一、新國有資產(chǎn)管理體制下的財務總監(jiān)制度及其特征

　　財務總監(jiān)制度是在企業(yè)所有權和經(jīng)營權相分離下，由董事會向企業(yè)委派財務總監(jiān)參與企業(yè)重大經(jīng)營決策，組織和監(jiān)控企業(yè)日常財務活動的一種經(jīng)濟監(jiān)督制度。1994年，深圳市投資管理公司在國內率先推出了國有企業(yè)財務總監(jiān)制度。經(jīng)過近兩年的試點，財務總監(jiān)制在深圳市全面推行。這一制度切中了舊的國有資產(chǎn)管理體制弊端，在實踐中防范了大量企業(yè)違法違規(guī)經(jīng)營行為，化解了許多經(jīng)營風險，并有效地堵塞了國有資產(chǎn)流失的途徑。由于其能較好地滿足產(chǎn)權部門實現(xiàn)監(jiān)督職能的需要，為企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用，因此，受到全國各地的關注和肯定，許多省市借鑒這種制度，制定了地方性的關于財務總監(jiān)制度的行政法規(guī)。在新的國有資產(chǎn)管理體制下，國務院國資委和上海、北京、江蘇等地正逐步推行財務總監(jiān)制度。

　　在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，財務總監(jiān)制度具有鮮明的特征：

　　首先，財務總監(jiān)的委派主體有很大不同。新的國資管理體制確立了對企業(yè)國有資產(chǎn)管理實行管資產(chǎn)和管人、管事相結合的體制，國資委作為惟一履行出資人職責的代表，在理論上消除了傳統(tǒng)體制下國有資產(chǎn)多頭行政監(jiān)管的弊端，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的所有者到位，這是與傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理體制的最大區(qū)別。由新成立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會直接或間接任命的財務總監(jiān)，履行與財務事項有關的監(jiān)督職能，其實質是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會為了國有資產(chǎn)監(jiān)管而下派的財務監(jiān)督人員。在新體制下，財務總監(jiān)只對惟一的國有資產(chǎn)出資人負責，有別于舊體制下的多頭監(jiān)管。

　　與企業(yè)集團為了加強對權屬公司的管理而實施的財務總監(jiān)制度相比，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門派駐的財務總監(jiān)，是從所有者監(jiān)督層面意義上而言的，而前者則是內部管理者層次意義上的，并無法對集團公司經(jīng)營者形成有效監(jiān)督。

　　其次，財務總監(jiān)工作的獨立性特征更為突出。與企業(yè)內部財務會計人員和審計人員相比，財務總監(jiān)的獨立性主要體現(xiàn)為：

　?。?）財務總監(jiān)由所有者委派，代表所有者行使監(jiān)督權，具有法定的權威性。

　　（2）財務總監(jiān)按照一定的程序進入董事會，參與企業(yè)的決策，具有實質的權威性。

　　（3）財務總監(jiān)從財務專家中選拔，除具有專業(yè)會計知識外，還具有很強的財務管理能力和審計能力，具有專業(yè)的權威性。

　?。?）財務總監(jiān)的人事關系、工資待遇、考核晉升和住房等利益與企業(yè)無關，沒有在企業(yè)領取任何報酬和報銷費用，消除了財務總監(jiān)與企業(yè)的共同經(jīng)濟利益，自身地位比較獨立，不受企業(yè)領導人控制，對企業(yè)的監(jiān)督具有較強的獨立性和客觀性，具有獨立的權威性。同時，新體制下的財務總監(jiān)只對惟一的國資所有者代表負責，權責更為明晰。

　　二、財務總監(jiān)制度的理論與現(xiàn)實效應分析

　　1.財務總監(jiān)制度是控制國有企業(yè)內部人控制問題和會計信息失真現(xiàn)象的現(xiàn)實選擇。委托代理理論認為，由于委托人與代理人之間的信息不對稱、風險不對稱、利益目標函數(shù)不同等，很容易產(chǎn)生委托代理問題，即代理入侵犯委托人利益問題。在我國國有企業(yè)主要體現(xiàn)為內部人控制問題，通常與會計信息失真問題緊密相連。有關審計表明，我國國有企業(yè)普遍存在較為嚴重的內部人控制問題及會計信息失真問題，不少國有企業(yè)財務管理紊亂，企業(yè)做假賬現(xiàn)象比較普遍，特別是虛增利潤問題較為突出，同時存在著較為嚴重的國有資產(chǎn)流失問題。盡管對國有企業(yè)有多種控制體系，但并未能有效控制內部人控制問題，尤其是部分企業(yè)經(jīng)營者的違法違規(guī)行為所導致的國有資產(chǎn)流失問題。為此，如何做好對國有企業(yè)財務監(jiān)督對防止國有資產(chǎn)流失至關重要。作為委托人維護自身利益的一種重要監(jiān)督機制的財務總監(jiān)制度，可以在一定程度上控制企業(yè)經(jīng)營者的“逆向選擇”和“道德風險”，保護國有資產(chǎn)所有者權益。財務總監(jiān)是基于委托代理問題的控制，是對企業(yè)法人治理結構的一種完善，它符合我國現(xiàn)階段客觀經(jīng)濟環(huán)境的要求。

　　2.財務總監(jiān)制度是對現(xiàn)有企業(yè)財務監(jiān)管制度的有益補充?，F(xiàn)實中，國有企業(yè)的內部人控制問題通常與企業(yè)經(jīng)營者授意財務人員制作虛假報表，操縱會計信息有關。企業(yè)內部財務人員由于獨立性的缺失，難以形成對經(jīng)營者違法違規(guī)行為的有效監(jiān)督，甚至與經(jīng)營者合謀共同侵犯國有股東權益。來自企業(yè)外部的監(jiān)督，如政府監(jiān)督、債權人監(jiān)督和社會監(jiān)督通常難以詳細、全面、及時地監(jiān)督和制止企業(yè)經(jīng)營過程中的違法、違規(guī)行為，更側重于事后監(jiān)督或事后審計，事前與事中則成了監(jiān)管盲點。與此不同的是，財務總監(jiān)的監(jiān)督一改以往側重事后審計監(jiān)督為事前、事中的“實時監(jiān)督”。在財務總監(jiān)制度下，財務總監(jiān)可以依規(guī)進入企業(yè)決策部門，參與企業(yè)財務計劃，監(jiān)控企業(yè)財務活動，為國資委有效掌握企業(yè)日常會計活動及重大資金調度、資產(chǎn)處置和對外投資行為等活動，及時了解國有資產(chǎn)經(jīng)營的真實情況提供了信息支持。同時，針對國有企業(yè)經(jīng)營管理中的違法行為，財務總監(jiān)可以及時發(fā)現(xiàn)并提醒董事會終止實施違反國家財經(jīng)法規(guī)、行政法規(guī)的行為和可能造成的國有資產(chǎn)損失的經(jīng)營行為，督促其整改，從而形成對國有資產(chǎn)運營的有效監(jiān)督。

　　由此可見，相對于現(xiàn)有國有企業(yè)財務監(jiān)督制度而言，財務總監(jiān)制度吸收了總會計師制度和內部審計制度的財務管理與監(jiān)督職能，彌補了總會計師在職責權限上的局限性和內部審計制度滯后性的缺陷，實際上是對國有大中型企業(yè)總會計師制度和內部審計制度的發(fā)展與完善。

　　3.財務總監(jiān)制度是現(xiàn)階段完善我國國有企業(yè)治理機制和管理制度的重要組成部分。目前，我國國有企業(yè)的公司法人治理結構并不完善，董事會、監(jiān)事會形同虛設，所有者監(jiān)督缺位，企業(yè)內部尚未形成有效的監(jiān)督約束機制。這是導致國有企業(yè)內部人控制問題和會計信息失真的主要原因之一。而受出資人代表委派以獨立身份進入國有企業(yè)的財務總監(jiān)，可以在一定程度上強化對國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督和威懾力，督促企業(yè)經(jīng)營者合法經(jīng)營。財務總監(jiān)職責的履行是與企業(yè)的內部經(jīng)營活動以及決策緊密聯(lián)系在一起的，構成了現(xiàn)代企業(yè)內部約束機制的有機組成部分，在內部約束機制運行中發(fā)揮財務監(jiān)督職能。尤其對那些監(jiān)事會設置形式主義或者缺失的國有企業(yè)，財務總監(jiān)代表所有者行使監(jiān)督職能，承擔監(jiān)事會的有關監(jiān)督職能，必將進一步完善法人治理結構。可以說，在我國國有獨資公司和國有控股企業(yè)中實行財務總監(jiān)制度，是國有資產(chǎn)所有者和投資者通過一個代理人（財務總監(jiān)）加強對另外一個代理人（即經(jīng)營者）監(jiān)控手段的重要補充，進一步完善了企業(yè)外部監(jiān)督機制。

　　三、關于財務總監(jiān)制度的觀點爭議

　　（一）關于財務總監(jiān)制度的法規(guī)對抗與沖突問題。

　　較多反對財務總監(jiān)制度者認為，國有企業(yè)財務總監(jiān)制度與《公司法》有一定的沖突。他們認為，《公司法》規(guī)定了企業(yè)的管理層由股東會選舉或董事會聘任產(chǎn)生，具有經(jīng)營上的獨立性，而財務總監(jiān)制度則意味著行政權介入企業(yè)內部，政府行政方式直接插手了企業(yè)的管理體制，干預了企業(yè)經(jīng)營權，與“產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度相背離。

　　盡管《公司法》規(guī)定了企業(yè)擁有獨立的經(jīng)營自主權，但這種自主權也是有限的，并不允許企業(yè)的胡作非為和違法經(jīng)營?，F(xiàn)階段，我國財務總監(jiān)制度的設置初衷就是針對國有企業(yè)中的違法違規(guī)經(jīng)營行為的，是股東維護權益的現(xiàn)實選擇。實際上，由于委托代理問題的存在，不論是以美國為代表的市場式治理機構，還是以德日為代表的股東相互持股治理機制以及東南亞的家族治理機制，都采取多種形式，通過所有權監(jiān)督約束經(jīng)理人員行為，維護股東權益。我國不少非國有企業(yè)和一些公司制企業(yè)為解決企業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的財務監(jiān)管滯后問題，也在積極嘗試在企業(yè)內部建立財務總監(jiān)制度。可以說，這些企業(yè)建立財務總監(jiān)制度并不是來自國家的行政指令，而是企業(yè)自身發(fā)展對財務進行有序、有效監(jiān)管的內在要求，是所有權的具體體現(xiàn)。《公司法》也明確規(guī)定，國家授權投資的機構或者國家授權的部門可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對國有獨資公司的國有資產(chǎn)實施監(jiān)督管理，從而為國有企業(yè)的出資人代表和所有者代表聘任、委派財務人員或者通過財務總監(jiān)制度加強對企業(yè)國有資產(chǎn)運作和財務活動的監(jiān)管行為提供了法律依據(jù)。財務總監(jiān)制度是國資委履行出資人職責的基本權利，不僅是其依法享有對企業(yè)經(jīng)營和財務信息的知情權的重要手段，而且還可以使財務總監(jiān)代表所有者或出資人把好財務監(jiān)督關，強化所有權對經(jīng)營權的財務約束，使經(jīng)營者在重大經(jīng)營決策和財務收支活動方面最大限度地體現(xiàn)出所有者的利益。

　　（二）關于管理重疊問題。

　　反對財務總監(jiān)制度的第二個重要理由是認為財務總監(jiān)的職責和權限與企業(yè)財務人員有一定的重疊，違反了管理學的“一事一職”原則，會導致多重管理沖突。他們認為，《會計法》和《總會計師條例》以及企業(yè)的財務內控制度（如企業(yè)內部審計制度）中都明確規(guī)定了企業(yè)會計主管、財務負責人以及總會計師的職責和權利。這些制度基本上都賦予了財務人員對違法違規(guī)行為的制止權、財務與會計事項的管理權、重大經(jīng)濟事項的監(jiān)督權等，這與財務總監(jiān)職責有不少重復，因而理論上與財務總監(jiān)職責和權利發(fā)生沖突，從而不利于企業(yè)管理制度的規(guī)范。

　　盡管我國法律規(guī)定了財務會計人員的職責和財務人員的獨立性，但在國有企業(yè)財務監(jiān)管實踐中，這些法律并未得到有效的執(zhí)行。公司財務人員經(jīng)常受制于企業(yè)領導者，不少企業(yè)財務人員還與企業(yè)經(jīng)營者相互勾結共同侵犯國有資產(chǎn)權益，這也是現(xiàn)階段我國國企大量會計信息失真的重要原因之一。而當前我國對國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督更多停留在審閱企業(yè)的財務報告、考核經(jīng)營業(yè)績等事后監(jiān)督上，并無法杜絕和避免企業(yè)經(jīng)營過程中的違法違規(guī)行為。為此，進一步完善對企業(yè)財務監(jiān)管至關重要。而作為現(xiàn)有財務監(jiān)督手段的有益補充的財務總監(jiān)制度，不僅有助于加強對企業(yè)經(jīng)營者違法違規(guī)行為的監(jiān)督和約束力，而且，還可以為完善企業(yè)財務制度，提升企業(yè)財務管理水平提供專業(yè)技能上的支持和指導。至于管理上的沖突，可以在財務總監(jiān)制度設計上通過嚴格規(guī)定財務總監(jiān)人員的工作職責，避免他們直接插手企業(yè)進行國有資產(chǎn)管理，以實現(xiàn)財務監(jiān)督權與企業(yè)經(jīng)營自主權之間的和諧統(tǒng)一。

　?。ㄈ╆P于財務總監(jiān)的成本問題。

　　不少人認為財務總監(jiān)的職責是財務監(jiān)督，不參與企業(yè)管理，使得這種制度純粹是一種監(jiān)督制度，不僅需要付出大量成本，而且造成了人力資源浪費。他們通常以財務總監(jiān)的高監(jiān)督成本為由反對向國有企業(yè)派駐財務總監(jiān)。實際上，所有者對經(jīng)營者的監(jiān)督成本不僅包括所有者為獲取信息所支付的費用（如專設的機構費用、人員經(jīng)費等），還包括由于監(jiān)督滯后、經(jīng)營者敗德行為給所有者造成的經(jīng)濟損失等。尤其是后者，因經(jīng)營者的敗德行為導致的國有資產(chǎn)流失不僅數(shù)額巨大，且通常難以挽回。認為財務總監(jiān)制度高成本的觀點僅僅看到了其部分可見成本，而忽視了我國國有企業(yè)經(jīng)營中的實際情況，忽視了大量的國有資產(chǎn)流失問題。從經(jīng)濟上講，只要一個制度收益大于制度成本，就具備了經(jīng)濟的合理性。向國有企業(yè)派駐的財務總監(jiān)，可以及時了解經(jīng)營者經(jīng)營管理動態(tài)和財務資源流向及配置狀態(tài)，將有效制止經(jīng)營者的敗德行為所導致的所有者和投資者的損失，將彌補財務總監(jiān)給所有者和投資者增加的一些監(jiān)督成本，在一定程度上保證該制度的經(jīng)濟合理性。

　　四、新體制下推行財務總監(jiān)制應注意的若干問題

　　1.財務總監(jiān)人才的市場化聘任機制。財務監(jiān)督是一項涉及面廣、專業(yè)性強的工作，要求財務總監(jiān)必須是具有較高素質的優(yōu)秀專業(yè)人才，不僅應具有較高的貫徹執(zhí)行有關法律、法規(guī)和國家政策的水平，還應堅持原則，清正廉潔：不僅應具有企業(yè)經(jīng)營管理的基本知識及相應的分析判斷能力，還應是會計核算的內行，理財業(yè)務的高手。為保證國企財務總監(jiān)隊伍的高素質，應進一步創(chuàng)新財務總監(jiān)人員市場化選拔機制，堅持高標準選聘財務總監(jiān)人員。

　　2.明確財務總監(jiān)的權責范圍。在財務總監(jiān)制度的設計上，必須明確其工作職責、權力范圍和運作規(guī)則等，做到既能對經(jīng)營者進行有效監(jiān)督，又不干預企業(yè)自主經(jīng)營。一般來說，實行財務總監(jiān)制的企業(yè)不再設立總會計師，企業(yè)經(jīng)營者享有不受財務總監(jiān)制限制的、法律法規(guī)所賦予的完全財權和經(jīng)營自主權，尤其是要保證企業(yè)經(jīng)營者的合法經(jīng)營自主權，原則上只要企業(yè)的經(jīng)營行為沒有違法違規(guī)，沒有侵犯國有資產(chǎn)權益，財務總監(jiān)無權干涉。

　　3.建立完善的財務總監(jiān)約束機制。應建立充分的激勵和嚴格的約束機制，既要設計合理的激勵性報酬方案，以調動財務總監(jiān)的工作積極性，又要制定科學的財務總監(jiān)工作業(yè)績考核評價辦法，以及工作失誤的責任追究制度，從而使約束具有剛性。財務總監(jiān)與企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，不參與、不干預公司的日常經(jīng)營活動，不得接受公司的任何報酬、福利待遇和饋贈。這是避免財務總監(jiān)不被企業(yè)經(jīng)營者同化或收買，確保財務總監(jiān)獨立性的核心環(huán)節(jié)?？梢栽谖韶攧湛偙O(jiān)的國有企業(yè)中設立有效的舉報機制，完善對財務總監(jiān)職責的監(jiān)督機制。

　　4.正確處理好財務總監(jiān)與其他監(jiān)督的關系。財務總監(jiān)是代表所有者行使監(jiān)督權，這種監(jiān)督形式與企業(yè)內部的會計監(jiān)督、審計監(jiān)督，以及企業(yè)外部的審計監(jiān)督各有分工，相輔相成，并形成國有企業(yè)的有機監(jiān)督體系。財務總監(jiān)在行使外部監(jiān)督權的同時，應起到對企業(yè)內部監(jiān)督和其他經(jīng)濟監(jiān)督的補充和完善的作用，因此，實踐中應正確處理好財務總監(jiān)與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關系，不能顧此失彼，只強調所有者的財務監(jiān)督，而忽視其他監(jiān)督形式。

　　財務總監(jiān)制度的實施是為了改變當前國有企業(yè)所有者缺位和經(jīng)營者權力失控，目的在于建立一種兩權相互制約的機制。從長遠上看，應盡力完善國有企業(yè)的法人治理機構，董事會、監(jiān)事會要真正對股東負責，充分發(fā)揮其維護所有者利益，保證國有資產(chǎn)保值增值的作用，尤其是企業(yè)的董事會一定要起到約束經(jīng)營者行為的作用。在國有企業(yè)建立起較為完善的公司治理機制下，可以將財務總監(jiān)委派制納入企業(yè)法人治理結構，由現(xiàn)在的政府委派過渡到董事會委派，使財務總監(jiān)委派制體現(xiàn)出企業(yè)行為的本質。