準(zhǔn)偏低，侵害了農(nóng)民利益。東北某水庫(kù)項(xiàng)目就是由于在項(xiàng)目沒(méi)有批復(fù)的情況下先行征地，造成后批復(fù)的項(xiàng)目概算中征地拆遷資金嚴(yán)重不足，再加上原定的由各相關(guān)市縣按一定比例出資的配套方案無(wú)法落實(shí)，實(shí)際上補(bǔ)償給被征地農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)很低，造成處于淹沒(méi)區(qū)的農(nóng)場(chǎng)大量貸款用于安置移民，不僅使農(nóng)場(chǎng)背上了沉重的債務(wù)包袱，而且對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)工的生產(chǎn)生活長(zhǎng)期健康發(fā)展也產(chǎn)生了不利影響。

　　（二）法律法規(guī)和制度落實(shí)不到位

　　《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》中已明確規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，但在實(shí)施中，部分?。ㄗ灾螀^(qū)）一方面讓相關(guān)市級(jí)政府在省級(jí)政府制定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，再根據(jù)“本地區(qū)情況”自行制定標(biāo)準(zhǔn)，另一方面又讓建設(shè)單位按省級(jí)政府制定的標(biāo)準(zhǔn)編制概算，撥付征地補(bǔ)償費(fèi)，使得市政府有“節(jié)余”資金來(lái)安排自己的政績(jī)工程?？h以下基層政府上行下效，也分別截留應(yīng)支付村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)用于其他支出。

　　國(guó)家已明令要求對(duì)征地補(bǔ)償方案要進(jìn)行公示，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)這一規(guī)定在很多項(xiàng)目征地過(guò)程中并未得到落實(shí)。很多農(nóng)民，特別是地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)民，只知道上面給多少是多少，根本不知道自己應(yīng)得多少，更不知道如何維護(hù)自己的合法權(quán)益。

　　（三）縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村對(duì)征地補(bǔ)償資金管理混亂，缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制

　　審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村管理、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低，財(cái)務(wù)管理混亂、缺乏有效監(jiān)督，村級(jí)財(cái)務(wù)“糊涂賬”的現(xiàn)象較普遍。主要表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)兩級(jí)隨意截留應(yīng)支付給村集體的補(bǔ)償資金，村級(jí)財(cái)務(wù)結(jié)算不及時(shí)、財(cái)務(wù)核算手續(xù)不健全，無(wú)憑證、無(wú)賬簿、無(wú)會(huì)計(jì)檔案。由于缺乏有效監(jiān)督，村干部侵占挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)、大吃大喝等“村官腐敗”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有兩條高速公路項(xiàng)目征地涉及的部分村沒(méi)有設(shè)立賬目對(duì)征地拆遷補(bǔ)償資金收支進(jìn)行核算，向?qū)徲?jì)人員提供的資料就是一些原始票據(jù)，正是在這些票據(jù)中，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)了一些村出具虛假征拆協(xié)議，幫助縣征拆辦等單位套取補(bǔ)償資金用于招待費(fèi)等支出的問(wèn)題。

　　（四）有法不依、有令不止，挪用補(bǔ)助資金問(wèn)題較為常見(jiàn)

　　在建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償實(shí)施過(guò)程中，部分單位從小集體的利益出發(fā)，有法不依、有令不止，挪用征拆補(bǔ)償資金用于購(gòu)置小汽車(chē)、組織旅游、發(fā)放補(bǔ)貼的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，特別是部分項(xiàng)目以“包干”的名義，巧立名目收取費(fèi)用，擠占征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，侵犯被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　二、結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的征地制度分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要為：

　　（一）征地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制不合理。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的規(guī)定，地方性實(shí)施辦法一般是：對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被依法全部或部分征用，由征地單位安置的，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)由安置單位用于土地被征后人員的安置；對(duì)被部分征用，需要安置的人員由被征地單位安置的，土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地單位，用于發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)和生活補(bǔ)助，其使用由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給被征地單位，由被征地單位管理和使用；地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給地上附著物和青苗的所有者。這就意味著，農(nóng)民個(gè)人所能明確獲得的補(bǔ)償費(fèi)只是地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，只占全部征地補(bǔ)償費(fèi)的很少部分。

　　（二）征地安置程序不完善

　　現(xiàn)在的征地程序大體上可以分為申請(qǐng)和實(shí)施兩個(gè)階段。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》，實(shí)施階段對(duì)補(bǔ)償安置有意見(jiàn)的，可由政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的可由政府裁決，但“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”。這種征地程序無(wú)法有效保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。首先，在征地之前，有關(guān)審批程序中并不包括對(duì)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償方案可行性的論證。其次，在征地之后，缺乏解決安置補(bǔ)償有關(guān)爭(zhēng)議的機(jī)制。因?yàn)闋?zhēng)議不影響“征用土地方案的實(shí)施”，所以不論具體情況如何，都可以在沒(méi)有解決問(wèn)題之前先剝奪農(nóng)民的權(quán)益。三是缺乏失地農(nóng)民維權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有一個(gè)固定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失地農(nóng)民事務(wù)，失地農(nóng)民解決爭(zhēng)議的唯一途徑就是上訪(fǎng)。

　　針對(duì)上述問(wèn)題，各級(jí)政府和國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)認(rèn)真研究并采取措施，改革現(xiàn)行不合理的征地制度，以保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。

　　（一）改革征地制度，逐步開(kāi)放集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利

　　保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利是對(duì)農(nóng)民根本利益的最大保護(hù)。為此，必須改革現(xiàn)行征地制度。土地征用制度改革的核心是縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改革征地補(bǔ)償方式。要嚴(yán)格界定動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)力的公共利益類(lèi)型?！肮怖妗睉?yīng)該是不以盈利為目的。切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。尤其是一般性建設(shè)項(xiàng)目，不能隨意以國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)名義壓低征地價(jià)格。征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢远鄻踊?，比如，貨幣、就業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)力，而是在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃的控制下，改為征購(gòu)。為此，需要開(kāi)放集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。

　　（二）轉(zhuǎn)變政府職能，把征地拆遷工作做到征地項(xiàng)目前

　　各級(jí)政府一定要從老百姓的利益出發(fā)，有一個(gè)角色的轉(zhuǎn)化。現(xiàn)在政府的工作程序，往往是先研究決定了項(xiàng)目，然后再考慮老百姓的各種利益。政府主要是站在這些項(xiàng)目的立場(chǎng)上，來(lái)說(shuō)服群眾拆遷。沒(méi)有事先和老百姓溝通，拆遷工作就會(huì)很被動(dòng)，也不被老百姓接受，矛盾就增多了?，F(xiàn)在需要轉(zhuǎn)變的是，在征地拆遷前，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)首先想到老百姓的補(bǔ)償、生活安置等問(wèn)題，在做好老百姓的工作之后，再來(lái)談?wù)鞯仨?xiàng)目，關(guān)于拆遷的問(wèn)題就比較好辦了。在政府制定出某個(gè)地區(qū)符合大多數(shù)人利益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，就要堅(jiān)決執(zhí)行這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　（三）各項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)征用土地，各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)上報(bào)的征用土地方案應(yīng)嚴(yán)格依法審查，不符合有關(guān)法律、法規(guī)的堅(jiān)決退回。

　　（四）出臺(tái)征地補(bǔ)償分配條例。第一，嚴(yán)禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府截留農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)，將征地補(bǔ)償款項(xiàng)一分不少地交到村級(jí)集體手中；第二，明確規(guī)定只有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織才具有處置征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)力，一般不再將征地補(bǔ)償款分配到村民小組，以防村民小組再次提留而又使用不當(dāng)；第三，村集體經(jīng)濟(jì)組織必須通過(guò)民主決策程序分配征地補(bǔ)償費(fèi)；最后，鑒于目前實(shí)踐中存在的村級(jí)分配處置方法混亂，部分失地農(nóng)民不能享受征地權(quán)益的現(xiàn)象，農(nóng)村基層政府有責(zé)任指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督村集體的分配行為，保護(hù)失地農(nóng)民中弱勢(shì)群體的利益。