[摘　要]目前，對(duì)區(qū)域財(cái)政問(wèn)題的研究所見(jiàn)成果并不多。但是區(qū)域中心城市財(cái)政在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)、行使區(qū)域財(cái)政管理和調(diào)控職能方面有十分重要的作用。因而，要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)，適合各地特點(diǎn)，不斷推進(jìn)區(qū)域中心城市的財(cái)政改革，提高區(qū)域中心城市的財(cái)政管理水平。

　　[關(guān)鍵詞]區(qū)域中心城市；城市財(cái)政；公共財(cái)政

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)既是世界經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是各國(guó)經(jīng)濟(jì)的主體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展和形成的歷史中，都有一個(gè)或幾個(gè)城市成為其核心，我們把這些城市稱(chēng)為區(qū)域中心城市。區(qū)域中心城市不僅在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著主體和導(dǎo)向作用，而且在區(qū)域均衡和區(qū)域公共產(chǎn)品提供方面承擔(dān)著重要責(zé)任。目前，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的幾個(gè)區(qū)域：一是以深圳和廣州為中心的珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)；二是以廈門(mén)、福州為中心的海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)；三是以上海、杭州、南京為中心的長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)；四是以青島、濟(jì)南為中心的山東半島經(jīng)濟(jì)區(qū)；五是以北京、天津?yàn)橹行牡木┙蚣浇?jīng)濟(jì)區(qū)；六是以大連為中心的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)；七是以哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)為核心的東北經(jīng)濟(jì)區(qū)。在這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，中心城市財(cái)政呈現(xiàn)出增長(zhǎng)性、公共性、均衡性的特點(diǎn)。

　　一、區(qū)域中心城市財(cái)政特點(diǎn)分析

　　區(qū)域中心城市通常具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)輻射能力、較大的輻射半徑和較強(qiáng)的資源聚集能力。國(guó)內(nèi)的幾個(gè)區(qū)域中，區(qū)域中心城市以省會(huì)城市、直轄市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市為主。這些城市往往具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，這些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展水平在整個(gè)地區(qū)甚至全國(guó)領(lǐng)先，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。上海、北京、深圳都是全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最快的城市。其次，這些城市的財(cái)政能力（包括財(cái)政收入和支出）居于全國(guó)水平的前列。一方面，區(qū)域中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較高水平?jīng)Q定了其具有較強(qiáng)的聚財(cái)能力；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較高水平也要求地方政府提供較完善的基礎(chǔ)設(shè)施和更多的公共產(chǎn)品。再次，這些城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處在從以工業(yè)和制造業(yè)即第二產(chǎn)業(yè)為主體向以服務(wù)業(yè)即第三產(chǎn)業(yè)為主體的過(guò)渡階段。最后，這些城市政府職能由全面管理經(jīng)濟(jì)向提供公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。此外，這些城市文化娛樂(lè)設(shè)施需求量不斷增加，資源聚集、擴(kuò)散和流動(dòng)的速度更快，方式更便捷。與此相適應(yīng)，這些城市財(cái)政有其重要的特點(diǎn)。

　　1 區(qū)域中心城市的財(cái)政收支規(guī)模較大，并且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。財(cái)政收支規(guī)模與城市的財(cái)權(quán)和事權(quán)相適應(yīng)。財(cái)權(quán)方面，1994年分稅制后，中央和區(qū)域中心城市收入的劃分在保留原體制相關(guān)規(guī)定的前提下，對(duì)稅收收入劃分更加明確，一方面維持了這些城市財(cái)政收入規(guī)模，另一方面使財(cái)政收入劃分趨向規(guī)范化。同時(shí)，由于這些城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比較快，財(cái)政收入的能力也相應(yīng)比較強(qiáng)，決定了這些城市財(cái)政收入的規(guī)模相對(duì)較大，并不斷擴(kuò)大。北京市財(cái)政收入總額從1991年的77億元增加到2003年的665.9億元，2004年全市地方財(cái)政收入完成744.5億元，不考慮通貨膨脹因素，總額增加了667.5億元，增加了8.6倍①。事權(quán)方面，區(qū)域中心城市承擔(dān)的事權(quán)除滿(mǎn)足本城市發(fā)展需要外，在一定程度上要承擔(dān)區(qū)域性發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，客觀上要求財(cái)政支出的規(guī)模不斷擴(kuò)大。加之目前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，中央與地方事權(quán)劃分的過(guò)渡性，有很多本應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移到地方政府，也導(dǎo)致地方政府的財(cái)政支出規(guī)模較大，并呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)資料，目前，中國(guó)地方政府的財(cái)政支出已占到全部財(cái)政支出總量的70%左右，其中55%以下的支出是在省級(jí)政府以下②。上海市財(cái)政支出1993年是129.3億元，2002年達(dá)到877.84億元，2004年達(dá)到1395.7億元；2005年預(yù)算財(cái)政支出1531.9億元；2005年比1993年支出增長(zhǎng)10倍③。

　　2 區(qū)域中心城市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化呈現(xiàn)出明顯的公共性特征。政府職能的轉(zhuǎn)變、財(cái)政體制由國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政過(guò)渡，決定了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相應(yīng)發(fā)生變化。原來(lái)的財(cái)政不僅承擔(dān)了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能，而且還要擔(dān)負(fù)對(duì)國(guó)有企業(yè)投資的責(zé)任，甚至主要是承擔(dān)向經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域投資的任務(wù)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制框架要求財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主要內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政體制改革，財(cái)政支出越來(lái)越呈現(xiàn)出公共性的特征。區(qū)域中心城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革中，市場(chǎng)化程度不斷提高，政府職能逐漸規(guī)范，決定了這些城市財(cái)政支出更多地向公共領(lǐng)域傾斜。同時(shí)，按照公共產(chǎn)品和公共選擇理論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較高水平也要求地方政府提供品種齊全、質(zhì)量上乘、內(nèi)容豐富的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，決定了這些城市財(cái)政支出越來(lái)越向公共領(lǐng)域傾斜。

　　3 區(qū)域中心城市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出均衡化的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，城市中心區(qū)是資源聚集地，需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為資源發(fā)揮效用服務(wù)，決定了地方財(cái)政支出主要投入城市中心區(qū)。隨著區(qū)域中心城市的發(fā)展，城市核心區(qū)半徑不斷向外擴(kuò)展，城市范圍不斷延伸，城市生產(chǎn)和居民生活區(qū)域不斷擴(kuò)大，決定了區(qū)域中心城市財(cái)政支出向平衡城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域過(guò)渡。尤其是我國(guó)提出建立和諧社會(huì)，要求全社會(huì)居民能享受到基本相同的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，更是決定了這些城市的財(cái)政支出不斷向城市郊區(qū)和農(nóng)村傾斜。北京市政府的城區(qū)與郊區(qū)投資比例在2004年時(shí)是6：4，2005年北京市政府對(duì)投資實(shí)行重大改革，城區(qū)與郊區(qū)比例將達(dá)5：5，而2003年這一數(shù)字是8：2④。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，區(qū)域中心城市財(cái)政支出越來(lái)越呈現(xiàn)出區(qū)域均衡的特點(diǎn)。

　　此外，區(qū)域中心城市的市場(chǎng)化進(jìn)程較快，城市政府職能向公共行政轉(zhuǎn)變的速度也較快，城市政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，這些都決定了這些城市財(cái)政預(yù)算和監(jiān)控能力越來(lái)越規(guī)范，財(cái)政體制改革步伐較快，財(cái)政管理比較規(guī)范。

　　二、區(qū)域中心城市財(cái)政存在的主要問(wèn)題

　　從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史看，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制是公共財(cái)政體制。與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，中國(guó)1998年提出要建立中國(guó)的公共財(cái)政體制框架。目前，區(qū)域中心城市財(cái)政的公共財(cái)政體制框架正處于不斷發(fā)展和完善的過(guò)程中。我認(rèn)為在當(dāng)前甚至未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，區(qū)域中心城市財(cái)政還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

　　1 區(qū)域中心城市財(cái)政收入方面存在的問(wèn)題。區(qū)域中心城市稅收結(jié)構(gòu)缺乏主體稅種。1994年分稅制財(cái)政體制改革后，以增值稅、消費(fèi)稅為主體稅種的中央稅收體系已經(jīng)確立，并與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間有著很高的相關(guān)度。但地方稅收體系卻并不健全，主要是缺乏稅源大、征稅范圍廣的主體稅種。除了營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等對(duì)地方財(cái)政收入的支撐作用較為突出外，其余都是零星小額稅種，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)性較弱，不同程度地存在著收入不穩(wěn)定且征收難度大的問(wèn)題。營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城建稅、個(gè)人所得稅等都是地方稅收體系中比較重要的稅種。但由于收入劃分體制、稅制及地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面的問(wèn)題，目前都難以發(fā)揮主體稅種的作用。以體制方面的因素為例，營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城建稅雖是地方固定收入，卻把來(lái)自某些部門(mén)或項(xiàng)目的稅收收入劃歸中央。地方財(cái)政收入來(lái)源的第一大稅種是營(yíng)業(yè)稅，但由于近年來(lái)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求不旺、亞洲金融危機(jī)沖擊、國(guó)家調(diào)低銀行利率等宏觀政策及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策等宏觀環(huán)境的影響，其增速大幅回落。營(yíng)業(yè)稅是大多數(shù)區(qū)域中心城市的主體稅種，但主體稅占整個(gè)地方財(cái)政收入的比重與其他稅并無(wú)太大差別。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市財(cái)政收入中的主體稅種通常是流動(dòng)性較弱的財(cái)產(chǎn)稅，一般占到地方財(cái)政收入的10～20%.

　　區(qū)域中心城市財(cái)政收入的財(cái)源結(jié)構(gòu)與所有制結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不對(duì)稱(chēng)。目前區(qū)域中心城市財(cái)政收入還沒(méi)有調(diào)整到與現(xiàn)行所有制結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的狀況。雖然區(qū)域中心城市財(cái)政收入主要依賴(lài)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的狀況有所改善，但國(guó)有經(jīng)濟(jì)還是區(qū)域中心城市財(cái)政收入的重要財(cái)源，出現(xiàn)了與現(xiàn)行多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)脫節(jié)的問(wèn)題。

　　區(qū)域中心城市財(cái)源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)檔次有待進(jìn)一步提高。發(fā)達(dá)國(guó)家的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第三產(chǎn)業(yè)的增加值已經(jīng)占到其全部增加值的60%以上，與之相適應(yīng)，其財(cái)政收入主要來(lái)源于第三產(chǎn)業(yè)。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有很大的改變，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，但財(cái)政收入并未與之相協(xié)調(diào)發(fā)展，目前區(qū)域中心城市財(cái)政收入仍主要來(lái)源于第二產(chǎn)業(yè)。

　　區(qū)域中心城市稅費(fèi)關(guān)系亟待綜合治理。國(guó)外區(qū)域中心城市的收費(fèi)收入相對(duì)穩(wěn)定，中國(guó)地方政府收費(fèi)收入來(lái)源不穩(wěn)定，亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，以至費(fèi)大于稅。這種狀況不僅加重了企業(yè)和人民負(fù)擔(dān)，擾亂了正常的國(guó)民收入分配秩序，也使稅費(fèi)關(guān)系十分混亂。在20世紀(jì)80年代初，我國(guó)政府部門(mén)收費(fèi)項(xiàng)目?jī)H是為數(shù)不多的稅收附加、養(yǎng)路費(fèi)、中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)、市場(chǎng)管理費(fèi)、預(yù)算內(nèi)管理費(fèi)等，年收入僅200億元。從20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始地方政府收費(fèi)膨脹嚴(yán)重，近些年愈演愈烈。有報(bào)道，1981年廣東省行政事業(yè)性收費(fèi)4億元，2003年收費(fèi)收入377.5億元，22年增長(zhǎng)93.4倍，年均增長(zhǎng)22.90%.截至2004年9月底，在廣東省執(zhí)行的合法收費(fèi)項(xiàng)目432項(xiàng)，其中國(guó)家規(guī)定收費(fèi)項(xiàng)目332項(xiàng)，省規(guī)定收費(fèi)項(xiàng)目100項(xiàng)。收費(fèi)總額相當(dāng)于全省當(dāng)年一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的20%⑤。一定時(shí)期政府部門(mén)以及政府行政部門(mén)和各事業(yè)單位以收費(fèi)、集資、攤派等形式收取的脫離政府預(yù)算管理的預(yù)算外、制度外收入大肆蔓延，急劇膨脹，大大超出了社會(huì)承擔(dān)能力。與收費(fèi)膨脹相伴隨的是地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入水平偏低，而預(yù)算外、制度外等不規(guī)范的收入水平偏高，表明我國(guó)各級(jí)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和稅費(fèi)關(guān)系扭曲，總體分配秩序不規(guī)范，整體分配關(guān)系尚未理順。此外，區(qū)域中心城市隱性的地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大等問(wèn)題也比較突出。

　　2 區(qū)域中心城市財(cái)政支出方面存在的問(wèn)題。中國(guó)區(qū)域中心城市財(cái)政支出透明度比較低，即使是在財(cái)政部門(mén)工作的人員也未必能搞清楚預(yù)算的科目和內(nèi)容，這也與預(yù)算科目設(shè)置不合理有關(guān)，但更重要的是政府財(cái)政運(yùn)作中缺乏相應(yīng)的信息公開(kāi)機(jī)制。財(cái)政支出預(yù)算約束不嚴(yán)格，科目設(shè)置到支出數(shù)額確定依據(jù)不明確，缺乏規(guī)范性。

　　區(qū)域中心城市財(cái)政支出效益不高。財(cái)政一直充當(dāng)著“大出納”的角色，加上財(cái)政本身也有重收入、輕支出的傾向，資金使用效益問(wèn)題在理論和實(shí)踐上都沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。一方面是效益觀念淡薄，多數(shù)用款單位的注意力大都集中在爭(zhēng)資金、爭(zhēng)基數(shù)上，而資金到位以后，如何提高自己使用效益卻是另外一個(gè)問(wèn)題。還有的單位領(lǐng)導(dǎo)只考慮任期內(nèi)的政績(jī)，許多項(xiàng)目的上馬屬于短期行為，因而根本不從長(zhǎng)遠(yuǎn)、從效益的角度考慮問(wèn)題。另一方面缺乏支出管理責(zé)任制度，在有些地方，事前可行性研究草率從事，事中跟蹤不夠， 項(xiàng)目驗(yàn)收走馬觀花，甚至財(cái)政資金一撥了之，挪用資金和浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

　　區(qū)域中心城市公眾對(duì)財(cái)政管理的監(jiān)督有限。當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督弱化問(wèn)題較為普遍，主要表現(xiàn)為財(cái)政支出過(guò)程中，從政策的掌握運(yùn)用到財(cái)政撥款和財(cái)政監(jiān)督均合為一體，缺少內(nèi)在的制約機(jī)制和外在的監(jiān)督機(jī)制。普通公眾缺乏可以充分了解城市財(cái)政支出狀況的渠道和途徑，導(dǎo)致財(cái)政資金體內(nèi)循環(huán)，效率低下。

　　3 區(qū)域中心城市財(cái)政管理方面存在的問(wèn)題。區(qū)域中心城市政府與中央政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不夠明確，在經(jīng)濟(jì)生活中存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象。

　　區(qū)域中心城市財(cái)政支出的法律約束比較弱。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方財(cái)政支出以預(yù)算為法律依據(jù)，有著嚴(yán)格的確定、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行等程序。我國(guó)地方財(cái)政支出隨意性大，主要表現(xiàn)為：法制建設(shè)滯后，無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題比較突出。1995年《預(yù)算法》已正式頒布實(shí)施，但貫徹執(zhí)行不夠嚴(yán)格。部門(mén)法律之間缺乏協(xié)調(diào)，在《預(yù)算法》頒布后，國(guó)家又以法律、法規(guī)的形式規(guī)定農(nóng)業(yè)、教育、科技等財(cái)政支出項(xiàng)目必須達(dá)到一定的增長(zhǎng)比例，這就肢解了財(cái)政職能，破壞了優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)施主體的統(tǒng)一性、權(quán)威性。預(yù)算編制的方式、程度等仍有很多不合理的成分，這些現(xiàn)象在區(qū)域中心城市財(cái)政中普遍存在。

　　區(qū)域中心城市財(cái)政調(diào)控職能的規(guī)范性不夠。由于財(cái)政收入機(jī)制的不健全和財(cái)政支出管理的不完善，區(qū)域中心城市財(cái)政的調(diào)控職能也缺乏科學(xué)的規(guī)范性。

　　三、完善區(qū)域中心城市財(cái)政的對(duì)策思考

　　首先，區(qū)域中心城市財(cái)政具有重要的區(qū)域資源配置作用。資源配置的方式主要由市場(chǎng)和政府來(lái)協(xié)調(diào)、引導(dǎo)，市場(chǎng)配置資源存在市場(chǎng)失靈和外部性，需要政府通過(guò)財(cái)政收支進(jìn)行調(diào)整。區(qū)域中心城市政府通過(guò)其收支行為，一方面可以引導(dǎo)資源向優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、平衡地區(qū)結(jié)構(gòu)的方向流動(dòng)，另一方面可以激活經(jīng)濟(jì)生活中閑置的資源為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮效用。其次，區(qū)域中心城市財(cái)政具有重要的區(qū)域收入分配作用。城市范圍內(nèi)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也會(huì)存在一定的差異，城市政府可以通過(guò)其在國(guó)家法律允許范圍內(nèi)的權(quán)力以及通過(guò)稅收等收入政策和財(cái)政支出政策的調(diào)整實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入分配的職能。最后，區(qū)域中心城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展中有重要作用。一方面，通過(guò)區(qū)域財(cái)政資源配置和收入分配作用的發(fā)揮，為區(qū)域中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的環(huán)境；另一方面，區(qū)域中心城市通過(guò)財(cái)政收支方向和數(shù)量的調(diào)節(jié)保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性和可持續(xù)性。通過(guò)減少環(huán)境污染企業(yè)稅收鼓勵(lì)企業(yè)治理污染，通過(guò)減免企業(yè)稅收鼓勵(lì)企業(yè)吸納國(guó)企下崗員工，這些措施都是通過(guò)財(cái)政的調(diào)控作用，為地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定保駕護(hù)航。此外，區(qū)域中心城市可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

　　為充分發(fā)揮區(qū)域中心城市財(cái)政在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)中的重要作用，筆者認(rèn)為區(qū)域中心城市財(cái)政要解決的首要問(wèn)題是構(gòu)建和完善適合本城市特點(diǎn)的區(qū)域城市公共財(cái)政體制框架。近年來(lái)，圍繞公共財(cái)政體制框架的建立和完善，部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度等已經(jīng)在全國(guó)各級(jí)政府普遍推行。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在完善已經(jīng)實(shí)施的各項(xiàng)制度基礎(chǔ)上，完善城市公共財(cái)政體制框架。以公共產(chǎn)品和公共選擇理論為依據(jù)，科學(xué)合理地界定中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)，穩(wěn)定城市財(cái)政收入來(lái)源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城市財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財(cái)政管理。

　　1 提高區(qū)域中心城市財(cái)政收入能力，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)力需要。城市政府財(cái)政收入的來(lái)源主要包括稅收收入和非稅收入。在國(guó)家既定的中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，區(qū)域中心城市的財(cái)政管理部門(mén)要努力拓展和擴(kuò)大稅源，深入挖掘潛在的政府財(cái)力資源，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府通過(guò)各項(xiàng)政策鼓勵(lì)地方政府把稅收收入蛋糕做大，把稅收入來(lái)源的企業(yè)做強(qiáng)，增加城市稅收收入。對(duì)非稅收入來(lái)源，一方面，核定有經(jīng)營(yíng)收入的行政事業(yè)單位各項(xiàng)收費(fèi)性質(zhì)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將與行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目有緊密聯(lián)系，憑借其壟斷地位及政府信譽(yù)取得的，市場(chǎng)潛力及盈利空間巨大的收入項(xiàng)目作為行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的延伸項(xiàng)目，全額納入非稅收入的征管范圍。對(duì)年收入超百萬(wàn)元的重點(diǎn)收費(fèi)項(xiàng)目要一一核定其成本開(kāi)支范圍，將與其收入密切相關(guān)的工程、服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范疇，通過(guò)公開(kāi)的市場(chǎng)化運(yùn)作，降低成本，加大對(duì)其收入的集中程度，不斷增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力。

　　2 規(guī)范區(qū)域中心城市財(cái)政支出范圍，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)力效率。整合財(cái)政供養(yǎng)范圍，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低行政成本。提高財(cái)政性資金的使用效益不僅是各國(guó)政府財(cái)政支出的目標(biāo)，也是各級(jí)政府財(cái)政支出改革的方向。一是要加快行政體制改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和確定人員，事業(yè)單位逐漸向企業(yè)轉(zhuǎn)制，縮小財(cái)政行政支出規(guī)模，減少“吃飯”財(cái)政所占比重。二是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，重新界定財(cái)政支出范圍，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域，壓縮一般性生產(chǎn)項(xiàng)目的投資，節(jié)約財(cái)政資金，保證重點(diǎn)支出。三是通過(guò)建立嚴(yán)格的績(jī)效預(yù)算和績(jī)效考核機(jī)制，實(shí)行部門(mén)預(yù)算與其工作績(jī)效掛鉤，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一期財(cái)政預(yù)算的重要依據(jù)，建立起相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，提高財(cái)政支出資金的使用效益。

　　3 強(qiáng)化區(qū)域中心城市財(cái)政管理，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)中財(cái)政的調(diào)控能力。區(qū)域中心城市財(cái)政管理不僅包括財(cái)政收支，而且包括相應(yīng)的配套改革。一是建立健全現(xiàn)行的法律法規(guī)，政府逐步實(shí)現(xiàn)依法行政，財(cái)政實(shí)現(xiàn)依法收支。目前，雖然已經(jīng)有《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，但在執(zhí)行中軟約束現(xiàn)象比較嚴(yán)重。二是加強(qiáng)公眾對(duì)區(qū)域中心城市財(cái)政的監(jiān)督。通過(guò)多種信息公開(kāi)制度和方式，把財(cái)政收支活動(dòng)納入公眾視野，通過(guò)外部約束強(qiáng)化對(duì)財(cái)政收支的管理。三是提高財(cái)政部門(mén)工作人員的整體素質(zhì)，保證財(cái)政收支公開(kāi)、透明，保證政府運(yùn)轉(zhuǎn)廉潔、高效。財(cái)政管理工作涉及到財(cái)政、審計(jì)、預(yù)算、管理等多個(gè)學(xué)科，要求財(cái)政管理人員具備多方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，通過(guò)崗前培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、脫崗培訓(xùn)等多種方式提高人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和職業(yè)操守，保證區(qū)域中心城市財(cái)政管理工作在較高水平上開(kāi)展和運(yùn)行。

　　區(qū)域中心城市財(cái)政是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要財(cái)力保證，筆者認(rèn)為，要保證區(qū)域中心城市財(cái)政職能和作用的發(fā)揮，就要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)理論問(wèn)題的研究，提出適合中國(guó)國(guó)情、符合各地特點(diǎn)的財(cái)政改革對(duì)策。

　　[參　考　文　獻(xiàn)]

　　[1]RoyT.Meyers 公共預(yù)算經(jīng)典———面向績(jī)效的新發(fā)展[M] 上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005

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