何為優(yōu)化或理想化的公共預(yù)算模式？（注：在理論上，公共預(yù)算是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政相對(duì)應(yīng)的政府預(yù)算類型，在實(shí)踐中，它也是當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的政府預(yù)算模式。盡管從嚴(yán)格意義上區(qū)分，國(guó)家預(yù)算、政府預(yù)算和公共預(yù)算的概念是有差別的，但按照約定俗成的習(xí)慣，這三個(gè)概念基本上是可以通用的，本文亦遵此慣例。）這不僅是各國(guó)政治家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及改革實(shí)踐者們殫精竭慮不斷追問、探討的一個(gè)重大理論問題，而且政府預(yù)算的制度安排關(guān)系到人民的政治、經(jīng)濟(jì)利益與民主權(quán)利的行使，也是引起社會(huì)公眾密切關(guān)注的重要現(xiàn)實(shí)問題。至今，政府預(yù)算制度已經(jīng)歷了數(shù)百年的發(fā)展演變歷程，成為各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制賴以奠基、運(yùn)轉(zhuǎn)并不斷走向完善的基本條件之一（張馨，2001）。自2000年起，我國(guó)財(cái)政開始編制部門預(yù)算、建立國(guó)庫(kù)單一賬戶和實(shí)行政府采購(gòu)制度三項(xiàng)改革，這將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，會(huì)給中國(guó)財(cái)政制度和政府公共管理體制帶來根本性的變革。然而，對(duì)于中國(guó)公共預(yù)算制度改革的目標(biāo)模式，同樣存在“追求卓越”的選擇，需要我們?cè)诤侠砦�收各家學(xué)說理論精髓的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新符合中國(guó)國(guó)情的公共預(yù)算優(yōu)化模式。

　　一、公共預(yù)算的四重內(nèi)涵及功能

　　在我國(guó)財(cái)政學(xué)教科書中，國(guó)家預(yù)算多被定義為“政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，其功能首先是反映政府的財(cái)政收支狀況（陳共，2000）”。（注：這一概念的淵源是馬克思對(duì)政府預(yù)算概念的闡述：“預(yù)算只不過是國(guó)家本年度預(yù)期收入與支出的一覽表，并以上一年度的財(cái)政經(jīng)驗(yàn)及平衡表為依據(jù)……每一個(gè)國(guó)家預(yù)算的基本問題就是預(yù)算收支之間的對(duì)比關(guān)系，是編制平衡表、盈余表或者赤字表，這是國(guó)家確定削減或增加稅收的基本條件�！币姟恶R克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社1961年版，第69、87頁(yè)。）應(yīng)該說，這種“基本財(cái)政收支計(jì)劃”的界定概括了政府預(yù)算的基本內(nèi)涵，但若從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共管理的視角上分析，這種概括方法只是描述了公共預(yù)算的靜態(tài)內(nèi)涵，猶如道格拉斯，諾思對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所評(píng)述的，是對(duì)“一個(gè)短暫時(shí)期內(nèi)和無(wú)摩擦市場(chǎng)假設(shè)條件下，由探討資源配置效率的靜態(tài)理論單元構(gòu)成的體系（Douglass C.Nodh，2000）”。換句話說，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共管理學(xué)的意義上，公共預(yù)算作為政府治理的一種重要的工具，還具有更深層的與動(dòng)態(tài)的內(nèi)涵，也正是此種深層和動(dòng)態(tài)內(nèi)涵的存在，才使當(dāng)今的公共預(yù)算“從一種保證公共支出的合法性與合理性手段變成一種改善公共部門管理和提高資金使用效益的工具（OECD，2001）。”

　　美國(guó)公共管理學(xué)者Jonathan Kahn提出，理想化的公共預(yù)算制度應(yīng)能夠落實(shí)政府的多重責(zé)任，而不應(yīng)把公共預(yù)算局限在政府資源配置的技術(shù)性工具一重涵義上。就實(shí)質(zhì)而論，推行公共預(yù)算改革實(shí)際上是在創(chuàng)造能影響公眾生活、建立并完善國(guó)家制度，且對(duì)公眾與政府間關(guān)系發(fā)生重大影響的一種文化或制度環(huán)境。因此，美國(guó)歷代預(yù)算改革者們都特別強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算和簡(jiǎn)單會(huì)計(jì)賬目之間的區(qū)別，以期通過預(yù)算改革推進(jìn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)制度的改革與創(chuàng)新（Jonathan Kahn，1997）。

　　若論及對(duì)優(yōu)化或理想化公共預(yù)算模式的探尋，不能不提的是由美、加政府財(cái)政官員協(xié)會(huì)（the Government Finance Officers Association of the United States and Canada GFOA）（注：美、加政府財(cái)政官員協(xié)會(huì)成立于1906年，是北美和世界著名的專業(yè)團(tuán)體。設(shè)立的卓越政府預(yù)算獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目（Distinguished Budget　Awards Program）。為推動(dòng)美國(guó)和加拿大的地方公共預(yù)算制度創(chuàng)新，該協(xié)會(huì)從1984年起設(shè)立了這一獎(jiǎng)項(xiàng)，并為之制定了嚴(yán)格的篩選標(biāo)準(zhǔn)，這是一套包含4大類26項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估體系（GFOA標(biāo)準(zhǔn)），其中有13項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是必須的。如今，GFOA標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被國(guó)際公共管理學(xué)界公認(rèn)為是公共預(yù)算制度安排的優(yōu)化模式，并成為指導(dǎo)獨(dú)聯(lián)體和中東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家地方預(yù)算改革的“示范文本”（Kurt Thurmaier，2003）。GFOA標(biāo)準(zhǔn)的顯著特點(diǎn)是其動(dòng)態(tài)性和可操作性，它強(qiáng)調(diào)在一種動(dòng)態(tài)的制度環(huán)境中強(qiáng)化政府責(zé)任和公共部門的績(jī)效約束，增強(qiáng)公民對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和財(cái)政透明度。根據(jù)GFOA標(biāo)準(zhǔn)，公共預(yù)算具有作為政府的政策文件、政府的財(cái)務(wù)計(jì)劃和行動(dòng)綱領(lǐng)以及向公民發(fā)布信息的傳播裝置等四重內(nèi)涵，因而也具有與之相關(guān)的四種功能。

　　第一，公共預(yù)算作為政府政策文件（The Budget　as　a Policy Document，PD），對(duì)此有4項(xiàng)具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。PDI：預(yù)算文件應(yīng)包括對(duì)政府組織融資、項(xiàng)目規(guī)劃及政策目標(biāo)作出的全面而連貫的陳述，以表明政府政策長(zhǎng)期關(guān)注的重要政策領(lǐng)域以及相關(guān)問題；PD2：預(yù)算文件應(yīng)對(duì)組織近期內(nèi)融資與運(yùn)作等相關(guān)政策作出描述，以此來指導(dǎo)下一年度的預(yù)算編制；PD3：預(yù)算文件還應(yīng)對(duì)組織內(nèi)每一個(gè)功能單位（如部門、分支機(jī)構(gòu)、辦公室等）的具體政策目標(biāo)作出詳盡而全面的陳述；PD4（必須的）：預(yù)算文件還應(yīng)包含一項(xiàng)說明性咨文，在其中要闡明下一財(cái)政年度內(nèi)政策優(yōu)先項(xiàng)目和與之相關(guān)的問題。該咨文還應(yīng)對(duì)本預(yù)算年度內(nèi)原定優(yōu)先項(xiàng)目的重大調(diào)整予以說明，詳細(xì)解釋引致調(diào)整變化的各種因素。

　　第二，公共預(yù)算是包含政府大量信息的財(cái)務(wù)計(jì)劃（The Budget as a Financial Plan，F(xiàn)P），因?yàn)檫@是公共預(yù)算最基本的內(nèi)涵與功能，因此其具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)9項(xiàng)。FPI：預(yù)算文件要把所有可供分配的資金來源納入其中，并逐一予以說明；FP2（必須的）：文件應(yīng)包含一個(gè)概要，在其中列舉重要的收入與支出項(xiàng)目，以及其他資金來源和支出用途，用以整體地反映政府預(yù)算的資金來源與運(yùn)用的真實(shí)情況；FP3（必須的）：預(yù)算文件至少要涵蓋三年的信息，上年度財(cái)政實(shí)際收支情退和其他信息、本年度預(yù)算或預(yù)估實(shí)際發(fā)生的收支數(shù)字，以及再下一年度即建議年度的預(yù)算收支數(shù)。FP4（必須的）：文件應(yīng)對(duì)主要收入來源作出預(yù)測(cè)評(píng)估，分析未來增收的潛力和重要的收入變動(dòng)趨勢(shì)；FP5（必須的）：在預(yù)算文件的實(shí)體部分中，要反映各項(xiàng)基金余額的預(yù)期變化，在提交的預(yù)算中要把所有可供撥款使用的各項(xiàng)政府基金余額反映出來；FP6：不論在一般性預(yù)算制度下，還是實(shí)行資本預(yù)算分立制度，預(yù)算文件都應(yīng)對(duì)本預(yù)算年度的資本支出予以特殊說明，并列出重要的資本項(xiàng)目目錄；FP7：預(yù)算文件還要對(duì)資本支出未來產(chǎn)生的直接與間接影響做出預(yù)測(cè)，作必要的量化分析，如資本支出是增加了額外成本還是節(jié)約了資金，或?qū)φ�府提供的公共服�?wù)產(chǎn)生了什么樣的影響等；FP8（必須的）：文件還要包括當(dāng)期債務(wù)的數(shù)據(jù)，說明當(dāng)期債務(wù)水平和法定債務(wù)最高限的關(guān)系，解釋當(dāng)期債務(wù)水平對(duì)現(xiàn)行和未來政策操作的影響；FP9（必須的）：文件還要清楚地說明各項(xiàng)預(yù)算基金所采用的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，是收付實(shí)現(xiàn)制，還是權(quán)責(zé)發(fā)生制，或是其他會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

　　第三，公共預(yù)算具有作為政府行動(dòng)綱領(lǐng)（The Budget as an Operational Guide.OG）的內(nèi)涵及功能，對(duì)此的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)共有4項(xiàng)。OGI（必須的）：在文件中詳細(xì)描述政府組織的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、各職能部門的活動(dòng)、所提供的服務(wù)以及各項(xiàng)具體功能；OG2：文件應(yīng)該能提供一套對(duì)政府履行職責(zé)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的目標(biāo)方法，以及考核特定服務(wù)單位的服務(wù)質(zhì)量及水平的方法；OG3（必須的）：文件應(yīng)附帶一份或幾份描述整個(gè)組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成的組織圖表；OG4（必須的）：以程序表或縮略圖的形式顯示上年度、本年度和預(yù)算年度組織人員構(gòu)成的組織地位的變化情況。

　　第四，政府預(yù)算還具有作為向公民發(fā)布信息的傳播裝置（The Budget as a Communications Device，CD）的內(nèi)涵及相應(yīng)的功能，傳播裝置的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也有9項(xiàng)。CDI：文件要向公眾傳播基本的預(yù)算信息，如近年來的預(yù)算概況、未來趨勢(shì)等，這些信息既可以作為預(yù)算文件的一部分，也可采取其他形式不定期地向社會(huì)公布；CD2：文件要向公眾解釋其他政府計(jì)劃的執(zhí)行，如戰(zhàn)略計(jì)劃、長(zhǎng)期融資計(jì)劃、資本支出計(jì)劃等將對(duì)預(yù)算發(fā)生的影響；CD3（必須的）：文件要解釋下一財(cái)政年度預(yù)算編制、審議和通過的程序，還有解釋預(yù)算增補(bǔ)、修訂的程序，如果資本預(yù)算是分設(shè)的，則需說明它與一般性預(yù)算的關(guān)系；CD4（必須的）：在文件中需要運(yùn)用直觀的圖表，以向公眾顯示重要的財(cái)政統(tǒng)計(jì)信息，如果圖表的內(nèi)容不易看懂，則應(yīng)輔之以文字說明；CD5：文件應(yīng)提供說明性的表格、圖形、縱橫線標(biāo)識(shí)和矩陣圖等，用以標(biāo)明不同收支項(xiàng)目之間的關(guān)系；CD6（必須的）：文件必須有詳細(xì)目錄，以供讀者查閱他所需要的信息；CD7：文件的附錄應(yīng)有對(duì)一般讀者看不懂的專用詞語(yǔ)做出的解釋，包括縮略語(yǔ)和首字母縮略詞等；CD8：文件還應(yīng)該有一套描述政府組織、社區(qū)及所服務(wù)人口特征的統(tǒng)計(jì)和附加數(shù)據(jù)，還應(yīng)提供與公共服務(wù)相關(guān)的其他背景信息，如人口的數(shù)量與構(gòu)成、區(qū)域面積、人均家庭收入等；CD9：文件的印刷、格式和版本應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，富有吸引力，即使是外行的讀者也能讀懂，掌握其內(nèi)容并能比較熟練地運(yùn)用。

　　從以上近乎繁瑣的26項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，公共預(yù)算作為政府的政策文件、財(cái)政計(jì)劃、行動(dòng)綱領(lǐng)和信息傳播裝置的四大功能被完整地體現(xiàn)出來，公共管理是“行動(dòng)的科學(xué)”，這26項(xiàng)GFOA標(biāo)準(zhǔn)也能夠成為各國(guó)政府追求理想化公共預(yù)算模式的“行動(dòng)指南”。

　　二、GFOA標(biāo)準(zhǔn)與R-D政府責(zé)任框架

　　近20年來，國(guó)外公共管理學(xué)界理論研究的成果之一，是對(duì)政府內(nèi)部責(zé)任約束關(guān)系的闡述。以Aaron Wildavsky為代表的早期公共管理學(xué)家通常是從“國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)控者和使用者（guardian or spender of the public purse）”雙重角色的視角上分析考察體現(xiàn)在公共預(yù)算中的政府責(zé)任（Wildavsky，2001）（注：Aaron Wildavsky美國(guó)著名政治學(xué)家、公共管理學(xué)，他提出預(yù)算政治過程中“使用者和監(jiān)控者兩個(gè)分法”博弈分析框架，此種分析方法曾經(jīng)為公共選擇理論運(yùn)用“二人囚徒困境”分析預(yù)算政治問題提供了啟示。），當(dāng)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共組織管理，特別是委托—代理理論則進(jìn)一步揭示了政府部門中的責(zé)任關(guān)系遠(yuǎn)非“兩分法”般的單純。事實(shí)上，公共部門中存在多重委托—代理關(guān)系，代理人因面對(duì)多重委托者，因此，他們承擔(dān)的責(zé)任也必然是錯(cuò)綜復(fù)雜的，下級(jí)政府要向上級(jí)政府負(fù)責(zé)；政府內(nèi)部立法、司法、行政之間也存在責(zé)任約束關(guān)系；各級(jí)政府都要向人民負(fù)責(zé)，每一個(gè)公務(wù)員都要履行自己的專業(yè)職責(zé)等。為厘清政府部門中的責(zé)任關(guān)系，美國(guó)公共管理學(xué)家Romzek和Dubnick在1987年描述了一個(gè)框架圖形，用以闡釋政府內(nèi)部的責(zé)任約束關(guān)系（Romzek and Dubnick，1987）。

　　在Romzek和Dubnick的政府責(zé)任框架中（見圖1，以下簡(jiǎn)稱R-D政府責(zé)任框架），橫向顯示對(duì)政府責(zé)任的期望和控制來源于何處，是源于內(nèi)部，還是來自外部。比如，政府層級(jí)間的責(zé)任產(chǎn)生于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，而法律和政治責(zé)任則源于政府外部�？v向顯示政府履行職責(zé)的自主程度，在政府上下級(jí)之間和硬性的法律約束下，政府行為者自主決策的自由度較小，而在專業(yè)責(zé)任和政治責(zé)任方面，政府行為者的回旋余地相對(duì)大一些。當(dāng)然，R-D責(zé)任框架所顯示的四種責(zé)任機(jī)制并不是截然分開的，從委托—代理的角度分析，有時(shí)一個(gè)委托者會(huì)要求代理人承當(dāng)多重責(zé)任，作為代理人的政府又必須同時(shí)為多個(gè)委托者的利益服務(wù)。

　�。�1）層級(jí)責(zé)任。馬克斯·韋伯曾經(jīng)系統(tǒng)論述了政府組織的特點(diǎn)，指出現(xiàn)代國(guó)家的政府組織是高度正式化、以嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制為特征的權(quán)力體系。因此，政府層級(jí)間的責(zé)任框架是建立在對(duì)個(gè)體實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督的基礎(chǔ)之上，科層組織的每一成員都要清楚如何從上級(jí)獲得指令，然后又怎樣將指令傳達(dá)給下級(jí)，政令上傳下達(dá)的鏈條必須暢通無(wú)阻。在層級(jí)責(zé)任框架里，下級(jí)政府受到上級(jí)政府的嚴(yán)格控制，下級(jí)政府的自主裁量權(quán)很小。公共預(yù)算中的層級(jí)責(zé)任不但表現(xiàn)在中央與地方之間的關(guān)系上，而且，還反映在公共部門中雇員與雇主之間的關(guān)系上。

　�。�2）法律責(zé)任。是從外部對(duì)政府履行既定職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督的約束機(jī)制，包括詳查立法過程和憲法中存在的某些疏漏，以提出改進(jìn)與完善的措施。很多國(guó)家的中央政府都在地方層次上建立了審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以檢查地方的收入、支出是否符合法律規(guī)定和法定程序�；蛘�，由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)政府收支做出審計(jì)，建立公民監(jiān)督政府的有效機(jī)制。

　　（3）政治責(zé)任。主要指對(duì)關(guān)鍵的利益相關(guān)者應(yīng)及時(shí)做出回應(yīng)；如對(duì)民選官員、重要委托人以及與社會(huì)公眾利害攸關(guān)的問題與事件及時(shí)做出回應(yīng)。在關(guān)鍵時(shí)刻，政治責(zé)任應(yīng)壓倒層級(jí)責(zé)任和法律責(zé)任，如面對(duì)公共衛(wèi)生或公共安全突發(fā)事件，所在地政府應(yīng)果斷決策，動(dòng)用必要的財(cái)政資源從容應(yīng)對(duì)，而不應(yīng)坐等上級(jí)指令或固守既定的法律程序。

　�。�4）專業(yè)責(zé)任。建立在政府組織高度專業(yè)化的基礎(chǔ)上，公共部門中的專業(yè)人士被賦予工作中的較大自主權(quán)，而權(quán)力是與責(zé)任相對(duì)稱的。專業(yè)責(zé)任需要專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的積累、專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)，建立相關(guān)的專業(yè)知識(shí)與技能考核、認(rèn)證制度，以及統(tǒng)一的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等。

　　現(xiàn)在，讓我們返回到本文第一部分介紹的GFOA政府預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，可以看到GFOA標(biāo)準(zhǔn)與政府責(zé)任框架是相輔相成的，這體現(xiàn)在GFOA標(biāo)準(zhǔn)可以完全嵌入到R-D政府責(zé)任框架之中，嵌入的結(jié)果是使政府制度結(jié)構(gòu)中的四項(xiàng)責(zé)任得到全面的落實(shí)。

　　三、對(duì)深化我國(guó)預(yù)算制度改革的幾點(diǎn)建議

　　將國(guó)家預(yù)算界定為政府的財(cái)政收支計(jì)劃，是中西方財(cái)政理論的共同之點(diǎn)，但雙方的差異也是很大的，主要的差異在于我國(guó)財(cái)政理論界主要是從經(jīng)濟(jì)關(guān)系的角度考察國(guó)家預(yù)算，指出它是基本的財(cái)政分配手段，反映了基本的財(cái)政分配關(guān)系；西方理論界則更多地強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算的政治性，指明預(yù)算過程受立法機(jī)構(gòu)和政治程序根本制約和規(guī)定限制的特點(diǎn)（張馨，1997）。從本文所論述的GFOA標(biāo)準(zhǔn)與R-D政府責(zé)任框架的契合中，也可以更直接反映出政府預(yù)算對(duì)于強(qiáng)化政府責(zé)任的重要意義，揭示預(yù)算政治過程中多元角色互動(dòng)的博弈關(guān)系，以及政府預(yù)算的多功能性特點(diǎn)。從政治學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科角度研究公共預(yù)算制度，是值得我們借鑒的一條路徑。沿著這條路徑，決策者的眼界得以開闊，從單純對(duì)政府財(cái)政收支的關(guān)注，轉(zhuǎn)向?qū)�公共服�?wù)績(jī)效、各級(jí)政府的責(zé)任、公共政策透明度、政府執(zhí)政的效率、公民參政議政乃至民主政治制度確立等問題的深切關(guān)懷。簡(jiǎn)言之，就是要使公共預(yù)算真正成為“上達(dá)民情，下傳政綱”的政府治理工具�；�于這樣的思索，本文特對(duì)我國(guó)的公共預(yù)算制度改革提出以下政策建議：

　　首先，應(yīng)注重預(yù)算的功能性，不宜將預(yù)算科目的細(xì)化當(dāng)作改革的直接目標(biāo)。OECD國(guó)家預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)是在實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算或績(jī)效預(yù)算以及權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的同時(shí)，放寬預(yù)算科目限制，增加管理靈活度，預(yù)算編制及控制從關(guān)注投入轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出（OECD，2001）。我國(guó)的細(xì)化預(yù)算是針對(duì)以前不編制部門預(yù)算的情況提出的，當(dāng)部門預(yù)算制度確立之后，顯然不宜在預(yù)算科目細(xì)分上過多地做文章，以免陷入繁文縟節(jié)之中。更應(yīng)當(dāng)注重的是預(yù)算的功能性、導(dǎo)向性和透明度，注重預(yù)算的執(zhí)行效果，讓預(yù)算便于向公眾傳播信息并接受社會(huì)監(jiān)督。

　　其次。在部門預(yù)算編制基本就緒之后，要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)績(jī)效預(yù)算、零基預(yù)算等改革舉措。政府部門是國(guó)家履行職能的基本單位，政府執(zhí)政的總體績(jī)效是由各個(gè)政府部門的個(gè)體績(jī)效匯總而成。績(jī)效預(yù)算既可以是宏觀的，也可以是微觀的。在宏觀上，不但要確定與經(jīng)濟(jì)總量、增長(zhǎng)速度相關(guān)的指標(biāo)，還應(yīng)確定各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利保障、公共衛(wèi)生與健康等方面的績(jī)效指標(biāo)。宏觀績(jī)效指標(biāo)有賴通過微觀層次上的績(jī)效指標(biāo)加以落實(shí)。結(jié)合財(cái)政部門預(yù)算的編制，各級(jí)政府部門都要在精簡(jiǎn)、高效的原則之下，確定組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)及其使命，進(jìn)而核定履行職責(zé)所需的人、財(cái)、物力，確定運(yùn)用這些人、財(cái)、物力所要達(dá)到的績(jī)效指標(biāo)。在分級(jí)財(cái)政預(yù)算中，要廣泛吸收公民參與，了解民間對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求，不斷提升基層公共服務(wù)的提供績(jī)效。實(shí)行績(jī)效預(yù)算能夠統(tǒng)領(lǐng)政府組織的精簡(jiǎn)優(yōu)化、公務(wù)人力資源管理、財(cái)政資金使用效率，以及公共服務(wù)的績(jī)效改善等諸多方面的改革，進(jìn)而從整體上提高國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

　　再次，為更客觀地衡量政府部門運(yùn)行績(jī)效，達(dá)成政府中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，要著手編制中長(zhǎng)期政府預(yù)算。從小處著眼，中長(zhǎng)期預(yù)算有助于克服年度預(yù)算制度下預(yù)算單位為逃避上交結(jié)余而突擊花錢的負(fù)激勵(lì)；從大處著眼，中長(zhǎng)期預(yù)算則可以體現(xiàn)財(cái)政政策的前瞻性和持續(xù)性，強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政的跨年度宏觀調(diào)控功能。

　　最后要強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算制度改革需要自上而下地進(jìn)行宣傳，但真正在全國(guó)落實(shí)還需要自下而上地層層推進(jìn)。提供基本的公共產(chǎn)品的任務(wù)是由基層財(cái)政承擔(dān)的，因此預(yù)算制度的改革也需要從基層做起。應(yīng)本著先易后難、先試點(diǎn)后推廣的原則，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)公共預(yù)算制度的改革。

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