摘　要：本文從公共財政的角度論述了事業(yè)單位改革的必然性，以及運作中應(yīng)遵循的原則。指出，改革目標(biāo)是建立一個能夠與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的精簡高效、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代事業(yè)組織體制，并提出了與此配套的財稅措施。

　　關(guān)鍵詞：公共財政；事業(yè)單位；改革

　　我國事業(yè)單位改革尚面臨諸多困難。今后的改革，應(yīng)采取這樣的思路：適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要，實行政事分開、事企分開，調(diào)整結(jié)構(gòu)布局，優(yōu)化事業(yè)資源的配置，縮減編制，節(jié)約財政支出，按照公共財政的原則對事業(yè)單位進行定位和分類，重新界定對事業(yè)單位的財政供給范圍。

　　一、我國事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀與面臨的困難

　　長期以來，我國事業(yè)單位的基本建設(shè)、事業(yè)發(fā)展和管理，實行由各級財政投資建設(shè)并核撥運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，主管部門直接進行管理的模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，事業(yè)單位的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了很大變化，教育、衛(wèi)生、科研機構(gòu)等事業(yè)單位逐步向與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的方向轉(zhuǎn)變；部分經(jīng)營性事業(yè)單位開始實行市場化運作，并逐步向社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，社會事業(yè)自我積累和自我發(fā)展能力得到進一步增強。但我國事業(yè)單位的改革仍然面臨巨大的困難，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

　　一是財政負擔(dān)沉重。大部分事業(yè)單位由財政撥款，使各級財政支出負擔(dān)過重，難以對新興的事業(yè)服務(wù)項目再進行有效投入。政府機構(gòu)改革精減人員時，事業(yè)單位成為接收分流人員的“主力”。這樣一方面新事業(yè)機構(gòu)不斷增加，另一方面人員大幅度增加，造成新的職能交叉，政事職責(zé)不分加重，財政補助居高不下。由財政補助的事業(yè)單位90多萬個，占單位總數(shù)的79.66%，事業(yè)單位仍然占財政供養(yǎng)人員的大頭。人員經(jīng)費在財政補助中所占比例逐年提高，真正用于發(fā)展事業(yè)方面的支出卻不斷減少，有限的財政資源難以用到事業(yè)發(fā)展最需要的地方。多次進行的機構(gòu)改革雖然減少了行政編制，卻將人員“分流”大量壓到事業(yè)編制中，財政照常撥付經(jīng)費，財政供養(yǎng)人員并未因此而減少。

　　二是機構(gòu)臃腫，人員具有“剛性”。長期以來，相當(dāng)一部分事業(yè)單位機構(gòu)的設(shè)立和擴張并非是基于經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，加上事業(yè)單位改革是在國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)、公務(wù)員制度改革之后進行的，接受了大量卸下的“包袱”，而多年來大學(xué)生分配、軍轉(zhuǎn)干部分配也在不斷涌進事業(yè)單位，而相當(dāng)多的單位并不具備自我消化能力，富余人員的安置、消化除了市場化外，已無后路。因此在一定程度上可以說，事業(yè)單位改革的成本和風(fēng)險大于前兩項改革，處理不好會影響社會穩(wěn)定。

　　三是編制和經(jīng)費定額難以確定。事業(yè)單位的“人頭費”由財政部門核定，而事業(yè)單位的編制卻是由人事編制部門來核定，造成人事改革、財政資金供給機制改革與事業(yè)單位改革相互交叉、相互影響。我國事業(yè)單位歷來普遍套用行政級別，行政化傾向嚴重，事業(yè)單位的定編定崗事關(guān)人事、財政、單位、員工三家四方，一旦在編制核定上采取切實措施，縮減財政補貼范圍，同在事業(yè)單位的人們就會想方設(shè)法“嚴防死守”，爭取緩減，想方設(shè)法“軟化”重新配置資源的改革。由此，事業(yè)單位成了改革的“老大難”，具有復(fù)雜性和艱巨性。

　　四是改革成本承擔(dān)者的問題懸而未決。改革是需要支付成本的。事業(yè)單位改成聘用制，或者減員，或者將其推向社會與市場，都需要一定的財力作保障。而事業(yè)單位改革又不像企業(yè)改制，能夠通過破產(chǎn)、固定資產(chǎn)變現(xiàn)等方式補償下崗職工。目前除了高校和衛(wèi)生系統(tǒng)的行政后勤管理和經(jīng)費來源較有保證外，其他事業(yè)單位行政后勤工作社會化、市場化的進程仍然因為這個原因而陷于困境。

　　五是事業(yè)單位改革的大環(huán)境還未形成，配套改革不同步。如社會保障機制尚未完善，離退休人員較多，負擔(dān)過重等，均制約著事業(yè)單位進入市場。由于相當(dāng)一部分事業(yè)單位沒有納入社會保障體制，所謂機構(gòu)的撤、并、轉(zhuǎn)制都難以進行，即使解聘一個人都很困難。

　　出現(xiàn)上述問題是多方面因素綜合作用的結(jié)果，因此，必須以社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化為價值取向和目標(biāo)模式，對現(xiàn)行事業(yè)單位發(fā)展模式和管理體制進行深層次、全方位的改革，形成既具有生機與活力，又能自我約束的事業(yè)單位運行機制。

　　二、事業(yè)單位改革的基本思路

　　根據(jù)我國的實際情況和改革開放大局的要求，事業(yè)單位改革的目標(biāo)選擇應(yīng)該是建立一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的、精簡高效、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代事業(yè)組織體制；改革后的事業(yè)單位管理體制，應(yīng)當(dāng)更有利于改善公共服務(wù)的質(zhì)量、推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，盡可能滿足社會各方面的需要。為此筆者提出如下改革思路。

　　（一）重新設(shè)計事業(yè)單位類別，實行不同財政供給模式

　　事業(yè)單位遍布教、科、文、衛(wèi)等社會的各個領(lǐng)域，在職能性質(zhì)、組織形態(tài)、活動范圍、經(jīng)營方式、資金來源、隸屬關(guān)系等方面差別較大。有鑒于此，對事業(yè)單位進行改革，就應(yīng)針對事業(yè)單位存在的不同問題，選擇不同的切入點和突破口，對不同類型事業(yè)單位的改革要求和方向選擇切忌完全一致，應(yīng)按照轉(zhuǎn)變政府職能、建立公共財政體制的要求，對不同功能和特點的社會事業(yè)實行分類改革。為進一步發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，第一步通過重新界定事業(yè)單位的職能和性質(zhì)，實現(xiàn)政事、事企分開；第二步通過重新核定事業(yè)單位的機構(gòu)編制，對事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制進行適當(dāng)精簡，合理調(diào)整和優(yōu)化社會事業(yè)資源配置；第三步對帶有一定經(jīng)營性質(zhì)的公益事業(yè)和非公益事業(yè)的改革，須按市場化要求運作，使之面向社會走向市場，提高經(jīng)濟效益和社會效益，以減輕財政支出負擔(dān)，推進各項社會事業(yè)發(fā)展。

　　事業(yè)單位的分類有多種方案可以選擇，如行業(yè)分類法、經(jīng)費分類法、隸屬關(guān)系分類法、功能分類法等等。鑒于事業(yè)單位種類繁多、功能各異，要使改革能夠反映眾多事業(yè)單位的本質(zhì)特征，就必須按照事業(yè)單位的不同功能，區(qū)別不同類別。比較而言，對事業(yè)單位進行分類改革更具有操作性，更容易取得突破。公益事業(yè)須按以下類別進行劃分。

　　1.社會公益事業(yè)

　　這是極為典型的公益事業(yè)，它為實現(xiàn)社會公共需要和國家長遠利益，面向社會提供公共物品，為全體公眾提供基本利益和服務(wù)，其物品和服務(wù)具有廣泛的社會性、服務(wù)對象的需求性及增進社會利益的公益性，屬于為社會公眾提供普遍的基礎(chǔ)性公共物品和服務(wù)，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公共圖書館、環(huán)境保護等事業(yè)單位。要按照這類單位所承擔(dān)的社會公益性、基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)項目的多少，核定其人員編制和財政補貼，以適應(yīng)建立公共財政的需要。同時，社會公益類事業(yè)單位也要引入競爭機制，推行社會公益事業(yè)的公開招標(biāo)和政府采購制度。這類單位大多由政府舉辦，也可由社會力量興辦，鼓勵舉辦主體的多元化。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場配置社會資源仍然存在一定的缺陷，對社會力量辦不到、辦不好或不愿辦的社會事業(yè)，必須由政府來組織，這是政府的基本職責(zé)，如環(huán)境保護、基礎(chǔ)科學(xué)研究等。界定社會公益事業(yè)的主要標(biāo)準(zhǔn)，一是社會公益事業(yè)服務(wù)，不指向任何個體和特定群體，由政府代表全體公眾出面組織實施；二是承擔(dān)的社會公益性、基礎(chǔ)性服務(wù)，一般不向服務(wù)對象收取高額費用，成本補償一般由財政補助或社會捐助實現(xiàn)；三是具有行政事業(yè)性收費職能，經(jīng)費來源全部為預(yù)算內(nèi)資金和行政事業(yè)性收費并實行“收支兩條線”管理。

　　2.帶有一定經(jīng)營性質(zhì)的準(zhǔn)公益事業(yè)

　　這是一種屬于政府和市場共同配置資源，社會服務(wù)事業(yè)面向不確定公眾，經(jīng)費由消費者補償一部分的特殊性公益事業(yè)，如高等教育、傳統(tǒng)文化等事業(yè)單位。應(yīng)當(dāng)根據(jù)其公益程度，界定這類公益事業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，一是所從事的社會服務(wù)同時具有滿足社會共同需要和在一定程度上滿足私人消費需要的屬性；二是為社會提供服務(wù)時，可以收取費用，彌補成本支出，且收入比較穩(wěn)定；三是為社會個體和特殊群體提供特殊產(chǎn)品和服務(wù)的事業(yè)；四是承擔(dān)國家指令性任務(wù)，或非國家指令性任務(wù)而是國家允許、提倡和鼓勵發(fā)展的公益事業(yè)，其產(chǎn)品和服務(wù)帶有一定程度的公益性，但個人受益大于公共受益；五是經(jīng)費來源部分為預(yù)算內(nèi)資金和行政事業(yè)性收費，部分為經(jīng)營性或服務(wù)性收入。

　　3.經(jīng)營性非公益事業(yè)

　　這類事業(yè)是通過經(jīng)營服務(wù)活動可獲得穩(wěn)定的經(jīng)營性或服務(wù)性收入，介于事業(yè)性服務(wù)和商業(yè)性服務(wù)之間的競爭類事業(yè)單位。界定非公益事業(yè)的主要標(biāo)準(zhǔn)為：一是承擔(dān)國家允許、提倡和鼓勵發(fā)展的中介服務(wù)、產(chǎn)品和技術(shù)開發(fā)研究、文化設(shè)施、體育設(shè)施、新聞出版、廣播電視、招待所、印刷廠、服務(wù)中心等開發(fā)經(jīng)營類事業(yè)單位；二是經(jīng)費來源全部或大部為經(jīng)營性或服務(wù)性收入；三是一般具備有償經(jīng)營、自我發(fā)展的能力，有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，可以抵補本單位經(jīng)常性支出；四是實行企業(yè)化管理，直接通過收取服務(wù)費用補償其成本耗費。

　　分別制定不同行業(yè)和性質(zhì)的單位標(biāo)準(zhǔn)，針對具體的事業(yè)單位進行重新界定的意義在于：有利于剝離政府性職能，剔除過時性職能，強化服務(wù)性職能。

　　（二）調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化事業(yè)資源的配置

　　首先，按照優(yōu)化資源配置的要求，從整體上對事業(yè)單位進行結(jié)構(gòu)調(diào)整、合理調(diào)整和設(shè)置事業(yè)單位，對事業(yè)單位總體布局進行調(diào)整重組，保證資金向社會發(fā)展具有前導(dǎo)性作用和社會亟需發(fā)展的重點領(lǐng)域和新興行業(yè)的事業(yè)單位集中。其次，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟和公用事業(yè)的需要，采用撤、并、轉(zhuǎn)、建等辦法，保留職能獨立、業(yè)務(wù)不能兼容的單位，撤銷和歸并職能或性質(zhì)相同或相近單位，對不適宜事業(yè)單位管理的經(jīng)營項目和不屬于事業(yè)單位性質(zhì)的所屬單位實施轉(zhuǎn)體改制；對職責(zé)業(yè)務(wù)相同或相近、重復(fù)設(shè)置、過于零散、規(guī)模過小及功能萎縮的事業(yè)單位，同一部門所屬事業(yè)單位數(shù)量過多、任務(wù)相近、必須整合的事業(yè)單位予以合并。復(fù)次，對于合并的事業(yè)單位，應(yīng)重新核定編制，并按合并后的事業(yè)性質(zhì)、職能重新界定財政經(jīng)費渠道；對撤消的事業(yè)單位，財政不再供應(yīng)經(jīng)費。最后，要求事業(yè)單位創(chuàng)新發(fā)展模式，改變過去主要依靠行政手段進行管理的做法。改革中應(yīng)充分運用法律手段、經(jīng)濟手段，規(guī)范市場秩序和政府監(jiān)管行為的法制化管理辦法，擺脫事業(yè)單位依賴國家的思想，推進事業(yè)單位社會化。

　�。ㄈ�）建立新型的事業(yè)單位管理體制

　　所謂新型事業(yè)單位管理體制，就是要按照政事分開原則，讓事業(yè)單位與政府部門脫鉤，取消行政隸屬關(guān)系，建立法人治理結(jié)構(gòu)，讓事業(yè)單位擁有自主權(quán)和靈活性，從黨政機關(guān)的附屬物，轉(zhuǎn)變成為社會發(fā)展主體———獨立的事業(yè)法人，形成事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。通過改革，事業(yè)單位將取消行政級別，建立不同于政府部門的人員管理制度和福利制度。經(jīng)過調(diào)整、合并、撤消后保留下來的事業(yè)單位，要精簡編制、重新核編，按其性質(zhì)、職能和編制數(shù)重新制定財政經(jīng)費供應(yīng)政策，建立編制管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理體制。其基本要求是：編制部門、財政部門密切配合進行核定編制，確定經(jīng)費供給形式，從而使編制、人事部門能掌握編制計劃，財政部門得以掌握經(jīng)費預(yù)算等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，最終達到控制機構(gòu)編制增長的目的。為此，應(yīng)加快事業(yè)單位用人制度的改革，對主要依靠財政支持的事業(yè)單位，推行固定崗位與流動崗位相結(jié)合的用人制度，財政對固定崗位實行制度化的總量控制，建立以競爭和流動為核心的動態(tài)人事管理機制；對向企業(yè)化轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位賦予人事聘用、流動的充分自主權(quán)；對按非營利機構(gòu)運行、國家資助與自我發(fā)展相結(jié)合的科研機構(gòu)，賦予充分的人事管理制度自主權(quán)；半公益事業(yè)單位實行內(nèi)部置換崗位制度；行政管理人員崗位、專業(yè)技術(shù)人員崗位、后勤人員崗位可以互相置換，其人員工資待遇由單位結(jié)合原檔案工資標(biāo)準(zhǔn)、按現(xiàn)崗位自行確定發(fā)放。

　�。ㄋ模┒嗲�道籌措改革資金，完善社會保障體系

　　為推進事業(yè)單位的改革，政府財政應(yīng)承擔(dān)起為改革支付成本的主要責(zé)任，保障改革進程不致因資金缺位而停頓�；I措改革成本資金的渠道主要來自于兩個方面：一是改制單位土地出讓金，二是單位資產(chǎn)出售資金。改制單位的國有資產(chǎn)可用于職工安置和社會保障。職工安置費應(yīng)從凈資產(chǎn)中剝離，由改制單位一次支付給職工，這部分資金也可通過資產(chǎn)量化以實物形態(tài)入股。改制前繳的各項社會保險費，經(jīng)勞動部門核算確認后，從資產(chǎn)中予以扣除，并繳至社保經(jīng)辦機構(gòu)。改制單位要維護職工的合法權(quán)益，職工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保障資金，以及未納入社會統(tǒng)籌的退休職工按政策規(guī)定的退休費，要從凈資產(chǎn)中一次性剝離出來；離退休人員的相關(guān)費用要按有關(guān)文件規(guī)定在資產(chǎn)中剝離。對落聘職工應(yīng)以內(nèi)部消化為主，對解聘人員實行解聘風(fēng)險補償。為確保事業(yè)單位改革的順利進行，還必須進一步加快構(gòu)建社會保障體系，把“單位人”變成“社會人”。為此改制單位的保險征繳要盡快向企業(yè)保險過渡，養(yǎng)老保險和醫(yī)療單位和個人各交一部分，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，逐步納入失業(yè)社會保險，并繼續(xù)執(zhí)行國家有關(guān)公積金政策。凡未參加社會養(yǎng)老保險的全額和差額的事業(yè)單位職工，其改制前的連續(xù)工齡，視同繳費年限，不再補繳社會養(yǎng)老保險費。被撤銷的全額和差額事業(yè)單位職工，各項社會保險費用視同繳納，原單位自撤消之日起，其社會保險費用均由個人承擔(dān)�？傊�，今后社會保障制度的完善和發(fā)展，必須要與過去比較忽略的差額撥款型和公益型事業(yè)單位的改革配合起來進行。

　　（五）建立準(zhǔn)公益事業(yè)單位，逐步減少財政補助

　　關(guān)于準(zhǔn)公益事業(yè)單位的改革，應(yīng)全部實行企業(yè)化管理運行模式，改革財政補助方式，實行有條件的財政補助乃至逐步減少財政補助，促使其盡快轉(zhuǎn)軌變型，增強自主經(jīng)營、自負盈虧和自我發(fā)展能力。準(zhǔn)公益事業(yè)單位由于受多種因素影響，情況頗為復(fù)雜，完全由市場調(diào)節(jié)和配置資源在一定時期還有困難。為保證其生存和發(fā)展，仍然需要給予一定的財政補助，關(guān)鍵在于怎樣補助。筆者認為，應(yīng)結(jié)合準(zhǔn)公益事業(yè)單位特點，財政補助以維持其事業(yè)發(fā)展為主，由無條件的定額補助改革為有條件限制的定項補助，將財政支出核定到具體項目，同事業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來。這符合預(yù)算改革的目標(biāo)和方向，有利于更大限度地優(yōu)化資源配置。為體現(xiàn)政府對準(zhǔn)公益事業(yè)單位的扶持，宜對各類用于準(zhǔn)公益事業(yè)單位的專項撥款及其他財政補助，實行基金管理方式，建立事業(yè)發(fā)展基金。專項撥款及其他財政補助亦應(yīng)以基金的方式進行管理，目的在于改革專項撥款的使用方式，以便與準(zhǔn)公益事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動和事業(yè)發(fā)展直接掛鉤。

　�。�六）完善相關(guān)配套改革政策措施

　　首先，政府應(yīng)加強事業(yè)機構(gòu)編制宏觀管理，實行財政對事業(yè)單位編制、經(jīng)費雙向控制辦法，切實從源頭上控制機構(gòu)編制，落實財政供養(yǎng)人員統(tǒng)一發(fā)放工資制度，強化監(jiān)管、監(jiān)督機制。其次，要合理劃分中央與地方之間以及不同級次地方之間在社會事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任關(guān)系。根據(jù)國情及市場經(jīng)濟體制的基本要求，應(yīng)明確區(qū)分哪些社會事業(yè)必須由中央政府直接組織，哪些需要中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，哪些可以交給地方政府承擔(dān)，并輔之以財政體制的全面調(diào)整。復(fù)次，推行事業(yè)單位績效管理和績效評估。在公共性比較強的事業(yè)單位要普遍推行績效合同管理和績效評估制度。為此，政府與事業(yè)單位之間應(yīng)形成法定的績效責(zé)任關(guān)系，雙方通過平等協(xié)商談判，在績效任務(wù)和預(yù)算等方面簽訂具有法律效力的績效協(xié)議或績效合同，各自做出公開透明的服務(wù)承諾和監(jiān)管承諾。

　　為確保社會事業(yè)管理體制改革的順利進行，應(yīng)當(dāng)在實質(zhì)性的改革措施付諸實施之前，制定好相關(guān)的法律制度，對各類承擔(dān)社會事業(yè)職能的機構(gòu)在設(shè)立、組織形式、業(yè)務(wù)活動范圍等各個方面都作出明確的法律規(guī)定。

　　此外，在完善相關(guān)配套改革政策過程中，務(wù)必重視稅收優(yōu)惠政策和財政支持政策的運用。在經(jīng)營性非公益事業(yè)單位改為企業(yè)后的一定時期內(nèi)，宜參照國家有關(guān)規(guī)定，減半征收企業(yè)所得稅；技術(shù)轉(zhuǎn)讓等收入的營業(yè)稅和所得稅減免可按文件規(guī)定辦理。對于轉(zhuǎn)制中的經(jīng)營性非公益事業(yè)單位，同級財政可根據(jù)實際情況視財力給予一次性財政補助，以充實事業(yè)發(fā)展基金或科技創(chuàng)新基金，并確保用于條件改善和轉(zhuǎn)制運行。

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