澳大利亞聯(lián)邦審計署為推進績效審計，進行了長期不懈的努力。目前澳大利亞績效審計的目的主要有兩個，其一是為議會服務，檢查并評估政府對公共資源的使用效率與管理質量；其二是在此基礎上，協(xié)助政府公共管理機構提升并改進公共管理水平。澳大利亞績效審計一般不涉及政策本身的評價，而主要是檢查并報告政策的執(zhí)行情況，特別是其目標實現(xiàn)的經濟性、效率性以及效果性。回顧歷史，澳大利亞績效審計的成功經驗主要有以下三條。

　　一、借助議會的力量，成功尋求立法支持

　　澳大利亞的政體是議會制，議會制的主要特征就是行政必須對立法（議會）負責，而議會對政府行政機構行為及其業(yè)績的考核需要一系列制度上的安排。績效審計的思想則恰好能符合這一需求，并特別顯示其可以更好地向議會報告政府公共管理受托責任的潛力。

　　1974年，由H.C.Coombs擔任主席的澳大利亞政府管理皇家專門調查委員會（RCAGA）成立，該委員會第一次對聯(lián)邦官僚機構進行了廣泛的檢查，并指出由于內閣成員政治背景的差異已使得政府各部門的官僚機構不再是中立機構，而且很多部長以及官僚機構所負責的管理領域都沒有很好地向議會盡職。希望能通過績效審計這一制度安排來檢查公共管理部門負責人的業(yè)績與表現(xiàn)。

　　強化政府公共管理的受托責任。根據澳大利亞國情，Coombs明確表示，績效審計不應涉及政策本身的合理性問題，他將“效率審計”與“效果審計”分開，前者由審計機關實施，而后者由于涉及政治問題，由內閣和總理幕僚來完成。

　　盡管財政部等強烈反對授予審計機關績效審查的權利，并聲稱一些政策問題很難與管理事務相區(qū)分，而且對部長進行雙重的“猜疑”也是不妥的。但是澳大利亞總理以及大部分內閣高官都認為有必要對公共管理過程與行為進行“規(guī)范”的審查與監(jiān)督。Coombs的委員會最終向議會建議審計機關獲得實施經濟與績效審計的法律授權，審計機關被授權檢查政府政策的執(zhí)行情況，而不涉及這些政策本身的合理性評價。績效審計主要面向三個方面：其一是面向議會、政府當局、部長們的受托責任；其二是面向納稅人，確保納稅人的資金得到合理使用；其三是面向被審單位，為其提供更有效管理及使用資源的建議并協(xié)助政策的履行。

　　1979年，有關績效審計的授權最終寫入修訂后的《審計法》。修訂后的《審計法》賦予審計長對政府公共管理機構實施績效審計的權力，但對國有公司的績效審計必須得到澳大利亞總理的同意或請求。同時還特別要求審計機關必須向議會提供績效審計報告并征求被審單位的意見。這一次《審計法》修訂的另一項重大成果是，在議會中設立公共會計聯(lián)合委員會（JCPA）以及公共開支議員代表執(zhí)委會（HRSCE）來審閱聯(lián)邦審計機關提交的績效審計報告。

　　有了開展績效審計的立法授權，聯(lián)邦審計署很快成立了一個有多學科、多技能的工作經歷與專業(yè)背景人員組成的績效審計小組，其中超過一半的人員是聯(lián)邦審計署新引進的。早期的績效審計方法主要是“協(xié)商與討論”，而在聯(lián)邦審計署內部，則將績效審計理解為“有助于改善政府公共管理”的有效手段之一。國會則將績效審計報告分開歸檔、封面單列，以區(qū)別于財務審計報告。

　　但是，關于績效審計的努力剛剛開始便很快引起了被審單位、政府部門甚至議會內部的非議。但總的來說，澳大利亞績效審計的起步還是令人興奮并充滿希望的。

　　聯(lián)邦審計署希望能主動為議會提供更優(yōu)質的、有關政府公共管理“績效”的信息。對公共管理服務部的首次績效審計也顯露新職能可能存在的潛在壓力。議會也對績效審計寄予了厚望，希望績效審計報告能針對公共行政管理進行深入廣泛的評價。

　　二、艱難摸索，從“短、頻、快”的項目開始

　　在經歷了短暫的早期“興奮”之后，理智很快得以恢復。1979-1990年是澳大利亞績效審計艱難摸索的時期，為了應對來自各方面的偏見甚至是敵意，澳大利亞審計署不得不進行積極的調整，歷任審計長前赴后繼，艱難摸索，不斷進取，最終他們憑借自身的績效審計業(yè)績贏得了社會的理解，在確立績效審計地位的征程中打下了堅實的基礎。

　?。ㄒ唬摹岸?、頻、快”的項目做起

　　關于公共資金的管理出現(xiàn)或存在績效方面的問題是難免的，但許多政府機構總是不習慣反省自己，而是對審計人員的到來抱有偏見或敵意。雖然當時的聯(lián)邦審計長Craik堅持認為關于“審計法的修訂和績效審計小組工作”的評估需要較長的時間，但批評還是很快就來了，而且接連不斷，這些批評與懷疑主要涉及：績效審計建議的恰當性、對相關專業(yè)人員的合理任用、審計過程本身的價值——特別是報告的及時性等。

　　如始于1980年的對澳大利亞郵盟柜臺服務的管理審計在總共花費了349600澳元，耗時長達四年時間之后，不得不最終放棄。這次失敗很大程度上是因為聯(lián)邦審計署不能準確界定審計范圍、合理實施項目管理并選取恰當的審計技術，審計小組人員的缺乏經驗也是一個重要原因。此次績效審計的中斷以及隨之而來公共會計聯(lián)合委員會的責詢對于績效審計新形象的改善和聯(lián)邦審計署這一新使命地位的鞏固非常不利。但審計人員沒有氣餒。

　　Craik的繼任是Keith Brigden，雖然他對績效審計的理解與其前任明顯不同，但同樣盡心致力于績效審計的推動。為了及時捕獲績效審計失敗的根源并排解各種可能的干擾，Brigden遣散了其前任成立的績效審計小組，并把這些人員重新歸入原先部門。相比之下，Brigden更加關注績效審計方法的采用，他主持制定了績效審計程序并規(guī)劃了績效審計框架。首先是可行性研究，其次是績效審計的重點、范圍、時間、人員、審查過程和資源，最后通知被審計單位。最初審計成果是一個“爭議稿”和“初步審計報告”，最后是正式的管理說明書。被審計單位的反饋意見作為最終審計報告的參考。正式審計報告還應征求被審單位管理層的意見。Brigden特別關注那些界限清晰、目標明確的小規(guī)?？冃徲嫞荚谕ㄟ^小型的績效審計來證實績效審計作用，鍛煉績效審計隊伍，積累績效審計經驗，獲得有價值的績效審計發(fā)現(xiàn)，逐步樹立并增強績效審計的信心，贏得社會及被審單位對績效審計的理解與支持。

　　Brigden利用自己曾是第二任稅務總署行政長官，對于稅務總署的內部工作了如指掌的優(yōu)勢，并出于個人興趣與思考開始了一系列對稅務總署的審計。從1984年6月至12月連續(xù)開展了5次“短、頻、快”的績效審計。許多聯(lián)邦審計人員都認為，：Brigden的工作使得一些以老大自居的政府部門（如財政部）不再能逃避績效審計的審查，因而，堪稱績效審計地位得以確立的重要里程碑。也有人認為這是打破中央集權關系的一個開始。公共會計聯(lián)合委員會注意到這些報告能改進管理、增加政府資源并使之得以有效使用。

　?。ǘ┎粩喾e累新經驗

　　1985年John Monaghan接替：Brigden，他繼續(xù)推動聯(lián)邦審計署的績效審計工作，并在許多領域取得突破。公共會計聯(lián)合委員會談到這一時期時說“毫無疑問，議會急切地等待著績效審計報告的形成”，并在建議改進公共管理、節(jié)約審計成本、增加政府支出與克服管理不善方面時，特別提到了績效審計。這一時期隨著澳大利亞聯(lián)邦審計署績效審計經驗與方法的不斷積累，開始參與國際交流并初步得到認可，并為來自亞洲和中東國家的審計人員提供了相關的培訓。

　　總的來說，這一時期澳大利亞績效審計取得了相當的進展，公共會計聯(lián)合委員會記錄的52次績效審計（1988年前完成）中受到議會批評的已經不多見。

　　到約翰。泰勒（John Traylor）擔任審計長時，績效審計已取得了巨大發(fā)展。成績主要有：逐步明確并縮小了審計范圍；審計報告一般在12個月內完成；聯(lián)邦審計署開始整理各種績效審計方法并歸檔；改進審計成本核算，以總成本核算法取代老的核算方法（即只考慮實施審計的直接成本），總成本核算法包括了含直接成本在內的所有成本。1988年以后，新的績效審計都要事前編制成本預算，事后報告績效審計的成本差異。不足之處主要有：雖然報告了審計成本，但審計收益并未量化。

　　盡管績效審計已經引起了很大關注，但政府機構對這一職能的理解仍不夠到位。由于聯(lián)邦審計署只想將績效審計作為一項輔助職能，而不是業(yè)務的核心，因此必然進一步引發(fā)關于績效審計職能與定位的爭論。

　　三、爭取國會與被審單位的支持，用事實說話，最終確立績效審計地位

　　1990年以來是澳大利亞績效審計逐漸為公眾接受的關鍵時期，也正是在這一時期澳大利亞績效審計的地位與影響得以最終確立。從20世紀80年代中期到90年代初，聯(lián)邦審計署和被審計單位之間的關系并不太密切，聯(lián)邦審計署也始終處于被質疑的陰霾中。但是，到90年代末，許多問題都逐步得到了解決，特別是澳大利亞聯(lián)邦審計署在績效審計方面取得了公認的成績。

　　（一）公共會計聯(lián)合委員會發(fā)揮了積極重要的作用。

　　1989年公共會計聯(lián)合委員會開展了一次關于政府、議會對聯(lián)邦審計署意見的廣泛調查，調查結果充分肯定了績效審計對議會的重要性以及賦予聯(lián)邦審計署績效審計功能的必要性，議會也認為績效審計很有價值，但對績效審計經常受制于財政資金供給的現(xiàn)象提出了質疑。針對這種不合理狀況，公共會計聯(lián)合委員會建議應當加大開展績效審計的資金投入，使之與常規(guī)審計處于同等重要的地位。報告認為績效審計是一個“正在但仍需要相當長時間慢慢成長的部門”，建議單獨編制績效審計預算。此外，公共會計聯(lián)合委員會贊揚了聘用多種專業(yè)人員參與績效審計的做法。公共會計聯(lián)合委員會的調查還認為應縮短績效審計周期（約6個月為宜），績效審計主要結果應一年兩度向議會報告。但本次調查得出的最重要建議則是應重新修訂《審計法》。

　　1990年10月，聯(lián)邦審計署第三次成為被調查對象，獨立審計人員開展了對審計長辦公室和三大審計職責（財務審計、績效審計和公司服務）的績效審計。關于績效審計，結論建議應選用規(guī)范的方法，編制更加詳細的審計計劃，更多任用具有多種技能、多種專業(yè)及學科背景的人員組成審計小組以提高績效審計的效率。對此，聯(lián)邦審計署同意將這些建議作為不斷改進績效審計的依據。

　　盡管存在來自各方面的阻力，但公共會計聯(lián)合委員會的建議仍成功迫使政府向聯(lián)邦審計署加大投入。政府同意每年向聯(lián)邦審計署追加撥款200萬澳元。1988—1989財政年度聯(lián)邦審計署預算總額中17%用于績效審計，而1989—1990年這一比例僅為14%.隨著政府撥款的增加以及聯(lián)邦審計署自身效率的提高，聯(lián)邦審計署擁有更多資源投入績效審計。在1990—1991年，聯(lián)邦審計署將總預算的44%用于績效審計項目，這一數字在90年代中一度降為27%，但在20世紀的最后幾年，這一比例又上升為37%.到2001年，績效審計支出已占聯(lián)邦審計署總預算的50%

　?。ǘ┓e極爭取被審單位的理解與支持。對聯(lián)邦審計署來說，與被審計單位的關系始終是一個棘手的問題。

　　與財務審計不同，績效審計中被審計單位的配合對審計發(fā)現(xiàn)與結果的質量至關重要，爭取被審單位對聯(lián)邦審計署工作的理解和信任是決定績效審計能否取得成功的關鍵。20世紀80年代，聯(lián)邦審計署與被審計單位的合作記錄一直不太理想。為解決這個問題，90年代初，聯(lián)邦審計署主要采取了三大措施，其一，改進并嚴格執(zhí)行審計計劃。為了進一步改進對被審計單位和社會公眾的服務，聯(lián)邦審計署開展了一些有針對性的專題審計，而這些審計專題通常是社會及各方普遍關注的，而不是像早期那樣，輪流安排審計人員審計國家公共部門，以追求審計項目在選題與選擇被審單位方面的簡單“平衡”。其二，慎重選擇審計人員，將不同專業(yè)、學科背景、不同工作經歷的人員結合在一起開展績效審計，有利于增強績效審計的信心，并贏得社會對審計小組的認可。此外，還可以聘任專業(yè)咨詢人士參加績效審計小組，為績效審計提供專業(yè)建議和幫助?；蛘?，根據績效審計進程情況，也邀請被審計單位的一些成員提供協(xié)助。其三，擇優(yōu)審計案例與實務并認真總結，對有價值的審計方法與經驗認真總結并歸檔，作為日后績效審計指導。雖然這些措施起初成效不太理想，但日積月累，效果最終還是顯露了出來。

　　隨著績效審計的深入開展，審計署與被審計方之間的合作不斷得到加強。為轉變理念改善服務，聯(lián)邦審計署從1995—1996年度開始，對所有列入績效審計計劃的被審單位都要進行民意測驗，并委托獨立的分析人員來完成。這些民意測驗還附帶發(fā)現(xiàn)了這樣一個明顯的變化趨勢：那就是被審單位廣泛認為聯(lián)邦審計署已從“我抓到了”的心態(tài)轉向為被審單位提供“增值”服務，而且聯(lián)邦審計署的客戶正從一個發(fā)展成兩個，即議會與現(xiàn)在的被審計單位。

　　目前，盡管是否進行審計的最終決定權仍在于聯(lián)邦審計長，但許多被審單位已開始主動請求聯(lián)邦審計署對其進行績效審計，并在審計過程中積極予以配合。還有的績效審計是應議員們的要求而進行的。例如，1997年12月提交的“部長旅游權利”績效審計報告是應總理的要求而進行的；1998—1999年度聯(lián)邦審計署共收到29份績效審計的正式申請，1999——2000年度的績效審計正式申請有15份。經過20多年的實踐，目前績效審計的法律授權以及聯(lián)邦審計署掌握的績效審計技能已逐漸被議會、政府和其他被審計單位所認可。

　?。ㄈ┝炕冃徲嫷氖找?。長期以來，聯(lián)邦審計署盡力想要表達的用意是：績效審計的主要目標不是節(jié)約審計成本，而是鼓勵和支持政府公共管理部門改進管理，即更好地計劃，更經濟、更有效地使用稀缺資源，最終實現(xiàn)價值增值。關于績效審計的長期爭議還包括績效的計量，這也是一個不斷演進的概念。早期，議會與被審單位主要關注績效審計可能帶來的收益，而聯(lián)邦審計署卻不愿意評估收益。1981年公共開支議會代表執(zhí)委會就曾特別提出了審計機關應努力量化審計建議收益的要求，并且懷疑聯(lián)邦審計署可能夸大了嘗試這一努力的困難。盡管如此，關于如何計量績效審計收益方面還是取得了一些進展。到20世紀80年代中期，聯(lián)邦審計署開始報告績效審計的成本；在1989—1990財政年度，又邁進了一大步，除了計量審計成本外，也開始報告審計的（潛在）收益。聯(lián)邦審計署曾嘗試過的績效審計收益計算方法主要有三方面，其一是重要審計建議的數量，其二是績效審計帶來的成本節(jié)約，其三是被審單位對審計建議的采納情況（通常用被接受數占總建議數的百分比來表示），這后來又被進一步完善為“績效審計項目的投入產出比”，即“項目的審計成本與績效審計的收益的比率”。

　　一般認為判斷績效審計是否有助于政府公共管理的改善并提供價值增值服務，關鍵是看審計建議的質量及其被采納情況。一個成功的績效審計，其大部分審計建議都應被被審計單位所采納，并逐項得到落實。由此，人們注意到從20世紀90年代中期以來約90%的績效審計建議都得到了采納。但仍有一些審計建議沒有被接受，例如，1999年12月對皇家海軍潛水艇項目總計50億美元的審計報告中，國防部對報告中約一半的建議再次提出質疑。在1993年12月，在對財政部有關澳大利亞政府貸記卡的審計公布后，審計機關與被審計單位的關系惡化到了最糟糕的程度。

　　目前，關于績效審計，雖然仍存在審計方法、與被審單位關系、有關資源投入甚至是績效審計本身評價等方面的爭議，但政府部長們以及被審單位對績效審計報告意見與建議的反饋普遍是非常積極的。例如，近10年來，對國防部的一系列績效審計報告已經使部長認識到國防部管理方面的不足，并著手改進?？梢哉f，近30年來，隨著澳大利亞績效審計的不斷深入，已經成功促使公眾認識到聯(lián)邦審計署作為獨立建議與評論角色的存在具有不可或缺的重要意義。

　　總之，20世紀90年代是澳大利亞績效審計發(fā)展成績最顯著時期，而這當中首推聯(lián)邦審計署內部機構設置的調整?？冃徲嫷穆毮苤匦掠瑟毩C構來完成，1992—1993年聯(lián)邦審計署分別組建了獨立的“績效審計部”和“財務審計部”，分別負責“績效審計”與“財務審計”。此時，績效審計已經可以與財務審計平起平坐了。這也在很大程度上意味著，更多的資源，尤其是管理力量，必須向績效審計傾斜。這一內部機構的設置模式一直延續(xù)至今，目前澳大利亞聯(lián)邦審計署內設四個業(yè)務局，兩個從事財務審計，兩個從事績效審計。

　　為了提高面向議會的服務質量，從1989年中期開始，審計署開始向議會提供一系列新的獨立報告，并對那些重要績效審計項目的審計發(fā)現(xiàn)與審計建議詳細予以說明。1992—1993年，為進一步改善服務并使之適應議會的需求，聯(lián)邦審計署專門針對議員及其相關人員進行了一次問卷調查，并在此基礎上進行了調整。目前澳大利亞審計機關提供的每份績效審計報告都附有一份簡明手冊，概述該項績效審計的主要特征與審計發(fā)現(xiàn)。1997年，澳大利亞聯(lián)邦審計署再次進行民意調查時，情況發(fā)生了根本的變化，雖然認為聯(lián)邦審計署與議會的溝通機制需要進一步改進，但聯(lián)邦審計署被認為是議會信息的可靠來源之一，其中約有50%的被調查者相信這些績效審計報告對政府公共管理的積極變化發(fā)揮了重要作用。

　　到20世紀末，關于績效審計早期遇到的問題與困難逐步得到了解決，績效審計最終被證明有助于改進澳大利亞政府的公共管理。事實證明，澳大利亞聯(lián)邦審計署接受績效審計的委托是成功的。聯(lián)邦審計署順應了時代發(fā)展的要求，在保持前后工作相關性的基礎上，適應了澳大利亞政治、經濟及社會形勢發(fā)展變化的需要，及時更新了“產品與服務”，提升了服務的價值。

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