摘　要：本文首先回顧了20世紀(jì)90年代中期以來我國義務(wù)教育財(cái)政體制改革所取得的重大進(jìn)展，然后提出目前我國義務(wù)教育財(cái)政面臨的主要問題，最后給出重構(gòu)我國義務(wù)教育財(cái)政體制的思路。

　　關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；義務(wù)教育財(cái)政；義務(wù)教育財(cái)政體制

　　一、我國義務(wù)教育財(cái)政體制改革取得的重大進(jìn)展

　　繼上世紀(jì)末在全國85%的地區(qū)實(shí)現(xiàn)“普九”后，我國義務(wù)教育在鞏固成果的基礎(chǔ)上，又得到進(jìn)一步發(fā)展。2004年，義務(wù)教育人口覆蓋率達(dá)93%，初中毛入學(xué)率達(dá)94%.政府對于義務(wù)教育的投入不斷加大，2004年義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款2193.90億元，比上年的1880.10億元增長了16.69%，占財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款的比例為54.47%，比上年的54.43%增加了0.04個(gè)百分點(diǎn)。

　　與此同時(shí)，義務(wù)教育財(cái)政體制改革也不斷進(jìn)展。20世紀(jì)80年代中期以后，我國義務(wù)教育管理實(shí)行了“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的體制，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由縣以下政府負(fù)擔(dān)。這樣的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)使得義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在很大差異，也使得貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難以得到保障。1994年分稅制改革以后，財(cái)政收入重心上移，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺和不平衡的問題更加嚴(yán)重。為了改變義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)不合理的狀況，促進(jìn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育的均衡發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)義務(wù)教育的順利進(jìn)行，20世紀(jì)90年代中期以來各級政府對義務(wù)教育財(cái)政體制改革進(jìn)行了積極探索，取得了重大進(jìn)展，表現(xiàn)為以下三方面：

　　1 確立了以縣為主的教育管理體制

　　2001年6月，國務(wù)院召開全國基礎(chǔ)教育工作會議，頒布了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。決定實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的教育管理體制。規(guī)定縣級政府對本地義務(wù)教育負(fù)主要責(zé)任，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣，要求省、地（市）、縣等地方各級人民政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，中央政府給予必要的支持。2002年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，進(jìn)一步提出了保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的具體措施。

　　《決定》和《通知》下發(fā)后，各地積極采取措施，農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革取得了顯著成效。截止2003年4月，全國已有98.3%的縣將農(nóng)村中小學(xué)工資管理上收到縣，有94.4%的縣將農(nóng)村中小學(xué)的人事管理上收到縣，農(nóng)村義務(wù)教育管理開始實(shí)現(xiàn)從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主到以縣為主的轉(zhuǎn)變；同時(shí)，中央、省、地市政府加大了工資轉(zhuǎn)移支付力度，農(nóng)村中小學(xué)教職工工資不能按時(shí)足額發(fā)放的狀況得到了很大改進(jìn)。

　　2 農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資

　　2000年3月，中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定在安徽全省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，同時(shí)在河北等8個(gè)省的34個(gè)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。至2002年，全面推行稅費(fèi)改革的省份已達(dá)到20個(gè)。2003年，農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國全面推行。農(nóng)村稅費(fèi)改革明確取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資。該項(xiàng)舉措減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，開始改變我國居民義務(wù)教育負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)有別的狀況，也促使農(nóng)村義務(wù)教育投入由以農(nóng)民為主向以政府為主轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的重大調(diào)整。

　　但另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革對于長期依賴農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資兩項(xiàng)收入的農(nóng)村義務(wù)教育也是一個(gè)巨大的沖擊。針對因稅費(fèi)改革減少的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，中央政府要求各級政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和提高辦學(xué)效益來解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央和省級政府2002、2003年用于稅費(fèi)改革的專項(xiàng)資金約達(dá)161.62億元。雖然取消農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村集資會減少農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)、使農(nóng)村義務(wù)教育更加困難，但從長遠(yuǎn)看對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展有積極意義。

　　3 中央政府和省級政府加大了對義務(wù)教育尤其是貧困、西部地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度

　　近年來，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央和省級政府對于義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，對于貧困、西部地區(qū)更是予以特別關(guān)注。從1995到2000年實(shí)施了“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，中央財(cái)政撥款39億元作為貧困地區(qū)義務(wù)教育�？睿�加上地方各級政府配套的資金，整個(gè)工程資金投入量超過100億元。1995～1997年資助了中西部地區(qū)383個(gè)貧困縣，1998～2000年資助了西部469個(gè)貧困縣。目前，為期五年（2001～2005）的第二期“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”正在進(jìn)行當(dāng)中。

　　二、我國義務(wù)教育財(cái)政面臨的主要問題

　　雖然我國義務(wù)教育事業(yè)有了很大發(fā)展，政府對義務(wù)教育的投入不斷增加，義務(wù)教育財(cái)政體制改革也取得很大進(jìn)展，但我國的義務(wù)教育財(cái)政仍面臨很多問題，其中最突出的是總量不足、義務(wù)教育財(cái)政資源分布不均衡和義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)不合理的問題。

　　1 義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量不足

　　近年來，各級政府不斷加大對于義務(wù)教育的投入力度，但相對于義務(wù)教育實(shí)際的需求來講，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的絕對量和相對量都嚴(yán)重不足：

　�。�1）義務(wù)教育公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低。1993年《中國教育和改革發(fā)展綱要》規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例到20世紀(jì)末達(dá)到4%.2003年，我國財(cái)政性教育支出占GDP的3.28%，比國家預(yù)定目標(biāo)少投入0.72個(gè)百分點(diǎn)。在這種教育投資環(huán)境下，政府義務(wù)教育公共投資水平必然不會很高，2004年義務(wù)教育公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例僅為1 .5%.

　�。�2）義務(wù)教育公共支出占義務(wù)教育總支出的比重偏低。20世紀(jì)90年代中期以來，義務(wù)教育公共支出占義務(wù)教育總支出的比重在逐漸提高，但與義務(wù)教育發(fā)達(dá)的國家相比，該比例還很低。2004年，我國義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出占義務(wù)教育總支出的69.85%；而在世界上大部分國家包括發(fā)展中國家此比例在90年代一般都達(dá)到了85%～90%.

　�。�3）義務(wù)教育公共支出占全國公共教育支出的比重偏低。該比重反映了國家財(cái)政資源在三級教育間的分配。2004年，義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款占財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款的比例為54.47%，其中農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占比例為32.92%.雖然該比例比上年分別提高了0.04和1.24個(gè)百分點(diǎn)，但相對于義務(wù)教育的重要性和實(shí)際需求來講，依然偏低。從生均教育經(jīng)費(fèi)的角度來看，2004年，預(yù)算內(nèi)初中生均經(jīng)費(fèi)與大學(xué)生均經(jīng)費(fèi)之比為1∶4.3，預(yù)算內(nèi)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)與大學(xué)生均經(jīng)費(fèi)之比為1∶4.8.

　　由于我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的絕對量和相對量都嚴(yán)重不足，在實(shí)際中產(chǎn)生了一系列問題。具體表現(xiàn)為：

　　（1）農(nóng)村中小學(xué)教師工資不能按時(shí)足額發(fā)放。拖欠農(nóng)村中小學(xué)工資，是多年來未解決的問題。據(jù)測算，2002年當(dāng)年全國有15個(gè)省的317個(gè)縣，新欠農(nóng)村中小學(xué)教職工國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分工資總計(jì)22億元。截止2003年4月，全國拖欠農(nóng)村中小學(xué)教職工國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分工資累計(jì)144億元。

　�。�2）農(nóng)村中小學(xué)的基本辦學(xué)條件得不到保障。由于經(jīng)費(fèi)不足，相當(dāng)多的農(nóng)村地區(qū)不具備義務(wù)教育的基本辦學(xué)條件。2004年，我國農(nóng)村地區(qū)危房比例仍然較高，全國小學(xué)和初中共有4542.3萬平方米的D級危房。此外，每年自然新增危房約1750萬平方米，因自然災(zāi)害受損的校舍約200萬平方米。小學(xué)和初中校舍危房率分別為5.6%和3.7%.農(nóng)村初中校舍嚴(yán)重不足，大班額現(xiàn)象十分普遍，一半以上的班級在56人以上，個(gè)別地方甚至超過了100人。

　　除了危房問題之外，我國中小學(xué)儀器設(shè)備的達(dá)標(biāo)率較低。2004年，小學(xué)儀器設(shè)備達(dá)標(biāo)率為50 .91%，初中為70.57%.而在農(nóng)村地區(qū)，該比例更低。在一些貧困地區(qū)，甚至缺乏黑板、粉筆等最基本的教學(xué)用具，正常的教學(xué)活動無法開展。

　�。�3）農(nóng)村中小學(xué)建校債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。在20世紀(jì)90年代末期，為實(shí)現(xiàn)普九目標(biāo)，不少地區(qū)舉債進(jìn)行學(xué)校建設(shè)，使農(nóng)村義務(wù)教育除了拖欠教師工資外，還承受著巨大的建校債務(wù)負(fù)擔(dān)。至2003年，全國農(nóng)村中小學(xué)“普九”欠債約500億元，由于債主追索債務(wù)而影響中小學(xué)正常教學(xué)秩序的事件屢有發(fā)生。

　　農(nóng)村地區(qū)的稅費(fèi)改革和“一費(fèi)制”的實(shí)行，使農(nóng)村義務(wù)教育投入面臨更大的缺口，加劇了上述問題。

　　2 義務(wù)教育財(cái)政資源分布不均衡

　�。�1）省區(qū)之間的不均衡。不同省區(qū)義務(wù)教育階段的中小學(xué)在校舍、教學(xué)設(shè)備、師資質(zhì)量方面均存在著巨大的差距，這里我們主要討論教育經(jīng)費(fèi)方面的差異。從生均教育經(jīng)費(fèi)來看，2004年上海普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)分別為6680.22元和1664.65元，而河南省僅為654.41元和42.58元；上海初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)分別為6831 40元和1939 .96元，而河南省僅為763.92元和73.75元。

　　不同省區(qū)義務(wù)教育財(cái)政資源分布的不均衡導(dǎo)致了義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展水平的巨大差異。在東部某些地區(qū)提出實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的同時(shí)，西部某些地區(qū)連義務(wù)教育基本的入學(xué)還不能保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2004年底，西部地區(qū)還有246個(gè)縣未實(shí)現(xiàn)普九，占總數(shù)的86.6%；還有11個(gè)縣，小學(xué)凈入學(xué)率低于70%.

　�。�2）省內(nèi)各地的不均衡。義務(wù)教育財(cái)政資源不僅在省區(qū)間分布不均衡，在同一個(gè)省內(nèi)部的不同地區(qū)分布也不均衡，且這種不均衡的程度要大于前者。從經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展水平的湖南省生均教育水平可見一斑。湖南省現(xiàn)設(shè)13個(gè)地級市、1個(gè)自治州、72個(gè)縣、16個(gè)縣級市和34個(gè)市轄區(qū)，各地義務(wù)教育投入極不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的長沙市、常德市、衡陽市、岳陽市所屬城鎮(zhèn)和農(nóng)村生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)水平相對較高，2000年初中生均教育經(jīng)費(fèi)分別為1364 .03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的益陽市、婁底市、邵陽市該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)則分別為835.05元、835.49元、815.02元，最高與最低水平相差549元。小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)較高的長沙市、常德市2000年該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分別為999.98元、835.23元；最低的婁底市只有525.90元，與最高的長沙市相比差474元，差額接近1倍。

　�。�3）城鄉(xiāng)間的不平衡。我國目前農(nóng)村小學(xué)和初中的教育資源與辦學(xué)條件與城市相比，無論是在校舍建設(shè)、試驗(yàn)設(shè)備和圖書，還是師資、課程設(shè)置、教學(xué)要求等方面，均存在很大差異。城鄉(xiāng)差異更集中地體現(xiàn)在義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)的差別上。根據(jù)我國近幾年各地生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)均低于該地區(qū)平均水平。以2004年為例，全國普通小學(xué)生均財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的平均水平為1159.33元，而農(nóng)村地區(qū)平均為1035.27元；全國初中生均財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的平均水平為1296.36元，而農(nóng)村地區(qū)平均為1101.32元。

　�。�4）學(xué)校之間不均衡。在同一類型、同一層次教育中，不同學(xué)校之間也存在巨大差異，主要表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入、師資隊(duì)伍、校舍及教學(xué)設(shè)備和生源等方面。學(xué)校之間的差異是一個(gè)普遍現(xiàn)象，不可能完全消除。但過大的差異也不利于教育公平的實(shí)現(xiàn)和薄弱學(xué)校自身的發(fā)展。層層設(shè)置的重點(diǎn)學(xué)校制度，加劇了基礎(chǔ)教育內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致在區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距的拉大。同時(shí)，由于重點(diǎn)學(xué)校絕大多數(shù)設(shè)在城市、城鎮(zhèn)，從而有利于城鎮(zhèn)學(xué)生的升學(xué)，這樣更加劇了義務(wù)教育在城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡。

　　3 義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理

　　我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不但總量不足、分布不均衡，而且負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)也不合理。主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：

　�。�1）受教育者和政府之間負(fù)擔(dān)不合理。義務(wù)教育是國家對適齡兒童和少年實(shí)施的一定年限的強(qiáng)制性免費(fèi)教育。所謂免費(fèi)，就是教育費(fèi)用應(yīng)完全由政府負(fù)擔(dān)。我國義務(wù)教育法明確規(guī)定：“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。”但在實(shí)際執(zhí)行中，由于我國的財(cái)力有限，仍收取一定的雜費(fèi)，即受教育者負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用。2004年，我國普通小學(xué)生均雜費(fèi)為113元，初中生均雜費(fèi)為235元。小學(xué)和初中雜費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)支出的比例分別為38.95%和42.91%.

　�。�2）城鄉(xiāng)居民之間負(fù)擔(dān)不合理。城市居民除了負(fù)擔(dān)子女的學(xué)雜費(fèi)和其他學(xué)校代收費(fèi)外，不再直接負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村居民除了負(fù)擔(dān)子女的學(xué)雜費(fèi)和其他學(xué)校代收費(fèi)外，還要以農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資的方式負(fù)擔(dān)大部分義務(wù)教育基建費(fèi)和部分事業(yè)費(fèi)。雖然2000年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革明確規(guī)定取消農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資，但徹底的實(shí)行還需一個(gè)過程。部分地區(qū)農(nóng)民依然以教育費(fèi)附加、集資攤派等形式負(fù)擔(dān)一部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加仍有35.72億元。

　�。�3）各級政府之間負(fù)擔(dān)不合理。目前，在我國“地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”教育管理體制下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府（主要是縣級政府）負(fù)擔(dān)，而中央政府只負(fù)擔(dān)很小的比例。這與各級政府的財(cái)力水平極不協(xié)調(diào)。1994年分稅制改革使財(cái)政收入重心上移，同時(shí)，近年來中央財(cái)政收入增長幅度均大于地方財(cái)政收入的增長幅度，也就是說中央政府比地方政府更有能力負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。但在實(shí)際中，自90年代中期以來，義務(wù)教育的投入一直以地方為主，尤其以財(cái)政力量最薄弱的縣（以及縣以下）政府投入為主。

　　三、重構(gòu)我國義務(wù)教育財(cái)政體制

　　（一）中國公共財(cái)政體制改革的目標(biāo)與框架

　　1 財(cái)政體制改革的目標(biāo)與公共財(cái)政的特征

　　從1998年開始，中國財(cái)政體制改革的目標(biāo)模式已經(jīng)確定，并在政府和學(xué)術(shù)界取得共識：建立基于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的公共財(cái)政體制。

　　公共財(cái)政的基本特征是以彌補(bǔ)市場失靈、滿足社會公共需要為口徑界定財(cái)政職能，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建政府財(cái)政收支體系。具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

　�。�1）以市場機(jī)制缺陷為基礎(chǔ)確定政府活動范圍

　　在市場經(jīng)濟(jì)中，凡是市場能有效作用的領(lǐng)域，政府財(cái)政不涉足其中；凡是市場不能有效作用的領(lǐng)域，政府財(cái)政必須發(fā)揮作用。按這一原則，政府財(cái)政職能主要有三項(xiàng)：提供公共服務(wù)與公共管理、調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

　�。�2）政府財(cái)政行為的法制化、規(guī)范化

　　市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府要依法行政。財(cái)政收支活動是履行政府職能的核心，關(guān)系到全體公眾的利益，必須以法律為依據(jù)，保證決策的民主化和運(yùn)行的規(guī)范化，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：以法制為基礎(chǔ)、全部政府收支進(jìn)預(yù)算、財(cái)稅部門總攬政府收支。

　　2 公共財(cái)政體制建設(shè)的主要內(nèi)容

　　公共財(cái)政體制建設(shè)既要規(guī)范政府與市場的邊界、完善財(cái)政收支的法制基礎(chǔ)，還要解決一直沒有解決好的各級政府之間的財(cái)政責(zé)任問題。公共財(cái)政體制建設(shè)的核心內(nèi)容是財(cái)政決策的民主化、地區(qū)財(cái)力的均衡化和政府支出的公共服務(wù)化，具體包括：

　�。�1）全面完善和落實(shí)《預(yù)算法》，人大代表真正行使財(cái)政決策權(quán)；

　　（2）建立體現(xiàn)公共性的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；

　�。�3）建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；

　�。�4）建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算制度。

　�。ǘ�）公共財(cái)政體制下的教育財(cái)政體制

　　一國的教育財(cái)政體制是其財(cái)政體制的重要組成部分。在建設(shè)公共財(cái)政體制的進(jìn)程中，教育財(cái)政體制的建設(shè)是其中的重要內(nèi)容。建立在公共財(cái)政基礎(chǔ)上的教育財(cái)政體制，是政府主導(dǎo)但又利用市場機(jī)制配置教育資源的體制。

　　考察公共財(cái)政體制建設(shè)的內(nèi)容和國際經(jīng)驗(yàn)，可以歸納出公共教育財(cái)政體制的基本特征：教育財(cái)政責(zé)任和行為的法制化、辦學(xué)主體和資金來源的多元化、教育財(cái)政目標(biāo)的公平化、教育財(cái)政決策的民主化。公共教育財(cái)政體制建設(shè)的具體內(nèi)容體現(xiàn)在：

　　1 建立和完善公共教育經(jīng)費(fèi)保障制度；

　　2 實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育并進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展；

　　3 完善多元辦學(xué)體制；

　　4 進(jìn)一步完善非義務(wù)教育成本分擔(dān)制度；

　　5 完善義務(wù)和非義務(wù)教育階段學(xué)生資助制度；

　　6 探索建立扶持繼續(xù)教育發(fā)展的制度；

　　7 建立公平、透明的公共教育經(jīng)費(fèi)分配制度。

　　（三）重構(gòu)我國義務(wù)教育財(cái)政體制

　　義務(wù)教育關(guān)系著一國的人口素質(zhì)和長遠(yuǎn)發(fā)展，是政府提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一。義務(wù)教育財(cái)政體制是義務(wù)教育順利進(jìn)行的重要制度保證。鑒于我國義務(wù)教育財(cái)政面臨的種種問題，應(yīng)在公共財(cái)政和教育財(cái)政改革的框架下重構(gòu)我國義務(wù)教育財(cái)政體制。具體內(nèi)容如下：

　　1 實(shí)施免費(fèi)的義務(wù)教育制度

　　義務(wù)教育的基本特征為強(qiáng)制和免費(fèi)。所謂強(qiáng)制，是指適齡兒童和少年的父母或其他監(jiān)護(hù)人要保證其按時(shí)入學(xué)，按要求完成義務(wù)教育。所謂免費(fèi)，指對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)，其費(fèi)用應(yīng)全部由政府財(cái)政提供。強(qiáng)制以免費(fèi)為前提，否則低收入家庭子女會因支付不起學(xué)費(fèi)而不能接受和完成義務(wù)教育。我國義務(wù)教育的目標(biāo)應(yīng)為保證每個(gè)適齡兒童和少年都能免費(fèi)接受并完成義務(wù)教育，而不受地域、城鄉(xiāng)、性別、民族、經(jīng)濟(jì)背景、階層等各種條件的限制。

　　據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計(jì)，目前全世界有170多個(gè)國家宣布實(shí)施義務(wù)教育制度。盡管各國的義務(wù)教育制度不盡相同，但近幾十年總體發(fā)展趨勢是義務(wù)教育年限逐漸延長，免費(fèi)范圍逐漸擴(kuò)大。不同國家義務(wù)教育免費(fèi)的范圍有所不同，有的免收學(xué)費(fèi)和免費(fèi)提供教科書，有的除了上述免費(fèi)項(xiàng)目外，還不同程度地提供免費(fèi)午餐、交通和住宿等補(bǔ)助，有的國家還提供免費(fèi)的醫(yī)療，甚至對貧困家庭發(fā)放子女上學(xué)的月補(bǔ)貼。一般來說，義務(wù)教育免費(fèi)范圍的大小和年限的長短，與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大的關(guān)系，但有時(shí)也取決于民族傳統(tǒng)、政府對教育的重視程度以及政治因素等。

　　我國1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。但是，基于“窮國辦大教育”的財(cái)政困難，我國義務(wù)教育一直在收取實(shí)為學(xué)費(fèi)的雜費(fèi)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政條件改善，應(yīng)最終實(shí)施免費(fèi)的義務(wù)教育。在具體的實(shí)施過程中，可以逐步進(jìn)行，比如先在農(nóng)村和中西部貧困地區(qū)實(shí)行，再向全國推廣；先免收雜費(fèi)，再將免費(fèi)范圍逐漸擴(kuò)大等。

　　2 完善義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的資助制度

　　免費(fèi)還不能保證所有適齡兒童和少年接受義務(wù)教育。除了學(xué)費(fèi)之外，其家庭還要支付其他相關(guān)的教育費(fèi)用和因接受教育引致的額外生活費(fèi)。為此，應(yīng)在逐步實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上建立義務(wù)教育階段貧困生資助制度。政府可采取提供免費(fèi)教科書、助學(xué)金或生活補(bǔ)助等方式，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童和少年接受義務(wù)教育進(jìn)行資助，資助費(fèi)由政府負(fù)擔(dān)。

　　我國已開始出現(xiàn)各種形式的義務(wù)教育資助制度，有代表性的是從2001年起實(shí)行的“兩免一補(bǔ)”，這是國家對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書、免雜費(fèi)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的一項(xiàng)政策。從財(cái)政部獲悉，今年國家財(cái)政共需安排“兩免一補(bǔ)”資金約62億元，其中用于國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣約41億元。據(jù)測算，從2005～2007年三年內(nèi)全部落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，國家財(cái)政需要安排資金約227億元。預(yù)計(jì)2005年中西部地區(qū)享受免費(fèi)教科書的農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭貧困的中小學(xué)生人數(shù)將由2004年的2400萬名增加到約3000萬名。

　　但我們也應(yīng)看到，我國義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的資助制度還處于起步和探索階段，其內(nèi)容、形式還需進(jìn)一步的發(fā)展，具體操作過程還需進(jìn)一步的規(guī)范。

　　3 制定義務(wù)教育最低保障線

　　為保證政府向所有適齡兒童和少年提供滿足一定質(zhì)量的、基本的、相對均衡的義務(wù)教育，國家應(yīng)制定全國義務(wù)教育最低保障線（或基本辦學(xué)條件）。其內(nèi)容應(yīng)包括：義務(wù)教育教職工編制標(biāo)準(zhǔn)以及工資標(biāo)準(zhǔn)；義務(wù)教育學(xué)�；�本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（場地、校舍、建筑物、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書資料等具體標(biāo)準(zhǔn)）；保持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于我國長期存在公共教育經(jīng)費(fèi)不足的問題，因此以上標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)制定過高。但省級政府可根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的省級最低標(biāo)準(zhǔn)。義務(wù)教育最低保障線應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況及時(shí)調(diào)整。

　　4 明確各級政府的財(cái)政責(zé)任

　　20世紀(jì)80年代后，我國確立了“分級辦學(xué)，地方為主”的體制，但在有關(guān)的法律法規(guī)中，對這一體制下各級政府的教育財(cái)政責(zé)任沒有明確的規(guī)定，是許多教育財(cái)政問題的制度根源。在實(shí)際中，義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)責(zé)任主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，但2001年以后，主要由縣政府承擔(dān)。但從我國財(cái)政收入分配格局來看，義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任由縣級低層政府負(fù)擔(dān)仍然不能保證義務(wù)教育的實(shí)施。除發(fā)達(dá)地區(qū)外，義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐允〖壺?fù)擔(dān)為主，中央政府承擔(dān)均衡省際間財(cái)政能力的責(zé)任。同時(shí)，考慮到今后一段時(shí)期內(nèi)，隨著城市化進(jìn)程的加快，將會不可避免地出現(xiàn)農(nóng)村人口的大規(guī)模遷移，在政府間責(zé)任的調(diào)整中，應(yīng)明確規(guī)定人口流入地城市政府承擔(dān)流動兒童和少年的教育財(cái)政責(zé)任。

　　5 完善義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　2001年全國基礎(chǔ)教育工作會議后，縣級政府成為承擔(dān)義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的主體。但是由于縱向財(cái)政失衡和地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后等原因，全國多數(shù)縣級財(cái)政薄弱，難以承擔(dān)義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任。為了從根本上解決縣級政府義務(wù)教育財(cái)政困難和區(qū)域間義務(wù)教育財(cái)政不均衡的問題，必須加大中央和省級政府責(zé)任，建立規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　為保證轉(zhuǎn)移支付資金的公平分配和有效使用，應(yīng)以全國義務(wù)教育最低保障線為依據(jù)，以縣為單位，按因素法測算義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)需求和標(biāo)準(zhǔn)供給能力，其缺口由上級財(cái)政通過逐級（市、省、中央）轉(zhuǎn)移支付填平補(bǔ)齊。市、省、中央要明確各自的分擔(dān)責(zé)任，省級政府應(yīng)該對義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)主要責(zé)任。此外，中央和省級政府財(cái)政應(yīng)設(shè)立義務(wù)教育專項(xiàng)資金，扶持農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)的義務(wù)教育。

　　義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)必須足額列入財(cái)政預(yù)算，由人民代表大會審核和批準(zhǔn)。縣級政府建立全面需求預(yù)算，市、省、中央政府建立義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，這樣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)才有保障。

　　6 在同一行政區(qū)內(nèi)，對實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行均等化撥款制度

　　義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是納稅人貢獻(xiàn)的資源，在公立學(xué)校之間進(jìn)行分配時(shí)，必須客觀公正。同一級政府管理的公立學(xué)校，原則上每個(gè)學(xué)生應(yīng)獲得相同的教育資源。但目前，多數(shù)地區(qū)政府對義務(wù)教育公立學(xué)校撥款不是按學(xué)生人數(shù)，而是區(qū)別重點(diǎn)校和非重點(diǎn)校，造成同一級政府管理的公立學(xué)校之間差距巨大。

　　為解決同區(qū)內(nèi)不同學(xué)校間財(cái)政資源嚴(yán)重不均衡的局面以及義務(wù)教育階段嚴(yán)重的擇校問題，應(yīng)取消重點(diǎn)校、非重點(diǎn)校的劃分，對所有的學(xué)校一視同仁，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行均等化撥款制度。在當(dāng)前，財(cái)政資源分配應(yīng)向薄弱學(xué)校傾斜，以縮小學(xué)校間財(cái)政資源配置的差別。

　　對于義務(wù)教育階段的擇校問題，從長遠(yuǎn)來說，應(yīng)通過發(fā)展民辦學(xué)校、提高民辦學(xué)校的質(zhì)量加以解決。從政府來說，只能為適齡兒童和少年提供最基本的義務(wù)教育服務(wù)，擇校由民辦學(xué)校承擔(dān)。

　　7 建立并完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理制度

　　義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由公民交納的稅款形成，對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入方向、使用及效果實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督管理是政府義不容辭的責(zé)任。為此，關(guān)鍵是要完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)制度。

　　對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分配和使用進(jìn)行審計(jì)，是保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入充足、分配公平，防止義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被貪污、擠占、挪用的有效手段。要建立學(xué)校內(nèi)部審計(jì)與國家審計(jì)、社會審計(jì)相結(jié)合，以國家審計(jì)為主導(dǎo)的審計(jì)體系。對學(xué)校的審計(jì)要經(jīng)�；�、制度化。對教育部門和學(xué)校的審計(jì)結(jié)論要向政府和人大報(bào)告，向社會公眾公開，將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入、分配和使用置于公共監(jiān)督之下，對違法違紀(jì)者要追究其經(jīng)濟(jì)和行政乃至法律責(zé)任。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]　教育部財(cái)務(wù)司。中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000-2004.

　　[2]　王善邁。教育投入與產(chǎn)出研究[M].石家莊：河北教育出版社，1996.

　　[3]　中國教育與人力資源問題報(bào)告課題組。從人口大國邁向人力資源強(qiáng)國[M].北京：高等教育出版社，2003.

　　[4]　王善邁，袁連生。2001年中國教育發(fā)展報(bào)告[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2002.