[摘  要]伴隨著中國(guó)改革開放后經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞中國(guó)的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題展開研究。財(cái)政分權(quán)問(wèn)題涉及到諸多因素，對(duì)其研究必須采用多層次的視角。既有的研究成果多囿于財(cái)政分權(quán)的某個(gè)局部層面，尚未見一個(gè)能夠解釋、分析中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的完整理論框架出現(xiàn)。

　　[關(guān)鍵詞]財(cái)政分權(quán)，地方政府，市場(chǎng)化改革

　　財(cái)政分權(quán)，從政府間財(cái)政關(guān)系的角度而言，是指通過(guò)法律等規(guī)范化的形式，界定中央（或聯(lián)邦）政府和地方各級(jí)政府間的財(cái)政收支范圍，并賦予地方政府相應(yīng)的預(yù)算管理權(quán)限，其核心是地方政府具有一定程度的財(cái)政自主權(quán)。1980年代開始，在全世界范圍出現(xiàn)了一股財(cái)政分權(quán)的浪潮。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，截至1990年代中期，全世界人口超過(guò)500萬(wàn)的75個(gè)發(fā)展中國(guó)家中，有62個(gè)進(jìn)行了程度不同的財(cái)政分權(quán)改革（世界銀行，1997）。伴隨著財(cái)政分權(quán)實(shí)踐的蓬勃興起，涌現(xiàn)了大量理論文獻(xiàn)。這其中的大部分研究集中于探討發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題，而中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)歷了令人矚目的快速發(fā)展后，其財(cái)政分權(quán)問(wèn)題被越來(lái)越多的學(xué)者所重視。已有的研究中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的文獻(xiàn)主要沿著下述幾條線索展開：

　　1.對(duì)財(cái)政分權(quán)和市場(chǎng)化改革之間次序問(wèn)題的研究。新中國(guó)成立后，具有制度變遷意義的財(cái)政分權(quán)改革肇始于1980年代初“分灶吃飯”財(cái)政體制的實(shí)施。將中國(guó)的財(cái)政分權(quán)置于其市場(chǎng)化進(jìn)程的宏觀視野中考量，學(xué)者們首先對(duì)于兩者之間的先后次序問(wèn)題進(jìn)行了研究。高培勇（2001）認(rèn)為，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的大背景下，分權(quán)化的財(cái)政體制改革先行一步，在改革啟動(dòng)初期扮演著為推進(jìn)整體改革“鋪路搭橋”的角色。賈康（2000）也認(rèn)為，只有先從財(cái)力增量的分配格局入手，向地方政府放權(quán)，才能使傳統(tǒng)的體制有所松動(dòng)，為以后計(jì)劃、物價(jià)、工資、企業(yè)等方面的改革提供空間�？傊�，多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)認(rèn)為“分灶吃飯”式分權(quán)體制的實(shí)施，是中國(guó)市場(chǎng)化改革的突破口，是中央出于經(jīng)濟(jì)理性主動(dòng)向地方進(jìn)行放權(quán)讓利的產(chǎn)物，其目的是縮小國(guó)家干預(yù)范圍、增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

　　胡鞍鋼和王紹光（1997）雖然也認(rèn)同先行一步的財(cái)政分權(quán)對(duì)于中國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革所具有的積極意義，但他們認(rèn)為，1980年后的分權(quán)化改革并非是中央純粹按照經(jīng)濟(jì)理性所做出的決策。事實(shí)上，這種“放權(quán)讓利”是中國(guó)在1979和1980年連續(xù)出現(xiàn)巨額財(cái)政赤字，增收和減支皆不可行的背景下，為了緩解財(cái)政壓力，中央被迫向地方妥協(xié)的產(chǎn)物。

　　與前述學(xué)者們的觀點(diǎn)不同，黃佩華（1991）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)化改革之后進(jìn)行，否則會(huì)給地方政府帶來(lái)盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的負(fù)面激勵(lì)。按照黃佩華的觀點(diǎn)，中國(guó)1978年開始的經(jīng)濟(jì)改革的重要特征之一是財(cái)政分權(quán)先于對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革，且中國(guó)的財(cái)政收入主要來(lái)源于工業(yè)部門企業(yè)繳納的稅利，這就給地方政府提供一種負(fù)面激勵(lì)：大力擴(kuò)張地方工業(yè)規(guī)模，實(shí)施地區(qū)保護(hù)主義，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入最大化。正是地方政府的這種行為導(dǎo)致了1980年代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)熱�；�于上述分析，作者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型國(guó)家的財(cái)政分權(quán)必須要選擇合適的時(shí)機(jī)，確定正當(dāng)?shù)捻樞颍�即中央向地方的�?cái)政分權(quán)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)體制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行。原因在于，只有先經(jīng)歷市場(chǎng)化的改革，割斷政府和企業(yè)間的非正常聯(lián)系，企業(yè)才能擺脫政府附庸的地位，成為獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)主體。接下來(lái)再實(shí)施財(cái)政分權(quán)，就可以避免給地方政府提供“鋪攤子”的負(fù)面激勵(lì)，更可以有效地實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)所帶來(lái)的諸多收益。楊燦明（1996）也持類似的觀點(diǎn)。他認(rèn)為1978年以來(lái)的財(cái)政分權(quán)化改革不僅沒(méi)有從根本上解決分配層面的問(wèn)題，反而帶來(lái)了市場(chǎng)分割、區(qū)域間交易費(fèi)用提高及地方政府對(duì)地方企業(yè)控制加強(qiáng)等諸多問(wèn)題。究其原因，主要是由于政企分開等其他層面的市場(chǎng)化改革滯后于中央向地方的財(cái)政分權(quán)，沒(méi)有把分配問(wèn)題與整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)起來(lái)；其次，也是因?yàn)榉謾?quán)改革一開始并沒(méi)有把促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為明確的目標(biāo)，改革在很大程度上只是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府間分權(quán)體制的量變。

　　2.對(duì)財(cái)政分權(quán)和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績(jī)效的研究�？傮w而言，對(duì)于1980年代初開始的財(cái)政分權(quán)改革的績(jī)效，多數(shù)學(xué)者的看法是，中央向地方權(quán)力的下放，地方收入留成比例的提高，強(qiáng)化了地方政府的利益動(dòng)機(jī)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（Qian和Weingast，1996；Qian和Roland，1999）。但也有學(xué)者指出，財(cái)政分權(quán)所帶來(lái)的這種激勵(lì)機(jī)制僅僅在沿海地區(qū)發(fā)揮了作用，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)主要是由這些地區(qū)帶動(dòng)的。因?yàn)檫@些地區(qū)充分受益于外來(lái)直接投資的流入、濃厚的企業(yè)家傳統(tǒng)以及國(guó)有企業(yè)面臨的預(yù)算軟約束（Young，2000；Tsai，2004）。這一方面已有的文獻(xiàn)主要集中在分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及分權(quán)和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定兩個(gè)問(wèn)題上。

　�。�1）與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)關(guān)系的研究。關(guān)于財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的定量研究，學(xué)者們有著不同的結(jié)論。主要是因?yàn)樵诓煌�的研究中衡量�?cái)政分權(quán)的方法存在著差別。Zhang和Zou（1998）注重于財(cái)政資源在中央和地方間的分配，用人均省及省以下的財(cái)政支出與中央財(cái)政支出的比例衡量財(cái)政分權(quán)程度，并據(jù)此估計(jì)財(cái)政分權(quán)的影響。解釋變量中包括了勞動(dòng)力增長(zhǎng)、投資增長(zhǎng)以及以實(shí)際稅率衡量的稅收。其研究結(jié)果表明中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。與他們的結(jié)論不同，林毅夫（2002）等人認(rèn)為財(cái)政分權(quán)積極地影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。林毅夫的研究注重于地方政府對(duì)中央財(cái)政政策激勵(lì)的反應(yīng)，使用邊際留成比例衡量財(cái)政分權(quán)，選擇了28個(gè)省級(jí)政府1970-1993年的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，得到的結(jié)論是財(cái)政分權(quán)主要通過(guò)提高資源配置的效率而不是促進(jìn)投資來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。馬駿（1997）同樣發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不同的是，馬駿選用的衡量財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)是省級(jí)政府的平均留成比例，而非邊際留成比例。喬寶云（2002）就財(cái)政分權(quán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政資源分配均等的影響以及兩者之間的取舍關(guān)系進(jìn)行了探索。他使用中國(guó)1985-1998年間分省的有關(guān)數(shù)據(jù)，建立聯(lián)立方程組計(jì)量模型，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、分配均等和財(cái)政分權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行了估計(jì)。結(jié)果顯示，財(cái)政分權(quán)對(duì)于促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了重要作用，但這種正面影響并不是線性的。

　�。�2）與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定相關(guān)關(guān)系的研究。Rajiv Lall和Bert Hofman（1994）在分析改革開放后中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的財(cái)政根源時(shí)發(fā)現(xiàn)，實(shí)施財(cái)政分權(quán)后，中國(guó)的行政管理體制是一種特殊的雙重領(lǐng)導(dǎo)和條塊管理的體制。在這種體制下，地方政府官員負(fù)有雙重受托責(zé)任。1980年以來(lái)開始的放權(quán)讓利改革，強(qiáng)化了地方政府官員的權(quán)力和促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)，地方官員的受托責(zé)任也產(chǎn)生扭曲：對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)成為其首要目標(biāo)，“條條管理”讓位于“塊塊管理”。這種分權(quán)所帶來(lái)的財(cái)政后果是，中央收入比重的逐年下滑以及中央對(duì)地方財(cái)政赤字控制能力的削弱。這些負(fù)面的財(cái)政后果進(jìn)而成為導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的財(cái)政根源。然而，也有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)改革是維護(hù)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要因素。Montinola（1995）認(rèn)為“中國(guó)式的財(cái)政聯(lián)邦主義”在為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和展開競(jìng)爭(zhēng)提供激勵(lì)的同時(shí)，也產(chǎn)生了一種保護(hù)改革的作用，這主要包括為中央政府的經(jīng)濟(jì)攫取和其他非正規(guī)資源配置能力施加了一種可信的限制。錢穎一和Weingast也持類似的觀點(diǎn)（Qian and Weingast，1996），他們認(rèn)為1980年代中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革確立了一種“維護(hù)市場(chǎng)”的財(cái)政分權(quán)框架，改革賦予地方政府管理本地經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，強(qiáng)化了地方政府預(yù)算約束。同時(shí)，改革也有助于消除地區(qū)間的市場(chǎng)分割，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。與錢穎一等人的觀點(diǎn)不同，Li和Lin（1999）將中國(guó)的成功歸因于改革過(guò)程中“維護(hù)市場(chǎng)的威權(quán)主義”的確立。他們認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)得益于實(shí)現(xiàn)了在中央政治控制和協(xié)調(diào)下經(jīng)濟(jì)分權(quán)化和地方預(yù)算自主間的平衡。

　　3.對(duì)財(cái)政分權(quán)程度的研究。在這一問(wèn)題上學(xué)者們的看法比較一致，即中國(guó)的財(cái)政已經(jīng)過(guò)于分權(quán)。既有的研究主要是通過(guò)設(shè)計(jì)一定的指標(biāo)體系來(lái)衡量財(cái)政分權(quán)的程度。趙志耘和郭慶旺（2005）在研究中所選取的兩類指標(biāo)是地方政府收入自主權(quán)和地方政府財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重。在地方政府收入自主權(quán)的三個(gè)衡量指標(biāo)中，地方政府的稅收控制指數(shù)比較小，表明中國(guó)地方政府的稅收自主權(quán)較小，其他兩個(gè)指標(biāo)——地方財(cái)政本級(jí)收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重和地方財(cái)政本級(jí)收入占地方財(cái)政總收入的比重，都表明中國(guó)的財(cái)政分權(quán)程度已相當(dāng)高。特別是第二類地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出比重的指標(biāo)，充分反映了中國(guó)是一個(gè)財(cái)政高度分權(quán)的國(guó)家。

　　國(guó)際比較也表明相同的情況。王紹光（1994）認(rèn)為分權(quán)存在底線。通過(guò)研究34個(gè)國(guó)家中央財(cái)政收支的情況，他發(fā)現(xiàn)盡管各國(guó)國(guó)情不同，但當(dāng)今世界一國(guó)中央政府財(cái)政收入或支出不應(yīng)低于財(cái)政總收入和總支出比重的50％或占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10％。如果某一國(guó)家在上述四個(gè)方面全部低于這些指標(biāo)的話，就可以認(rèn)為超出了分權(quán)的底線。他發(fā)現(xiàn)，前南斯拉夫在1980年代就超過(guò)分權(quán)底線，隨后即出現(xiàn)了國(guó)家的動(dòng)蕩不安。而中國(guó)的上述四個(gè)方面也低于相應(yīng)指標(biāo)，表現(xiàn)為中央政府所應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量能力十分低下。這表明，中國(guó)的“放權(quán)讓利”改革已經(jīng)走過(guò)了頭，超過(guò)了分權(quán)的底線，需要作出新的制度創(chuàng)新和制度安排，才能避免出現(xiàn)最壞的結(jié)果。

　　盡管普遍認(rèn)為，1994年的分稅制改革初步帶來(lái)了政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化（樓繼偉、李克平和項(xiàng)中新，2002），實(shí)現(xiàn)了提升“兩個(gè)比重”的既定目標(biāo)（高培勇，2004），是中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的一次重新集權(quán)化（EraDabla—Norris，2005）。但是，財(cái)政分權(quán)依然處于過(guò)度的狀態(tài)。由于過(guò)度分權(quán)， 1994年的分稅制改革沒(méi)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也沒(méi)有改善財(cái)政資源分配的均等（喬寶云，2002）。姚洋 （2003）也認(rèn)為，適度的財(cái)政分權(quán)有積極的作用，但目前中國(guó)財(cái)政分權(quán)由于制度供給的失衡而遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了適度的界限，其后果是導(dǎo)致了各級(jí)政府對(duì)事權(quán)的推諉和由此而產(chǎn)生的矛盾在基層的積累、政府行為的商業(yè)化和機(jī)會(huì)主義傾向、地方公共品提供的分散化和小型化、地區(qū)差距的擴(kuò)大，以及政府預(yù)算約束的軟化等諸多問(wèn)題。

　　4.簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)和思考。通過(guò)對(duì)相關(guān)研究中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題文獻(xiàn)的梳理，不難得到以下結(jié)論：第一，財(cái)政分權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，需要運(yùn)用多種方法，進(jìn)行多層面的考量。從研究方法看，以往的研究既有規(guī)范分析，也有實(shí)證分析；研究視角上，歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情相結(jié)合。既有的研究不僅涉及到宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問(wèn)題，也關(guān)乎政治體制和法律制度設(shè)計(jì)等政治、法律問(wèn)題。這也從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了，財(cái)政問(wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題、管理問(wèn)題。對(duì)其研究和處理必須拓寬視角，不能拘泥于財(cái)政本身。第二，需要構(gòu)建一個(gè)能夠解釋、分析中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的理論框架。目前，一些學(xué)者在研究中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題時(shí)，往往直接照搬西方財(cái)政分權(quán)理論對(duì)中國(guó)情況進(jìn)行分析，缺乏對(duì)中國(guó)特殊國(guó)情的深入考量。傳統(tǒng)西方財(cái)政分權(quán)理論建立在發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)上，其關(guān)鍵性的前提，如成熟的代議制民主體制等，在中國(guó)并不存在，因此，正如Bahl所言，中國(guó)財(cái)政分權(quán)所獲得的“好處”不能用傳統(tǒng)的分權(quán)優(yōu)點(diǎn)所解釋（Bahl，2003）。另一方面，也有部分文獻(xiàn)在立足中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度安排的弊端進(jìn)行了中肯的分析，提出了具有可操作性的政策建議，但由于缺乏宏觀層面的理論指針，這些政策建議只能是局限于財(cái)權(quán)或事權(quán)劃分等方面的零敲碎打式的制度創(chuàng)新，尚未有能夠指導(dǎo)中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度建設(shè)進(jìn)程的系統(tǒng)化的理論出現(xiàn)。這一點(diǎn)也許正是下一步研究中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的關(guān)鍵所在。