一、民間組織管理法律依據(jù)及缺陷

　　我國在具體的民間組織管理工作中，主要依據(jù)國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、財政部頒發(fā)的《民間非營利組織會計制度》、財政部、國家稅務(wù)總局頒發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位社會團體征收企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》及《關(guān)于對社會團體的會費收入不征收營業(yè)稅的通知》等法律條文，以及各地方政府自行制定的規(guī)章和文件，如江西省委組織部、民政廳、人事廳、財政廳等部門頒發(fā)的《關(guān)于社會團體編制及其有關(guān)問題的暫行規(guī)定》、《關(guān)于我省民間組織票據(jù)和發(fā)票使用管理有關(guān)問題的通知》等法律文件。

　　二、民間組織財務(wù)管理的目標

　　一個組織的財務(wù)管理目標決定于組織本身的目標。眾所周知，作為營利組織的企業(yè)，其出發(fā)點和歸宿都是營利，只有獲利才有生存的價值。與此相適應(yīng)，企業(yè)財務(wù)管理的目標也就與獲利緊密相連，盡管具體表述有利潤最大化、每股盈余最大化、股東財富最大化等不同觀點。民間組織作為非營利組織的財務(wù)管理目標同樣決定于非營利組織本身的目標，那么非營利組織的目標是什么呢？

　　非營利組織不以獲取利潤為目的，他們提供服務(wù)是服從于某些公共目的和為公眾奉獻。也就是說，非營利組織是不以獲取利潤為目的，為社會公益服務(wù)的組織。一個非營利組織在一定范圍內(nèi)為社會公益服務(wù)，也就是在完成某一社會使命。非營利組織與營利組織的根本區(qū)別在于，非營利組織是為了完成某一具體的社會使命而存在，而不是為了自身的生存而存在。

　　在當今市場經(jīng)濟社會，非營利組織為完成某一具體的社會使命需要有足夠的資金支持，資金的獲得和有效使用需要有科學(xué)的財務(wù)管理。與非營利組織的目標完成某一具體的社會使命相適應(yīng)，非營利組織財務(wù)管理的目標可以描述為：獲取并有效使用資金以最大限度地實現(xiàn)組織的社會使命。

　　三、存在的問題某市現(xiàn)有市本級民間組織644家，通過對其中300家調(diào)查取證分析，民間組織在財務(wù)管理以及制度建設(shè)上存在以下幾個方面的問題：

　�。ㄒ唬┴攧�(wù)制度不健全，沒有正規(guī)的財務(wù)賬目。有十幾家根本就沒有制度，而且有制度的一部分民間組織并沒有嚴格按制度操作，制度形同虛設(shè)。

　�。ǘ�）沒有配齊財務(wù)人員。有的民間組織聘請一、二個兼職財務(wù)人員；有的就根本沒有配備專業(yè)財務(wù)人員，而是由組織中的其他非財會人員臨時擔任；有的組織會計出納一人兼，嚴重違反了《會計法》。

　　（三）財務(wù)人員沒有專業(yè)任職資格，且專業(yè)水平較差。絕大部分財務(wù)人員均是無證上崗，專業(yè)水平和財務(wù)管理能力較差。

　�。ㄋ模┐蟛糠置耖g組織只有年度工作計劃，沒有編制年度財務(wù)預(yù)算的制度。

　　（五）財務(wù)信息不透明。

　�。�六）貪污現(xiàn)象時有發(fā)生。部分民間組織負責人和工作人員通過做假賬、開設(shè)小金庫等常用手段中飽私囊。

　�。ㄆ撸�“掛羊頭賣狗肉”，打著民間組織的旗號進行營利性的商業(yè)活動，逃避納稅。

　�。ò耍�沒有達到民間組織財務(wù)管理的目標，沒有很好地發(fā)揮組織的作用。

　　四、原因分析民間組織財務(wù)問題較多，形成這樣的現(xiàn)狀，原因很多，歸納起來主要有以下幾點：

　�。ㄒ唬�業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān)管理不夠嚴。我國有關(guān)民間組織管理的三個行政法規(guī)都規(guī)定：我國對民間組織實行雙重管理體制，雙重管理就是指每一個民間組織都要接受兩個單位的直接監(jiān)督管理，其  一是該民間組織所在待業(yè)和部門的主管機關(guān)或者被授權(quán)的組織，即業(yè)務(wù)主管單位，其二是各級人民政府的民政部門，即登記管理機關(guān)。民間組織一經(jīng)注冊成立，業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān)便很少進行監(jiān)督和檢查，平時只是口頭要求。

　�。ǘ�）民間組織的特征也直接影響了其財務(wù)管理。如業(yè)務(wù)量少，人員少，政府撥款、活動資金少，非營利性等

　　（三）民間組織主要負責人認識不高。認為民間組織不同于其他企事業(yè)單位，業(yè)務(wù)量小，非營利性，都是流水賬，要不要財務(wù)人員無所謂。

　　（四）行政色彩較濃。大部分民間組織與政府部門是息息相關(guān)的，民間組織責、權(quán)、利還不十分明確，組織與政府、市場關(guān)系含糊，導(dǎo)致內(nèi)部財務(wù)十分混亂。有的領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力，不按規(guī)章制度辦事，隨意開支，使財務(wù)制度不能很好地落實。

　�。ㄎ澹┪覈鴮γ耖g組織管理所依據(jù)的法律法規(guī)體系還不甚健全。如《條例》未能對相關(guān)懲處方法進行細分，導(dǎo)致有關(guān)部門查處難，處罰更難。

　�。�六）由于民間組織是個特殊的法人組織體系，政府政策相對傾斜。比如對民辦非企業(yè)單位稅收優(yōu)惠政策，使不少人鉆政策空子，非法牟取暴利。他們披著民辦非企業(yè)單位的外衣從事營利性活動，這樣既可營利，又可逃稅。

　　（七）缺少民間組織評估機制及公眾監(jiān)督機制。對公眾而言，除慈善組織外，普遍沒有向社會公開組織財務(wù)信息的習(xí)慣，這種封閉自我的意識帶來的直接影響是社會對民間組織的“公信度”不高，既談不上信任也就難以參與和資助。缺乏評估機制，使得民間組織難以正確的認識自我；缺乏評估機制，也使得民間組織對自己的缺陷不能及時修正。

　　五、對策和建議

　　從上述對民間組織財務(wù)管理存在問題的原因分析以及民間組織財務(wù)管理目標中可以看出，要想很好地發(fā)揮民間組織的作用，首先就要從推進民間組織財務(wù)制度建設(shè)開始。為此，作者建議從以下幾個方面著手改進。

　　（一） 從政策法規(guī)角度出發(fā)，全面完善民間組織管理體系

　　1.完善現(xiàn)有的民間組織管理法律、法規(guī)體系。在《條例》中，對非法經(jīng)營的民辦非企業(yè)單位規(guī)定的相應(yīng)處罰要細化、深化。從當前實際情況出發(fā)，對民間組織法律法規(guī)建設(shè)，重點要深化到對民間組織具體各項行為活動的規(guī)范和引導(dǎo)，如接受社會公眾捐贈的規(guī)范與使用、財務(wù)管理、接受社會公眾評估等一系列管理事務(wù)方面，全方位地使民間組織活動納入法制軌道。

　　2.建立健全以章程為核心的財務(wù)管理制度，加強財務(wù)控制。任何一個民間組織開展活動都會有一定的收支。有收支，就必須要建立相應(yīng)的財務(wù)管理制度，配齊專職財務(wù)人員。收入和支出行為是非營利組織財務(wù)控制的主要對象，而財務(wù)控制的主要手段是預(yù)算以及用以規(guī)范收支行為的各種法律、法規(guī)、行政組成的制度體系。所以還要建立財務(wù)收支方面的管理制度、預(yù)算管理方面的制度、印章管理制度等，建立健全專職或兼職工作人員行為準則的職業(yè)道德規(guī)范，使民間組織工作人員言行有章可循，制度得到落實。

　　3.建立以各項財務(wù)指標為核心的外部評估機制。如以資金的使用與運作、財務(wù)信息的透明度、活動成果和年支出規(guī)模、財務(wù)狀況等多項財務(wù)指標作為外部評估體系，通過制度化的評估促進民間組織責任、效率與社會公信度的提高。政府應(yīng)參照行業(yè)管理的做法制定民間組織等級標準，實行等級評估管理。等級的稱謂應(yīng)通俗易記，等級的標準要盡可能明確細化，避免操作的隨意性。要便于公眾監(jiān)督，也便于民間組織的自律。在專業(yè)民間組織評估機構(gòu)暫時空白的情況下，可先由管理機關(guān)結(jié)合年檢實施或由民間組織聯(lián)合體組織實施。但不管是誰組織實施，都應(yīng)由民間組織自身根據(jù)等級標準先進行自我認定。等級評定的目的在于激勵競爭，所以不能一次定終身，應(yīng)一年一評，做得好可升級，做得不好則降級。評定結(jié)果通過新聞媒體或網(wǎng)絡(luò)向社會公開。

　�。ǘ�）從社會角度出發(fā)，國家相關(guān)職能部門加強監(jiān)管力度，充分發(fā)揮社會輿論作用。

　　1、加強民間組織財務(wù)審計工作、強化監(jiān)督管理環(huán)節(jié)。應(yīng)由“雙重管理”部門聯(lián)合稅務(wù)部門、財政部門不定期對民間組織財務(wù)開展檢查、審計工作。要加強對民間組織年檢、審計、財務(wù)、社會捐贈使用等方面的監(jiān)督，嚴格審定民間組織的營利分配。使民間組織的財務(wù)達到公開、透明和規(guī)范，樹立民間組織嶄新形象， 并讓公眾更加了解和接受社會公益服務(wù)。

　　2.公安部門加大對民間組織違法、違規(guī)事件的懲罰力度。要對民間組織定期地進行財務(wù)大檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴懲不貸，決不姑息遷就。業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān)要實行嚴格的章程審核制度，加強對民間組織的年度檢查，不能讓每一年度的年檢成為一個形式，建立舉報制度，發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督作用。各有關(guān)部門要按照職能分工，各司其職，緊密配合，充分發(fā)揮整體打擊優(yōu)勢

　　3.建立民間組織信息披露制度。將年度工作報告及財務(wù)狀況通過報刊、網(wǎng)站等適當形式向社會公布，還要通過新聞媒體對違法、違規(guī)情況進行曝光，充分發(fā)揮社會輿論作用。

　　4.設(shè)立舉報獎勵機制。鼓勵民眾對違規(guī)違法人員的檢舉揭發(fā)，褒正貶邪，抑惡揚善，促使民間組織嚴格遵守財務(wù)管理規(guī)章制度。

　　（三）從民間組織自身角度出發(fā)，加強能力建設(shè)，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。

　　1.加強民間組織自身能力的建設(shè)，明確責、權(quán)、利。民間組織也應(yīng)象營利企業(yè)一樣劃分為許多責任中心，對每一責任中心都明確其職責，并賦予相應(yīng)的權(quán)力，在對其職責履行進行考核評價的基礎(chǔ)上，給予其相應(yīng)的獎勵。應(yīng)定期對民間組織負責人及各級員工的培訓(xùn)。只有民間組織的自身能力得到提高，資金才能被更為有效地使用。

　　2.加強民間組織自律與他律相結(jié)合的機制，管好有限的資金。民間組織雖然是社會公益事業(yè)的化身，但也會受到各種誘惑的影響和侵蝕，也會在不自覺中漸漸失去基本的社會倫理道德的約束，因而它濫用公共資源的后果比其他機構(gòu)更為嚴重。因此，我們必須加強民間組織的道德自律，發(fā)揮道德的驅(qū)動作用。同時還必須建立相應(yīng)的他律機制和問責機制，以解決民間組織出現(xiàn)的家長制作風和資金濫用等問題。不僅要對政府管理部門的問責進行交待，還必須對捐贈者、被服務(wù)對象、社會公眾等其他相關(guān)利益群體的問責有所交待，以接受政府管理部門、捐贈者、被服務(wù)對象、社會公眾的監(jiān)督，從而建立一個問責、參與、自律、他律相結(jié)合的多元化社會監(jiān)督體系，不斷促進財務(wù)管理制度化。

　　3.強化自我評估意識和機制，建立詳細的工作考核評估機制。評估過程也是自我再學(xué)習(xí)、再認識的過程，每一次評估可以說都是一次很好的民間組織工作的培訓(xùn)班。如每一個民間組織都能建立自我評估制度，既能使民間組織自身能力得到提高，又可減輕管理機關(guān)的管理難度，不失為一個雙贏的選擇。