隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和政治民主化程度的提高，社會公眾對政府公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求。它們不僅要求政府公開政務(wù)，自覺接受公眾監(jiān)督，而且要求政府必須對公共財政資源的配置和使用依法向社會公眾承擔(dān)明確的、可衡量的公共受托責(zé)任。而如何通過政府治理結(jié)構(gòu)的變革以及公共財政預(yù)算制度和機制的變革，督促政府依法承擔(dān)和切實履行公共財政受托責(zé)任，是各國政界和學(xué)界普遍關(guān)注的問題，也是政府公共管理面臨的重點和難點問題。

　　一、政府公共財政受托責(zé)任的基本界定

　　（一）政府公共財政受托責(zé)任的基本內(nèi)涵

　　“責(zé)任”一詞具有極為豐富的內(nèi)涵。從最一般的涵義上說，責(zé)任就是對必須做的事或不做應(yīng)該做的事時所應(yīng)該承擔(dān)的后果。具體而言，責(zé)任包括以下四個層面的涵義：（1）道德責(zé)任，即由社會心理意識約束力而形成的責(zé)任；（2）紀(jì)律責(zé)任，即由社會團體約束力而形成的責(zé)任；（3）法律責(zé)任，即由國家法律強制力而形成的責(zé)任。（4）經(jīng)濟責(zé)任，即由不同經(jīng)濟行為及其后果而形成的責(zé)任。在現(xiàn)代社會中，道德責(zé)任是人的社會性的自覺表現(xiàn)，其履行依賴于人們的自我規(guī)范；法律責(zé)任是人的社會性的強制實現(xiàn)，它依賴于國家法律的強制規(guī)范；經(jīng)濟責(zé)任也是人的社會性的強制實現(xiàn)，其有效履行依賴于經(jīng)濟契約的強制約束；而紀(jì)律責(zé)任則是介于上述三者之間的一種責(zé)任，它的實現(xiàn)是基于一定程度的自覺性和一定程度的強制性。

　　受托責(zé)任，源于英語中“accountability”一詞，亦即受托經(jīng)濟責(zé)任。其涵義有多種解釋。最高審計機關(guān)國際組織認(rèn)為，受托經(jīng)濟責(zé)任是指授予一個被審查個人或?qū)嶓w的責(zé)任，顯示他或它已經(jīng)根據(jù)資金提供的條件對委托給他或它的資金進行了管理或控制。美國審計總署認(rèn)為，受托經(jīng)濟責(zé)任是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的政府和機構(gòu)向公眾說明它們?nèi)�部活動情況的義務(wù)。按照我國會計學(xué)家楊時展教授的解釋，“這種責(zé)任，雖大多是由于資源的委托行為而發(fā)生的，其解除的方式卻大多是以人事上是否繼續(xù)給予托付和信任的形式來表現(xiàn)，不以經(jīng)濟為限，因而稱之為受托責(zé)任�！盵1]而閻金鍔教授則認(rèn)為，這種責(zé)任稱為“受托經(jīng)濟責(zé)任”更適宜。他指出：“不論在兩權(quán)分離下，還是在多層管理經(jīng)營體制下，由于委托人的授權(quán)，都會形成一種受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系。當(dāng)受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系確立后，客觀上就存在授權(quán)委托者對受托管理者或受托經(jīng)營者進行經(jīng)濟監(jiān)督的需要。”[2]

　　可見，受托經(jīng)濟責(zé)任是在“兩權(quán)”分離條件下，財產(chǎn)所有者通過契約的形式對經(jīng)營管理者規(guī)定的、可以計量的報告責(zé)任，是責(zé)任受權(quán)者依法向責(zé)任授權(quán)者報告說明其行為過程及其結(jié)果的責(zé)任。從責(zé)任主體來看，受托經(jīng)濟責(zé)任具體包括政府（財政）受托責(zé)任、公司受托責(zé)任和組織內(nèi)部受托責(zé)任。

　　政府（財政）受托責(zé)任是指“受托管理公共資源的人對那些資源負(fù)有的職責(zé)”，[3]“是指受托經(jīng)營公共財產(chǎn)的機構(gòu)或人員（具體包括中央和地方政府機構(gòu)、盈利和非營利性的國有公營企事業(yè)單位及其管理人員）有責(zé)任匯報對這些財產(chǎn)的經(jīng)管情況，并負(fù)有財政管理和計劃項目方面的責(zé)任”。[4]

　　本文認(rèn)為，政府公共財政受托責(zé)任是指通過憲法和法律授予的、政府在管理和經(jīng)營公共財政資源過程中必須承擔(dān)的、向社會公眾及服務(wù)對象報告公共資源管理和運營情況的責(zé)任。公共財政受托責(zé)任既是一種經(jīng)濟關(guān)系，也是一種法律關(guān)系，更是一種政治關(guān)系，其產(chǎn)生源于社會分工和“資產(chǎn)專用性”引致公民“個人權(quán)力的讓渡”而形成的政府與公民之間的委托——代理關(guān)系。在現(xiàn)代民主社會中，政府與公民、政府與社會、以及上下級政府之間，雖然在形式上是法權(quán)關(guān)系，但本質(zhì)上是一種契約關(guān)系和委托——代理關(guān)系。公民之所以依法納稅，就是要委托政府代理市場和個人做不了、做不好或不愿做的事情。而政府為了有效地提供公共物品和公共服務(wù)，就必須通過稅收等形式事先從社會公眾手中征取一定的社會資源。當(dāng)資源的提供者與資源的使用者發(fā)生分離時，就產(chǎn)生了委托——代理關(guān)系。公民作為委托方，必須依法繳納各種稅費，提供充足的財政資源；而政府作為受托方，必須按照納稅人（公民）的意愿來支配和使用公共財政資源，保證財政資源分配使用的經(jīng)濟性、效率和有效性，盡可能以低廉的成本和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)滿足日益多樣性的公共需求，并就資源使用的最終結(jié)果向納稅人（公民）負(fù)責(zé)。[5]

　　政府公共財政受托責(zé)任包括內(nèi)部受托責(zé)任和外部受托責(zé)任兩個方面。內(nèi)部受托責(zé)任要求：參與公共資源配置和使用的各個部委必須對整體政府負(fù)責(zé)；各個使用公共財政資源的預(yù)算單位和支出機構(gòu)必須對受其工作影響的各利害相關(guān)者（上級主管部門和本單位職工）負(fù)責(zé)。外部受托責(zé)任就是要求整體政府必須就公共資源的配置和使用的結(jié)果對全體公民負(fù)責(zé)。具體分為三個層次：

　　1.政府對公眾負(fù)責(zé)。在現(xiàn)代民主社會，社會公眾就是政府公共服務(wù)的顧客，政府有責(zé)任在具體規(guī)定的質(zhì)量、成本以及時間范圍內(nèi)向顧客（社會公眾）提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)，并定期通過正式渠道向社會公眾及各利益相關(guān)主體公開提供有關(guān)政府在財政和財務(wù)方面的所有有用的信息。對社會公眾負(fù)責(zé)就是要求政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供過程中，能更好地對社會公眾的要求做出反應(yīng)，貫徹“行政就是服務(wù)，公眾就是顧客”的基本理念。

　　2.行政對立法負(fù)責(zé)。即在公共財政管理中實行責(zé)任管理制度，要求政府定期就財政資金的去向和財政資金的使用效果等問題回答立法機構(gòu)的質(zhì)詢，并對相關(guān)財政事項及它們的行為后果負(fù)責(zé)。采用責(zé)任管理包括兩個方面的內(nèi)容：一是組織責(zé)任，即通過更加明確的授權(quán)、對任務(wù)的統(tǒng)一規(guī)定、績效標(biāo)準(zhǔn)、資源的適當(dāng)組織與控制、監(jiān)督與報告體系、激勵與懲罰等責(zé)任機制，來規(guī)定政府內(nèi)部所有機構(gòu)實際的工作范圍，明確其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；二是個人責(zé)任，即建立有別于組織責(zé)任的個人責(zé)任，要求管理者是一個對實現(xiàn)目標(biāo)負(fù)有個人責(zé)任的人。政府公務(wù)員要對自己的行為及結(jié)果的實現(xiàn)負(fù)個人責(zé)任。

　　3.政府上下級之間以及政府內(nèi)部各職能部門之間相互負(fù)責(zé)。即對政府公共財政管理中涉及的上下級政府之間及同級政府的各個職能部門之間，應(yīng)就公共財政政策的制定和咨詢以及財政資金的實際使用結(jié)果相互承擔(dān)強有力的內(nèi)部受托責(zé)任，避免上下級政府之間相互推委責(zé)任。

　�。ǘ�）政府公共財政受托責(zé)任的法律依據(jù)

　　在我國，政府（財政）受托責(zé)任是由憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定的。根據(jù)中華人民共和國憲法（1982年12月4日頒布）第一章第二條和第三條的規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種能夠途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事宜，管理社會事務(wù)�！薄叭珖�人民代表大會和地方各級人民代表大會都有民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督�！痹谖覈�，政府與人民之間的責(zé)任委托關(guān)系是通過“人民推選人大代表——人大代表組成各級人民代表大會——作為最高權(quán)力機關(guān)的各級人民代表大會選舉和任命各級人民政府——各級人民政府依法對人民負(fù)責(zé)”這一關(guān)系鏈條而形成的，即在我國，一切權(quán)力屬于人民，人民是國家一切財富的所有者。社會財富歸全民所有，并不等于人民親自去經(jīng)營管理，而是將屬于人民的公共財產(chǎn)，通過各級人民代表大會委托給人民選舉出來的各級政府去經(jīng)營管理，各級政府也可以將公共財產(chǎn)委托給國有企事業(yè)單位的受托經(jīng)營管理者去經(jīng)營管理。人民代表大會代表人民，是各級政府的最高權(quán)力機關(guān)，各級政府和國有企事業(yè)單位按照該級人民代表大會通過的國民經(jīng)濟計劃和年度預(yù)算所反映的人民意志去經(jīng)營管理。這時，各級人民代表大會和其同級人民政府便發(fā)生了公共財產(chǎn)的委托和受托關(guān)系。各級政府在接受人民委托后，不言而喻應(yīng)對人民負(fù)有公共受托經(jīng)濟責(zé)任，完成人民的托咐，并向人民報告其執(zhí)行結(jié)果。各級政府是否切實履行了公共受托責(zé)任，并不是由各級政府自己說了算，而必須由各級人民代表大會及其審計機關(guān)通過審計公正地對其履行公共受托責(zé)任情況做出評價，進而確定或解除其所負(fù)有的經(jīng)濟責(zé)任。這一委托關(guān)系有兩個鮮明的特點：一是政府作為受托人必須向人民即委托人負(fù)責(zé)，政府必須按照憲法的規(guī)定和人民的意愿，履行職責(zé)，行使權(quán)力，并最大限度地維護委托人的利益。對政府而言，在公共行政的過程中，除了人民的利益之外，政府沒有自己的特殊利益。二是政府與公民之間的責(zé)任委托關(guān)系成立的條件是賦權(quán)、責(zé)任和預(yù)算的結(jié)合。亦即政府在履行受托責(zé)任時，必須得到人民的授權(quán)，必須具備充足的行為能力和預(yù)算保證，委托的范圍和職責(zé)明確，不允許有超過委托范圍的越權(quán)和濫權(quán)行為。

　　我國《預(yù)算法》（1994年3月22日公布）第二章“預(yù)算管理職權(quán)”的第十二條（全國人大及其常委會職權(quán)）、十三條（縣級以上地方各級人大及其常委會職權(quán)）、十四條（國務(wù)院職權(quán)）、十五條（縣級以上地方各級政府職權(quán)）、十六條（各級財政部門職權(quán)）、十七條（各部門職權(quán)）、十八條（各單位職權(quán)），以及第十章“法律責(zé)任”中的第七十三條、第七十四條、第七十五條等，也對各級人大、各級政府及各級財政部門在預(yù)算管理中的職權(quán)和法律責(zé)任做了原則性規(guī)定。

　　二、中國政府公共財政受托責(zé)任的現(xiàn)實考察

　　長期以來，受管理理念、管理制度、運行機制和管理技術(shù)等因素的影響，我國政府公共財政受托責(zé)任的確認(rèn)和履行存在較多的問題。主要表現(xiàn)在：

　�。ㄒ唬┱�府公共受托責(zé)任關(guān)系定位不明確

　　1.政府與公民的責(zé)任委托關(guān)系脆弱。長期以來，我們對政府與公民之間的關(guān)系存在認(rèn)識上的較大偏差，較多地強調(diào)政府與公民之間的法權(quán)關(guān)系，政府擁有強權(quán)和嚴(yán)厲的管制，而普通公民只有服從和依順。雖然憲法的確賦予了人民當(dāng)家作主的基本權(quán)利，但實際上，這些權(quán)利缺乏順暢的行使渠道，并沒有真正落到實處。表現(xiàn)在：（1）政府的授權(quán)范圍缺乏明確的法律規(guī)范，違背公民意愿，越權(quán)和濫用權(quán)力的想象比比皆是；（2）預(yù)算缺乏法律權(quán)威性，約束軟弱無力。政府預(yù)算雖經(jīng)立法機關(guān)審批，但執(zhí)行中隨意變更預(yù)算的現(xiàn)象普遍；（3）公共資源配置和使用中的浪費現(xiàn)象觸目驚心，政府沒有真正對公民負(fù)責(zé)；（注：公共財政資源配置和使用中的浪費現(xiàn)象如公款吃喝、公款旅游、公款配車及一切用公款安排的個人消費。）（4）官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、非法侵吞國有資產(chǎn)、利用權(quán)力壟斷經(jīng)營牟取暴利等侵害百姓的行為也絕非個別現(xiàn)象。（注：如拖欠農(nóng)民工報酬、圈占農(nóng)田、下崗工人沒有社會保障、壟斷經(jīng)營牟取暴利等等。）（5）公民在約束和限制政府財政權(quán)力（注：政府的財政權(quán)力指政府在財政收支、財政赤字、政府債務(wù)等重要經(jīng)濟指標(biāo)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的確定和安排。）方面缺乏機制，沒有渠道，不能順暢的表達民意。

　　2.政府上下級之間及政府內(nèi)部的責(zé)任關(guān)系缺乏明確的定位。按照委托論的觀點，政府是一個多層級政府和不同職能部門組成的有機整體，而不是各級政府和部門的簡單機械組合，政府上下級和政府內(nèi)部也是一種委托——代理關(guān)系。下級政府和各職能部門不是天生就應(yīng)該存在的，更不應(yīng)該是“獨立王國”和“利益實體”，而是政府之間和政府內(nèi)部賦權(quán)的結(jié)果，是為了代理上級政府和本級政府履行職責(zé)而設(shè)置的。因此，下級政府和各職能部門是整體政府的一部分，必須自覺地維護整體政府的形象，維護政府的整體利益，不允許有獨立于整體政府的“特殊利益”和“地方部門利益”存在。[6]但是，長期以來，我們對政府上下級之間、政府行政領(lǐng)導(dǎo)與職能部門之間的責(zé)任關(guān)系缺乏明確的定位，在以往的歷次政府預(yù)算制度改革中，我們不恰當(dāng)?shù)貜娬{(diào)了地方利益和部門利益，并通過“存量不動”、“預(yù)算外、制度外資金”、“權(quán)責(zé)利相結(jié)合”等，進一步確認(rèn)、助長和固化了地方利益和部門集團利益，瓦解了整體政府的概念和意識，損害了整體政府的形象和利益。具體表現(xiàn)為：（1）上下級政府之間財政管理權(quán)限界定不夠清晰、合理，特別是“支出責(zé)任不清導(dǎo)致中央與地方支出責(zé)任在執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯位，一些應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，部分交給了地方，一些應(yīng)當(dāng)屬于地方地支出責(zé)任，卻由中央承擔(dān)”。[7]相互扯皮、推委責(zé)任、越權(quán)行政的現(xiàn)象時有發(fā)生；（2）政府間的財政體制不規(guī)范，賦權(quán)、責(zé)任和預(yù)算之間不對稱，因而出現(xiàn)了“中央財政過美日子、省級財政過好日子、市級財政勉強過日子、縣鄉(xiāng)財政沒法過日子”的尷尬現(xiàn)象；（注：2002年國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文主持的課題組相繼對湖北省襄陽縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，造成中國縣鄉(xiāng)財政危機的原因主要是稅源不足、機構(gòu)膨脹、收入上移、支出下移和體制不順等五大方面。）（3）同級政府各職能部門之間，由于賦權(quán)的范圍和大小不同，因而出現(xiàn)了所謂的“油水衙門”和“清水衙門”之分，部門及其職工之間的利益差距巨大，造成了部門和公務(wù)員之間利益的巨大反差。（注：據(jù)廣東省的調(diào)查，“油水衙門”和“清水衙門”之間職工的人均收入差距相差五倍以上。中央人民廣播臺“經(jīng)濟之聲”2004年3月報道。）

　�。ǘ�）《預(yù)算法》對相關(guān)主體法律責(zé)任的界定不夠具體

　　《預(yù)算法》是我國政府預(yù)算管理的基本法律。該法原則性地規(guī)定了我國政府預(yù)算的結(jié)構(gòu)、各級人大、政府和財政在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限、預(yù)算管理的原則以及預(yù)算編審、執(zhí)行的程序及法律責(zé)任。但是，這些法律規(guī)定只是原則性、概念性的，法律條款對不同責(zé)任人的職責(zé)認(rèn)定過于籠統(tǒng)、粗糙，既沒有很強的系統(tǒng)性，也缺乏實際可操作性，更沒有法律震懾力和嚴(yán)肅性，其結(jié)果只能是紙上談兵，流于形式。如《預(yù)算法》第七十三條、第七十四條、第七十五條對相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定是：各級政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任；違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財政部門責(zé)令退還或者追回國庫庫款，并由上級機關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分；隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由上一級政府或者本級政府財政部門責(zé)令糾正，并由上級機關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。這樣的一些法律條款過于原則、過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。諸如：（1）什么樣的情況可認(rèn)定為“未經(jīng)依法批準(zhǔn)”？“變更預(yù)算”具體指的是什么？（2）舉借債務(wù)增加了要追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，那么如果沒有如期完成借債任務(wù)，要不要追究有關(guān)方面的責(zé)任？（3）如果發(fā)生了隨意變更預(yù)算的事件，要追究主管人員的法律責(zé)任，那么人大對此有沒有責(zé)任，該負(fù)什么責(zé)任，誰來追究人大的責(zé)任？（4）如果擅自辦理退庫而造成了國庫庫款的流失，是否僅僅追究行政責(zé)任，簡單一個“處分”了之？（5）如果由于預(yù)算決策失誤導(dǎo)致了財政資源的損失浪費，又該追究誰的責(zé)任？由誰來追究責(zé)任？凡此種種，政府預(yù)算編審和執(zhí)行中的法律責(zé)任是很不明確、很不具體的，這使得受托責(zé)任的履行和監(jiān)督缺乏法律依據(jù)，最終導(dǎo)致無人真正負(fù)責(zé)。

　�。ㄈ�）確保受托責(zé)任有效履行的管理制度和實施機制不夠健全

　　在我國，確保政府受托責(zé)任長期化、完整化、持續(xù)化及有效履行的重要預(yù)算管理制度，如中長期宏觀經(jīng)濟規(guī)劃、中期預(yù)算框架、完整的部門預(yù)算制度、權(quán)責(zé)制政府會計制度、集權(quán)化國庫管理制度、系統(tǒng)的績效評估制度、獨立的政府審計制度以及透明的政府信息披露制度等都沒有建立起來。進一步保證政府受托責(zé)任落實的實施機制，如預(yù)算政策制定與執(zhí)行中的權(quán)利制衡機制、內(nèi)外部控制機制、執(zhí)行中的激勵約束機制、審計監(jiān)督機制等，也沒有真正建立起來。整體財政運行是在一個責(zé)任極為模糊的狀態(tài)下進行的，沒有真正的、明確的、有約束力的責(zé)任制。

　�。ㄋ模┕芾砹鞒毯凸芾砑夹g(shù)相對落后影響受托責(zé)任的有效履行

　　我國傳統(tǒng)的政府預(yù)算管理是按照“預(yù)算編制——預(yù)算執(zhí)行——政府決算”三大環(huán)節(jié)進行的。這一流程在落實受托責(zé)任方面存在的問題是：1.責(zé)任鏈條不連貫。由于沒有編制宏觀經(jīng)濟籌劃和中期預(yù)算框架，對政府可控資源的預(yù)測以及據(jù)此確定的政府財政中長期目標(biāo)不明確，這使得政府預(yù)算缺乏前瞻性和準(zhǔn)確性，也使政府受托責(zé)任缺乏完整性、連貫性和可持續(xù)性。2.沒有系統(tǒng)、嚴(yán)格、規(guī)范的問責(zé)制度。由于沒有獨立的政府審計監(jiān)督系統(tǒng)、績效評估制度、政府財務(wù)信息披露制度、政府財政風(fēng)險預(yù)警報告制度，這就使得對公共財政資源配置、使用過程及其結(jié)果缺乏透明度和強有力的約束監(jiān)督，也造成了相關(guān)主體的責(zé)任不清或不負(fù)責(zé)任。3.管理技術(shù)落后影響責(zé)任的檢查和落實�，F(xiàn)行分散化的國庫支付系統(tǒng)和現(xiàn)金制政府預(yù)算會計系統(tǒng)，由于缺乏對支出周期各階段進行集中性紀(jì)錄和追蹤的會計控制機制，只是反映了當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)財務(wù)收支情況及財務(wù)狀況，而不能連續(xù)、全面、系統(tǒng)、完整地反映預(yù)算收支對政府財務(wù)活動情況及財務(wù)狀況產(chǎn)生的當(dāng)期影響和連續(xù)影響，無法全面準(zhǔn)確地紀(jì)錄和反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況，會計核算范圍過窄，透明度不高，無法提供完整、及時、可靠、可比、全面地政府預(yù)算和財務(wù)信息，因此也就無法滿足政府預(yù)算管理和決策對信息的要求，更不能準(zhǔn)確有效地落實政府受托責(zé)任。

　　三、改革和創(chuàng)新預(yù)算管理制度和實施機制，促進政府公共財政受托責(zé)任的有效履行

　�。ㄒ唬├砟顒�(chuàng)新

　　創(chuàng)新政府預(yù)算管理理念應(yīng)以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的新形勢和政府依法行政、依法理財?shù)倪M程，總結(jié)我國政府預(yù)算管理的基本經(jīng)驗和不足，在政府預(yù)算管理中積極倡導(dǎo)和建立有效政府和整體政府、對納稅人和社會公眾負(fù)責(zé)、財政透明度、市場導(dǎo)向和適度競爭、結(jié)果和績效導(dǎo)向以及公眾參與和民主理財?shù)认冗M的管理文化和管理理念，明確政府預(yù)算管理及改革的目標(biāo)和方向，為政府公共財政受托責(zé)任的履行提供堅實的思想基礎(chǔ)。具體來說，政府公共財政受托責(zé)任的核心理念是：

　�。�1）政府應(yīng)就公共財政資源配置和使用的最終結(jié)果對立法機關(guān)和社會公眾負(fù)責(zé)。

　�。�2）政府上下級之間和政府部門內(nèi)部應(yīng)就公共財政資源配置和使用的最終結(jié)果形成強有力的委托代理責(zé)任。

　�。�3）政府行政部門首長作為管理某一方面行政事務(wù)的代理人，向上必須對整體政府負(fù)責(zé)，向下必須對受其工作影響的各利害相關(guān)者負(fù)責(zé)。

　�。ǘ�）制度創(chuàng)新

　　筆者認(rèn)為，推促政府自覺履行公共財政受托責(zé)任的三項最重要的制度安排是政府預(yù)算制度、政府會計制度和獨立的審計評估制度。

　　1.政府預(yù)算制度。健全的政府預(yù)算制度將從公共財政資源配置的決策、計劃、分配、使用、管理等全程對政府的公共財政受托責(zé)任做出法律性規(guī)定，它既包括對政府預(yù)算決策過程財政受托責(zé)任的規(guī)范，也包括對政府預(yù)算執(zhí)行過程中財政受托責(zé)任的詳細(xì)規(guī)定。規(guī)范的主體既包括立法機關(guān)、也包括各級政府。具體包括：

　　（1）中長期財政預(yù)算制度。中長期預(yù)算能有效地消除年度預(yù)算責(zé)任不清晰、不連貫的短期化現(xiàn)象，克服資源配置和使用中諸如寅吃卯糧、成本代際轉(zhuǎn)移等行為，使政府受托責(zé)任更加完整、連貫和可持續(xù)。

　�。�2）政府預(yù)算、決算審批制度。這一制度重在建立一套良好的公共財政資源的決策機制、決策程序，依法明確人大及其專業(yè)委員會在公共財政資源配置和使用方面的決策責(zé)任，依法監(jiān)督政府公共財政受托責(zé)任的履行。

　　（3）政府預(yù)算績效評估制度。政府預(yù)算績效評估制度是落實政府公共財政受托責(zé)任的最重要的制度安排。通過對部門和單位的投入、產(chǎn)出、成果、結(jié)果、效率、效益、影響、有效性等績效指標(biāo)的考評，檢查各部門的工作是否符合政府的政策目標(biāo)，是否與年初制定的預(yù)算目標(biāo)相一致，并把考評結(jié)果與部門的預(yù)算規(guī)模、與部門進一步獲得資源的資格、與部門員工的晉升、獎勵相掛鉤，真正督促各部門就公共資源配置和使用的最終結(jié)果向公眾負(fù)責(zé)。

　�。�4）政府重大公共預(yù)算決策聽證制度。政府公共預(yù)算過程實際上是公共決策和公共選擇過程，它涉及到所有公民的切身利益，必須廣泛聽取有關(guān)各方的呼聲、意見和建議，充分反映民意。建立重大公共預(yù)算決策聽證制度就是通過這一制度安排，使政府預(yù)算決策過程公開化。

　�。�5）高官（個人）問責(zé)制。傳統(tǒng)的集體負(fù)責(zé)制等于無人負(fù)責(zé)制。改變這種狀態(tài)的有效制度安排就是建立高官（個人）問責(zé)制。這一制度的優(yōu)點是：它把整個組織的總目標(biāo)按照職位的高低、責(zé)任的大小分解到每一個人，以使每個人都能對自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任非常清楚，了如指掌，知道自己的奮斗目標(biāo)和工作重點，并把個人的工作業(yè)績與應(yīng)承擔(dān)的目標(biāo)和應(yīng)付的責(zé)任掛起鉤來，使責(zé)任制真正落實到每一個人。

　　2.政府會計制度。政府會計制度是確認(rèn)、記錄、核算和管理政府公共財政受托責(zé)任的重要制度安排。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計（其中以國庫會計為核心）除了反映當(dāng)期預(yù)算資金運動情況及結(jié)果外，還能完整反映整個預(yù)算資金連續(xù)運動的過程及累積結(jié)果，使政府財務(wù)信息更加真實、完整、可靠，為有效落實財政責(zé)任制、溝通政府與社會公眾的信息交流、加強監(jiān)督、防范財政風(fēng)險提供可靠的依據(jù)。這項制度具體包括：（1）全程式集中記錄和監(jiān)控財政交易的政府會計系統(tǒng)；（2）權(quán)責(zé)制政府會計；（3）政府財務(wù)報告制度；（4）政府預(yù)算信息披露制度。

　　3.獨立的審計評估制度。獨立的審計評估制度（包括內(nèi)部審計和獨立的外部審計）是政府公共受托責(zé)任的最好計量和控制工具，也是受托責(zé)任關(guān)系中聯(lián)系委托人和受托人的橋梁。按照公認(rèn)的審計準(zhǔn)則和審計程序，對政府財務(wù)信息進行重認(rèn)定、重評定、重判定，以客觀、公正的反映政府履行受托責(zé)任的過程和結(jié)果，并向納稅人和社會公眾交待和公開披露。

　　（三）機制創(chuàng)新

　　良好的制度安排只是規(guī)定了政府履行公共財政受托責(zé)任的規(guī)則。要想把這些好的制度落到實處，還必須有高效、協(xié)調(diào)、靈敏的實施機制。主要有：

　　（1）制度（政策）制定中的權(quán)力制衡機制。構(gòu)建政府公共預(yù)算管理中的權(quán)力制衡機制，就是要依法確認(rèn)參與政府公共預(yù)算管理的所有利益相關(guān)者的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，明確規(guī)定哪些部門和機構(gòu)有權(quán)制定和頒布有關(guān)政府公共財政管理的法律法規(guī)及相關(guān)政策的制定、預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行以及對資金使用結(jié)果和績效的審計和評估等。構(gòu)建這一機制的基本理念應(yīng)當(dāng)是立法、執(zhí)法和司法相分離、政策制定與政策執(zhí)行相分離、保持資金使用管理中的適度分權(quán)并促使各部門的資金使用計劃與政府的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)和財政管理的總體目標(biāo)相一致、保持資金管理程序及過程的合理性和有效性。由此需要制定的基本制度包括財政基本法、財政責(zé)任法、財政誠信法以及其他相關(guān)法律制度（如招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購法、合同法、租賃法、擔(dān)保法等）。

　�。�2）政策實施中的激勵機制。政府公共預(yù)算管理涉及的利益主體多，運作結(jié)果的好壞與各部門各單位的努力程度密不可分，因此，建立適當(dāng)?shù)募�勵機制，在統(tǒng)一的原則指導(dǎo)下增加部門和地方管理的靈活度也是非常必要的。

　�。�3）具體運作中的監(jiān)督制約機制。政府公共預(yù)算管理的過程同時也是利益格局調(diào)整的過程，期間必然會出現(xiàn)一些利益沖突，產(chǎn)生各種矛盾。為了保證管理工作的順利進行，確保有關(guān)財政財務(wù)信息的透明度和真實性，加強對政府預(yù)算管理全程的監(jiān)督，建立健全財政部門內(nèi)部審計與審計部門獨立的外部審計相結(jié)合的監(jiān)管體系、專業(yè)化的績效評估體系以及財政信息的公開披露制度，是非常必要的。

　�。�4）政策實施中的協(xié)調(diào)機制。政府公共預(yù)算管理是一個多維的立體集成，涉及的利益相關(guān)者眾多，關(guān)系極為復(fù)雜。為此，在政府預(yù)算實施過程中，構(gòu)建一個運轉(zhuǎn)順暢、反映靈敏的協(xié)調(diào)機制，有利于維護預(yù)算的法律性和權(quán)威性，還可以較好地解決政府內(nèi)部和政府之間因缺乏協(xié)調(diào)，責(zé)任制不明確，職責(zé)分工重疊等可能產(chǎn)生的嚴(yán)重問題。

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　　預(yù)算管理流程再造應(yīng)著重解決預(yù)算管理中的三個問題：（1）對什么負(fù)責(zé)，即預(yù)算管理的目標(biāo)是什么？（2）怎樣負(fù)責(zé)，即如何確立激勵機制、責(zé)任機制和權(quán)力結(jié)構(gòu)？（3）對誰負(fù)責(zé)，即政府預(yù)算服務(wù)的對象是誰？其中，預(yù)算管理的目標(biāo)是核心，而激勵機制、責(zé)任機制、權(quán)力構(gòu)造和顧客導(dǎo)向是為實現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)服務(wù)的。為此，應(yīng)緊緊圍繞體制目標(biāo)、激勵機制、責(zé)任機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織文化等影響預(yù)算資源配置和利用效率、效益和有效性的關(guān)鍵性杠桿和支點實施管理流程的再造。其設(shè)計理念和方案目標(biāo)是：立足于公共財政改革的基本理論和原則，以加強財政責(zé)任制、提高財政透明度、強化公眾參與和提高財政政策的可預(yù)見性為基本理念，對傳統(tǒng)的政府預(yù)算管理流程進行系統(tǒng)性的改革、改造和整合，以期提高公共財政資源配置的效率、效益和有效性。據(jù)此，一個完整的政府預(yù)算管理總流程應(yīng)包括預(yù)算規(guī)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評估等整個過程。

　　與傳統(tǒng)的預(yù)算管理流程相比，新預(yù)算管理流程在落實政府受托責(zé)任方面具有更強的功能和作用：（1）將整個預(yù)算流程前置，重點強化預(yù)算編制前的預(yù)算規(guī)劃，特別是宏觀經(jīng)濟籌劃和中期預(yù)算框架的制定，因而提高了預(yù)算的前瞻性和預(yù)測性。同時，由于把年度預(yù)算限額作為編制年度預(yù)算的依據(jù)，也在一定程度上增強了年度預(yù)算的約束性和準(zhǔn)確性，有利于責(zé)任制的完整、連貫和可持續(xù)。（2）細(xì)化預(yù)算編制，強化對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評估，重點是預(yù)算績效的計量考評，并將評估的結(jié)果作為下一年度預(yù)算規(guī)劃和部門預(yù)算編制的依據(jù)。這不但拉長了責(zé)任鏈條，增強了責(zé)任約束，有利于責(zé)任制的落實和履行。

　�。ㄎ澹┘夹g(shù)支持

　　確認(rèn)和履行政府公共財政受托責(zé)任依賴于政府公共管理理念、管理制度、實施機制和管理流程等多方面的深刻變革，是一項龐大的系統(tǒng)工程，如果沒有現(xiàn)代化的政府財政管理信息系統(tǒng)的技術(shù)支持，要想順利完成這一改革重任是絕對不可能的。因此，加快建立我國的政府財政管理信息系統(tǒng)既是實現(xiàn)國家公共管理現(xiàn)代化，促進財政改革和發(fā)展的迫切要求，也是落實政府公共財政受托責(zé)任的重要技術(shù)保證。

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