摘要：城鎮(zhèn)化進程中政府是投資的主體，在科技、教育、文化、公共衛(wèi)生等方面的投資都需要政府的組織和參與�？紤]到政府財政的局限性，需要城鎮(zhèn)自籌資金來增強城鄉(xiāng)的財政能力，改進和完善城市財政制度，完善公共財政職能，以促使我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)健康穩(wěn)定地進行。

　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化進程；公共財政建設(shè)；公共財政制度

　　加快城鎮(zhèn)化進程是中國今后較長時期內(nèi)社會發(fā)展的重要特征。城市公共財政制度建設(shè)，特別是中小城市和小城鎮(zhèn)財政制度建設(shè)狀況是影響城鎮(zhèn)化能否順利平穩(wěn)進行的一個重要環(huán)節(jié)，完善城市公共財政職能在我國城鎮(zhèn)化進程中也有著舉足輕重的作用。

　　1　城鎮(zhèn)化是中國全面建設(shè)小康社會的必然要求

　　改革開放20多年來，我國的綜合國力極大增強，城鄉(xiāng)人民生活整體上已經(jīng)跨過了溫飽線，開始全面建設(shè)小康社會。全面建設(shè)小康社會的基本任務(wù)之一就是加快城鎮(zhèn)化進程，盡快提高全國的城市化水平。雖然目前我國東南沿海地區(qū)城鄉(xiāng)二元化特征已不明顯，但是，我國中西部不發(fā)達地區(qū)尚處于城市化初始階段，工業(yè)化的任務(wù)遠未完成。如果中國中西部不發(fā)達地區(qū)的城市化進程嚴重滯后，中國經(jīng)濟社會要保持持續(xù)增長態(tài)勢將會十分困難。如何加快中西部的城鎮(zhèn)化進程將是中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中亟待解決的重要課題。因此，國家“十五”計劃將城市化列為中國社會發(fā)展的重要內(nèi)容，黨的“十六大”報告進一步重申了加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進程的重要性和迫切性�？梢灶A(yù)計中國的城市化進程將延續(xù)到我國第三步戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)及以后一個較長的時期。

　　城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，迫切要求加快城鎮(zhèn)化進程。在全面建設(shè)小康社會過程中，我們必須面對城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平嚴重不平衡的現(xiàn)實。自20世紀90年代中后期以來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，2002年城鄉(xiāng)居民純收入比已達到3.11∶1，2000年全國農(nóng)民收入的基尼系數(shù)達到0.429%，超過了國際上公認的警戒線。同時我國東西部之間、發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距巨大。按“五普”統(tǒng)計口徑，2000年我國城市化水平為36%，其中廣東省城市化水平達55%，西藏城市化水平僅為18.9%.西部地區(qū)城市化水平較東部地區(qū)明顯滯后。

　　加快城鎮(zhèn)化進程是中國農(nóng)村社會現(xiàn)狀的要求，也是廣大農(nóng)民的迫切愿望。由于我國長期實行城鄉(xiāng)分割的就業(yè)政策與嚴格的戶籍管理制度，再加上社會整體承載能力太低等原因，我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化沒能同步進行，城鄉(xiāng)分割與“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”嚴重阻礙了農(nóng)村的城市化。同時由于我國工業(yè)發(fā)展是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價的，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)效率和收益低下，大量農(nóng)業(yè)勞動力閑置，農(nóng)民收入增長乏力，農(nóng)村矛盾和農(nóng)村社會管理成本急劇增加�？s小城鄉(xiāng)差距恢復(fù)社會公平，給農(nóng)民以國民待遇已是全國農(nóng)民的迫切愿望，解決這一問題的基本途徑是加快全國農(nóng)村的城鎮(zhèn)化步伐，通過建設(shè)小城鎮(zhèn)，發(fā)展中小城市，完善中心城市功能，吸納更多的農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)就業(yè)，為農(nóng)副產(chǎn)品、原材料工業(yè)提供廣闊的市場，實現(xiàn)降低農(nóng)村低收人群比重，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，從而提高我國整體的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化水平。

　　2　城鎮(zhèn)化過程中政府是投資的主體

　　城鎮(zhèn)化與城市公共財政制度的建設(shè)有著內(nèi)在的聯(lián)系。城市財政是我國地方財政、區(qū)域財政的重要組成部分，現(xiàn)行城市財政體制是1994年后形成的分稅制財政體制，在城鎮(zhèn)化進程中，其面臨著繁重的制度創(chuàng)新任務(wù)。只有對以往的財政制度進行大力改革，全面清除其長期積累的弊病，我們才能應(yīng)對城鎮(zhèn)化所帶來的種種挑戰(zhàn)。

　　城鎮(zhèn)化必然使居民對公共物品規(guī)模、層次等方面的需求發(fā)生質(zhì)的變化，城市公共財政建設(shè)必須與這些變化相一致。一般認為，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進程對城市公共財政建設(shè)在如下3個方面提出了具體的要求。

　　第一，城鎮(zhèn)化進程對城市公共財政支出提出了更大的需求。在公用設(shè)施方面，城鎮(zhèn)自身建設(shè)和市民生活對供電、供水、供氣、橋梁、道路、交通、運輸、郵電、通訊等城市公用設(shè)施建設(shè)提出了更高要求。這些建設(shè)項目除部分可通過市場吸引企業(yè)、個人投資外，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能主要依靠政府投資，那種等待企業(yè)、個人和外資來大量投資的想法是不切合中國的實際情況的，因為能獲得外資的城鎮(zhèn)只占少數(shù)。

　　當然東西部地區(qū)的差異，可以使他們采取不同的措施來完成城市公用設(shè)施的建設(shè)工程。東部沿海發(fā)達地區(qū)，非政府投資人已具備參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實力和愿望，應(yīng)該鼓勵他們參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來；中西部等不發(fā)達地區(qū)，政府應(yīng)該是基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體。

　　第二，政府是城市科技、教育和文化建設(shè)與發(fā)展方面的投資主體�？萍�、教育和文化建設(shè)的公益性決定其投資者主要是政府。在科技支出方面，現(xiàn)代化的城市建設(shè)和管理離不開科學(xué)技術(shù)的進步與支撐。經(jīng)濟效益好，短線的科技投資，可以鼓勵民間資本參與，但基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的科學(xué)研究，政府應(yīng)該是投資的主體；在城鎮(zhèn)化進程中，教育承擔著提高進城農(nóng)民素質(zhì)和滿足市民教育需求，為城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展提供人力資源的繁重任務(wù)。城市財政需要承擔構(gòu)建完善基礎(chǔ)教育體系、扶持重點高等教育、大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育等方面的教育支出。在文化建設(shè)方面，城市財政需要增加公共圖書館、博物館、文化館等文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，還要大力扶持各種社區(qū)文化社團的發(fā)展，積極開展多種文化活動，開辟群眾文化活動場所，以提升城市文明程度和居民生活質(zhì)量。

　　第三，政府是公共衛(wèi)生、環(huán)境保護和社會保障等方面建設(shè)的組織者和投資主體。隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，人口的增加，城市財政需要增加公共保健、防疫、地方病防治、環(huán)境衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的支出。在社會保障支出方面，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口后，失去了土地對其基本生活的保障，這就需要政府建立和完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險制度，以保證居民基本生活需要。在環(huán)境保護方面，小城鎮(zhèn)的建立、發(fā)展和城市規(guī)模的擴展，生活垃圾處理，治理廢水、廢氣排放、噪音污染和環(huán)境保護等方面的任務(wù)會日趨繁重，相應(yīng)的財政支出必然會不斷增加。

　　3　城鎮(zhèn)自籌資金是增強城鄉(xiāng)財政能力的補充

　　小城鎮(zhèn)和城市建設(shè)需要巨額資金投入，除上級財政轉(zhuǎn)移支付資金外，城鎮(zhèn)自籌資金是增強城鄉(xiāng)財政能力的重要補充。通過發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟來籌集建設(shè)資金，大力發(fā)展城市經(jīng)濟，特別是發(fā)展都市型工業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，將為城市財政提供充裕的財源，以滿足城市發(fā)展和建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施的巨額資金需求。

　　目前城市公共財政收入的渠道主要有稅收、公共收費、國有資本經(jīng)營收益、其他收入等。其中，稅收是城市財政收入的主要財源，也是城鎮(zhèn)建設(shè)自籌資金的主要財源。公共收費是城市財政的重要輔助形式。為保障這部資金的有效使用和不斷拓展財政收入渠道，需要建立與城鎮(zhèn)化進程相適應(yīng)的公共收入籌集制度與機制。

　　首先要建立與城市經(jīng)濟發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相一致的稅制結(jié)構(gòu)。這一工作的關(guān)鍵是建立、健全城市地方稅體系，培育主體稅種，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源，逐步形成獨具特色的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財源結(jié)構(gòu)，建立、健全與之相適應(yīng)的地方稅體系，積極組織收入，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供資金保障。具體做法是在落實地方稅立法權(quán)的基礎(chǔ)上，不斷完善和健全土地稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財產(chǎn)類稅收，加強城鎮(zhèn)建設(shè)稅、環(huán)境保護稅等專項稅收，使之成為城鎮(zhèn)財政收入主體，以利于組織更多的地方稅收人。同時在制度上，注重克服近年來城市建設(shè)，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的以攤派、集資、亂收費、舉借隱形債務(wù)等手段，籌集建設(shè)資金所產(chǎn)生的弊端，欠發(fā)達地區(qū)要避免盲目的“造城運動”，以及以運動的形式推進城市化的做法。二是建立規(guī)范的行政收費制度，三是建立科學(xué)、合理的公共設(shè)施使用費制度。這樣城市自籌建設(shè)資金就可以在促進城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用了。

　　4　改進和完善城市財政制度

　　改進和完善城市財政制度的重要內(nèi)容是建立和健全稅收和支出制度。財稅體系和稅收制度建設(shè)前文已作論述，此處不再重復(fù)說明。

　　在城鎮(zhèn)化進程中，與加強城市管理相適應(yīng)，需要建立、健全各項財政制度，完善公共財政職能，使財政管理符合城市發(fā)展的要求，保證城市財政良好運行，為市政府履行職能、調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的財力保障。同時使廣大市民有暢通的渠道、健全的制度充分表達自己的意愿，并參與政府財政分配的公共選擇和決策，使城市財政決策更符合廣大市民的利益。

　　建立公共定價體系，形成科學(xué)合理的公共使用費制度。在現(xiàn)階段我國實行市場經(jīng)濟體制和擁有開放式經(jīng)濟環(huán)境條件下，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)不可能再走政府全力包辦的模式，只能走多渠道和社會化開發(fā)的道路。這樣，凡實現(xiàn)市場化經(jīng)營的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，就可以也應(yīng)該建立合理的定價、收費制度。

　　建立城市財政公共支出體系，提高城市綜合服務(wù)功能。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，需要在一個新的起點上，根據(jù)公共財政原則，建立城市財政公共支出體系，在基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、法律秩序、行政管理、環(huán)境保護、社會保障等領(lǐng)域加大投入力度，提高城市的綜合服務(wù)功能，既為市民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，又與市場微觀主體活動相互配合，形成有利于城市經(jīng)濟繁榮發(fā)展的局面。為實現(xiàn)這一目標，政府要著重收縮過長的財政供給線，按照公共財政原則，重新界定支出范圍，并退出一般盈利性投資領(lǐng)域。

　　建立城市財政公共選擇體系，建設(shè)民主財政。進一步完善我國人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，擴大基層民主，加強社區(qū)建設(shè)，使廣大市民有暢通的渠道和健全的制度，參與城市建設(shè)，以期逐步形成“納稅人依法自覺納稅———其代表通過公共選擇制度進行公共稅收資金決策———市政府依法使用公共資金———納稅人享受城市建設(shè)收益的良性循環(huán)”。

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