摘　要：文章就國庫集中收付制度建立的必要性進行了探討，并提出了完善國庫集中收付制度的設(shè)想和措施。

　　關(guān)鍵詞：國庫；集中收付制度；收付制度；預(yù)算

　　一、實施國庫集中收付制度的必要性

　　1.實施國庫集中收付制度是建立和完善市場經(jīng)濟體系的有效措施

　　我國在改革開放過程中，政府對各部門實施了許多分權(quán)措施，尤為突出的是政府財權(quán)不確切地向各部門分散。各部門以收費、基金，甚至亂收費等形式斂財，然后自行支配使用，有的甚至虛立名目騙取預(yù)算資金截留使用。這不僅導(dǎo)致資金使用上的浪費，易滋生腐敗，更為嚴(yán)重的是它扭曲政府部門的行為規(guī)則。有錢的、有收入的，各部門搶著干；沒錢的、不能創(chuàng)收的，即使再重要也無人問津。從而形成各部門日益嚴(yán)重的部門利益觀念。各部門利益的存在，一方面將嚴(yán)重阻礙政府利益和政府目標(biāo)的實現(xiàn)；另一方面使各部門自覺不自覺地參與到市場中去，影響政府職能的轉(zhuǎn)換并阻礙市場經(jīng)濟體系的建立和完善。而建立國庫集中收付制度，既能弱化各部門的利益，規(guī)范政府行為，提高政府效率；又能轉(zhuǎn)換政府職能，理順政府與市場的關(guān)系，盡快建立和完善市場經(jīng)濟體系。

　　2.實施國庫集中收付制度是公共財政和效益財政的內(nèi)在要求

　　所謂公共財政，就是要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求，充分借鑒國際成功經(jīng)驗，切實轉(zhuǎn)變財政職能，確保政府能為國民提供必要的和良好的社會公共服務(wù)。按照公共財政理論，所有財政收支活動必須符合公平和效率兩大原則。很顯然，推行國庫集中收付制度與建立公共財政框架的要求是一致的。從這個角度來看，國庫集中收付制度不僅僅是一項管理技術(shù)的革新，同時也體現(xiàn)于改革與發(fā)展的要求。

　　3.國庫集中收付制度是解決原國庫收付制度弊端的必然選擇

　　我國原來的國庫分級分散收付制度，是通過層層賬戶的轉(zhuǎn)撥進行的，財政資金的使用權(quán)分散于各用款單位，財政對于資金用到何處，流向是否合理，并不掌握，也無法掌握，尤其是預(yù)算外資金的使用與管理更為松散。這些直接導(dǎo)致財政資金運用效率低下，財政監(jiān)督乏力，進而出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運作方式，越來越不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求。因此，必須對原有的國庫收付制度進行改革，逐漸建立和完善國庫集中收付制度。

　　二、完善國庫集中收付制度的設(shè)想

　　結(jié)合目前正在進行的國庫集中收付制度改革情況，并借鑒有關(guān)國家國庫制度經(jīng)驗，筆者認(rèn)為我國國庫集中收付制度的改革應(yīng)從以下方面進行。

　　1.對預(yù)算支出項目進行重新分類，以適應(yīng)國庫集中收付制度的需要。在實行國庫集中支付的情況下，國庫支付執(zhí)行機構(gòu)在支付前要根據(jù)預(yù)算，對支付申請的合法性、合理性和真實性進行審核，然后再決定是否支付。這就需要詳細(xì)說明支付的內(nèi)容、資金的用途，而在現(xiàn)行預(yù)算制度中，除編制部門預(yù)算試點外，支出科目仍主要按具體用途設(shè)置，有些資金性質(zhì)相近、有些科目含義不夠明確等等。這些情況難以適應(yīng)國庫直接支付的需要。

　　2.逐步擴大財政直接支付的范圍，形成以財政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局。目前財政直接支付主要在工資、政府采購、專項資金等領(lǐng)域、在深化國庫集中支付制度改革過程中，應(yīng)進一步擴大直接支付范圍，發(fā)揮財政部門對預(yù)算資金支出全過程的監(jiān)控功能，以實現(xiàn)國庫集中支付制度的目標(biāo)。由于政府機關(guān)及事業(yè)支出種類較多，有些單位下屬機構(gòu)層次較多，不可能全部實行財政直接支付，授權(quán)支付是必要的，但對其范圍規(guī)模要進行控制，使之發(fā)揮輔助功能，否則有可能削弱國庫集中收付制度建立的效果。

　　3.提高預(yù)算單位的預(yù)算編制、資金使用計劃制定及財務(wù)管理水平。為保證預(yù)算資金由國庫直接撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商，預(yù)算單位需要編制細(xì)致的預(yù)算、并根據(jù)年度預(yù)算制定科學(xué)、合理、切實可行的季度、月份資金使用計劃，以此向國庫支付執(zhí)行機構(gòu)申請撥款，保證本單位履行職責(zé)及事業(yè)發(fā)展的需要。這就對預(yù)算單位的預(yù)算編制、資金使用計劃制定及財務(wù)管理水平提出了更高要求，需要各部門各單位更加重視這項工作，既適應(yīng)國庫集中收付制度改革需要，也符合本部門、本單位的切身利益。

　　4.在國庫集中收付的條件下，支出制度改革除要達到高效、快捷、安全撥付預(yù)算資金，實行有效財政監(jiān)管外，還有一個重要使命，就是提高財政資金對社會公共需要的保障能力。即在改革后，凡需要設(shè)立的國家機構(gòu)、事業(yè)單位，財政部門要保證其業(yè)務(wù)開展所需要經(jīng)費，特別是公、檢、法、司，以及其他行政執(zhí)法機構(gòu)，不能要求他們在財政外搞“創(chuàng)收”解決其經(jīng)費需要。否則，要么集中收付難以實現(xiàn)，要么這些部門的正常運轉(zhuǎn)及職能實現(xiàn)受到影響，不能為社會提供所需的公共服務(wù)，最終可能達不到改革所預(yù)期的目的。

　　5.細(xì)化預(yù)算編制。公共財政就是要建立細(xì)化預(yù)算體制，從而能全面反映各部門、各單位的收支活動情況。實行部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家的普遍做法，是市場經(jīng)濟體制的前提和基礎(chǔ)。部門預(yù)算是由政府各部門編制并經(jīng)財政部門審核后報議會審議通過的，反映部門所有收入和支出的預(yù)算。編制部門預(yù)算，不僅可以細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算的透明度，而且有利于防止預(yù)算中的不規(guī)范做法，有利于人大等部門對預(yù)算的審查和監(jiān)督。同時，也能加強國庫對預(yù)算支出的剛性約束，充分發(fā)揮國庫的監(jiān)督作用。此外，還應(yīng)加強預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督，在新的財政預(yù)算改革中，要強化預(yù)算，淡化決算。預(yù)算在各個具體項目的設(shè)置上，事先經(jīng)過了專門委員會的充分討論，是極其嚴(yán)肅的，執(zhí)行時也應(yīng)極其嚴(yán)肅，甚至基本不留彈性。此外，我們還必須承認(rèn)，預(yù)算里仍需留有一定的余地，還必須有一個相機抉擇的彈性區(qū)間，應(yīng)加強對這一彈性區(qū)間的控制和監(jiān)督。

　　6.完善國庫監(jiān)督約束機制。與傳統(tǒng)國庫制度相比，深化國庫制度改革，構(gòu)建新型監(jiān)督機制，需要在擴大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督透明度等方面取得突破性的進展。國庫集中收付業(yè)務(wù)的監(jiān)督約束機制主要包括：（1）以國庫單一賬戶和集中收付業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，建立財政全過程監(jiān)督體系；（2）立法機關(guān)監(jiān)督。在我國，由于政府預(yù)算和決算都要由各級人民代表大會的審查和批準(zhǔn)，作為政府財政收支的出納和預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的國庫，人大可利用公共選擇程序，通過對政府預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的監(jiān)督，達到對國庫各項業(yè)務(wù)的監(jiān)督；（3）審計監(jiān)督。審計監(jiān)督主要是對國庫業(yè)務(wù)活動的真實性、合法性和合理性進行監(jiān)督。審計監(jiān)督實際上是通過對政府財政收支的監(jiān)督，進而達到對國庫管理的監(jiān)督；（4）社會輿論監(jiān)督。加強社會輿論監(jiān)督，就是通過提高預(yù)算編制、執(zhí)行和國庫業(yè)務(wù)的透明度，定期向社會發(fā)布政府預(yù)算執(zhí)行信息，發(fā)揮新聞媒體及社會公眾的監(jiān)督功能，及時指正國庫管理中存在的問題，不斷提高國庫管理水平。

　　7.實行財、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)。隨著計算機在各個領(lǐng)域的廣泛運用，它在稅款征繳、國家財政預(yù)算收支和國庫工作中的作用顯得更為重要。為了保證稅款準(zhǔn)確、及時、完整地入庫，加快實現(xiàn)財、稅、庫、行之間的計算機的橫向聯(lián)網(wǎng)是十分必要和緊迫的。這是利用科技手段進行數(shù)據(jù)信息傳遞，提高財、稅、庫、行的工作質(zhì)量和效率的重要途徑。要實現(xiàn)財、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)，技術(shù)支持領(lǐng)域需要實現(xiàn)的突破點有：（1）軟件開發(fā)與硬件建設(shè)。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部有關(guān)人士介紹，我國目前信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，無論軟件開發(fā)能力，還是硬件生產(chǎn)供給能力，都可以滿足推行國庫集中收付的技術(shù)要求，其關(guān)鍵問題是資金投入力度與管理水平；（2）信息運行安全、資金運行安全。政府財政預(yù)算收支信息是各級政府宏觀決策的重要依據(jù)，關(guān)系到國家經(jīng)濟社會安全與社會公共利益，在技術(shù)上保障其安全的重要性是不言而喻的，必須在國庫制度改革中得到有效解決。

　　8.建立、健全法規(guī)制度。全面推行依法理財，就是在財政收支管理方面做到有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。而加快財政立法步伐，建立起完善的、運行有序的財政法規(guī)體系，這是前提和基礎(chǔ)；嚴(yán)格保證財稅法規(guī)的實行是關(guān)鍵；健全財政監(jiān)督機制是保障；提高廣大民眾的法律意識是條件；加強財政執(zhí)法隊伍建設(shè)是重要保證。為此，必須不斷深化財政改革，規(guī)范財政行為，并將那些被證明行之有效的財政管理措施以法律、法規(guī)的形式固定下來，增強財稅政策的剛性，真正做到“取之有據(jù)、用之有道、合理合法”，以提高財政資金公開、公正的程度及資金使用效益。也只有這樣，才能化解深層次矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，逐步建立公共財政框架，實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政目標(biāo)。

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