摘 要：作為發(fā)達(dá)國家的英國同樣存在著收入分配差距。英國政府為了調(diào)節(jié)收入分配差距，通過建立比較完善的個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅等稅收制度來調(diào)節(jié)高收入者的收入，通過建立社會(huì)保障制度、實(shí)施義務(wù)教育和反貧困措施來調(diào)節(jié)低收入者的收入，從而使收入分配差距的均衡調(diào)節(jié)取得了一定的效果。英國調(diào)節(jié)收入分配差距的財(cái)政措施對(duì)調(diào)節(jié)中國收入分配差距具有重要的啟示意義。

　　關(guān)鍵詞：英國；財(cái)政；收入；分配差距

　　英國是世界上最早完成工業(yè)化的國家，但收入差距問題也是最早出現(xiàn)且最為嚴(yán)重的國家之一。其收入差距有兩大特征：一是低收入者呈群體性。最低收入者主要為失業(yè)者、體力勞動(dòng)者、婦女和兒童、老年人、病殘人、單身者及家庭成員較多者等群體。調(diào)查顯示，1978 年英國非熟練體力勞動(dòng)者的失業(yè)率是熟練體力勞動(dòng)者的2～3 倍，是專業(yè)人員和管理人員的6 倍。二是地區(qū)收入差距非常突出。由于地區(qū)間工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，導(dǎo)致地區(qū)間收入水平存在較大差異。

　　北愛爾蘭是最窮的地區(qū)，英格蘭西北部、威爾士和蘇格蘭是次窮地區(qū)，窮人在這些地區(qū)廣為分布。

　　一 英國調(diào)節(jié)收入分配差距的財(cái)政措施

　　一般來說，為實(shí)現(xiàn)公平收入分配目標(biāo)，可供政府選擇的政策工具一般有稅收、公共支出和公共管制等。羅伯特。J.蘭普曼（Robert J.Lanpman）在《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》中解釋“轉(zhuǎn)移支付（transfer payments）”時(shí)認(rèn)為，稅收制度對(duì)于富人和窮人的收入分配只起輕微的調(diào)節(jié)作用，而政府支出在這方面所起的作用則要明顯得多。[1] 稅收在“劫富”方面有效，但在“濟(jì)貧”方面卻效用不大。只有使社會(huì)保障支出、義務(wù)教育支出與反貧困支出等公共支出同時(shí)發(fā)揮作用，方能奏效。因而稅收、社會(huì)保障、義務(wù)教育與反貧困是調(diào)控收入分配差距的主要財(cái)政措施。

　　1、稅收調(diào)節(jié)措施。稅收調(diào)節(jié)措施是指稅收在國民收入分配過程中，對(duì)個(gè)人收入的形成、分配、使用、財(cái)富積累與轉(zhuǎn)讓等實(shí)施全面調(diào)節(jié)的制度。稅收調(diào)節(jié)有直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)之分，屬于直接調(diào)節(jié)的稅種有所得稅與財(cái)產(chǎn)稅，屬于間接調(diào)節(jié)的稅種有商品稅。在所得稅中，由于個(gè)人所得稅從根本上體現(xiàn)了對(duì)高收入者多課稅，對(duì)低收入者少課稅或者不課稅的129 湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版） 第31 卷量能課稅原則，因而能有效地縮小收入分配差距，達(dá)到調(diào)節(jié)收入分配差距的目的。社會(huì)保障稅也可以對(duì)收入分配差距進(jìn)行調(diào)控。在財(cái)產(chǎn)稅中，房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅（或繼承稅）和贈(zèng)予稅都具有重要的調(diào)節(jié)收入分配差距的功能，但遺產(chǎn)稅（或繼承稅）和贈(zèng)予稅實(shí)行累進(jìn)稅率，規(guī)定了必要的扣除額，對(duì)獲得遺產(chǎn)或贈(zèng)予財(cái)產(chǎn)多者多征稅，對(duì)獲得遺產(chǎn)或贈(zèng)予財(cái)產(chǎn)少者少征稅或者不征稅，因而對(duì)縮小收入分配差距無疑更具調(diào)控功能。在商品稅中，增值稅是相對(duì)中性的，通常不具有調(diào)控收入分配差距的功能；而對(duì)某些特殊消費(fèi)品或消費(fèi)行為課稅，一般能起到調(diào)控收入分配差距的作用。英國于1799 年開征所得稅，是最早開征所得稅的國家。開征該稅的直接原因是英、法戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的巨大財(cái)政壓力，因而也被稱為戰(zhàn)爭(zhēng)稅。在以后的幾十年中，所得稅多次隨著戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束而廢止，又隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的暴發(fā)重新開征。1874 年，所得稅終于成為英國一個(gè)穩(wěn)定的稅種，并進(jìn)行了大幅度的減免，個(gè)人所得稅的最高邊際稅率由過去的83%降為40%.在1994～1995 年度，英國對(duì)應(yīng)稅收入實(shí)行三級(jí)超額累進(jìn)稅率：1～3 900 英鎊征20%的稅，3 901～25 500 英鎊征24%的稅，25 501 英鎊以上征40%的稅。此外，英國早在1694 年就開征了遺產(chǎn)稅。

　　英國通過個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等稅收來調(diào)節(jié)收入分配差距，其調(diào)節(jié)效果比較明顯。以個(gè)人所得稅為例，1994～1995 年度，1%的最低收入者稅前收入在3 690 英鎊以下，稅后收入在3 640 英鎊以下；10%的低收入者稅前收入在5 270 英鎊以下，稅后收入在4 980 英鎊以下；10%的高收入者稅前收入在26 100 英鎊以上，稅后收入在21 100 英鎊以上；1%的最高收入者稅前收入在68 400 英鎊以上，稅后收入在48 100 英鎊以上。[2] 這說明收入越高，稅前收入與稅后收入的差額就越大，稅收累進(jìn)調(diào)節(jié)的力度也越大。

　　2、社會(huì)保障調(diào)節(jié)措施。社會(huì)保障調(diào)節(jié)措施是以國家或政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對(duì)公民在暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時(shí)給予物資幫助，保障其基本生活的制度。社會(huì)保障之所以能夠調(diào)節(jié)收入分配差距，是因?yàn)樯鐣?huì)保障作為一種再分配手段，任何社會(huì)成員的基本生活發(fā)生困難時(shí)，都可以均等地獲得社會(huì)保障的機(jī)會(huì)和權(quán)利。而且社會(huì)保障通過法律手段強(qiáng)制征集保障基金，再分配給低收入或喪失收入來源的社會(huì)成員，以幫助他們渡過難關(guān)。這在一定程度上彌補(bǔ)了個(gè)人收入分配上的不公平，從而實(shí)現(xiàn)收入分配差距的調(diào)節(jié)。

　　英國是最早建立社會(huì)福利制度的國家，其一系列操作辦法對(duì)西方福利國家相關(guān)政策的形成產(chǎn)生過重大影響。早在1572 年，伊麗莎白女王決定在全國征收濟(jì)貧稅，1601 年頒布《濟(jì)貧法》。1765 年英國議會(huì)通過“斯品漢姆萊制度”，對(duì)低于最低工資限度的工人，由各教區(qū)予以津貼補(bǔ)助。1905 年，英國政府成立貧困調(diào)查委員會(huì)，并于1908 年開始頒布實(shí)施了《老年贍養(yǎng)法》、《職業(yè)介紹所法》、《國民保險(xiǎn)法》等一系列重要社會(huì)福利法案。1924 年，英國政府公布特惠特利住宅計(jì)劃。1934 年，貝弗里奇出任英國社會(huì)保險(xiǎn)和聯(lián)合事業(yè)部主席，向英國政府提出了《社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)服務(wù)》的報(bào)告，建議實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和自愿保險(xiǎn)，主張建設(shè)“福利國家”。1944 年，英國政府采納了貝弗里奇報(bào)告中所提出的絕大部分建議，并在此基礎(chǔ)上于1946 年推出了《國民保險(xiǎn)法》和《國民健康服務(wù)法案》。這些法案、措施為調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配差距起到了有力的作用。

　　3、義務(wù)教育調(diào)節(jié)措施。義務(wù)教育調(diào)節(jié)措施是國家通過設(shè)立義務(wù)教育制度，在全國范圍內(nèi)對(duì)全體學(xué)齡兒童實(shí)行一定年限的免費(fèi)教育，通過教育機(jī)會(huì)的均等來提高人的勞動(dòng)能力，從而達(dá)到縮小收入分配差距的目的。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森所說：“在走向平等的道路上，沒有比免費(fèi)提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權(quán)的社會(huì)主義�！盵3]另一位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家米德也認(rèn)為：教育是影響人們獲得收入能力的一種重要的投資，它可間接地對(duì)財(cái)產(chǎn)的分配產(chǎn)生意義深遠(yuǎn)的影響。由稅收收入資助的公立教育，基本上體現(xiàn)了向窮人子女進(jìn)行教育投資的傾向，是有利于公平的。[4]在英國，義務(wù)教育通常是地方行政當(dāng)局的職責(zé)，但中央政府在義務(wù)教育總開支中占50%左右的份額，其余的由地方政府用稅收來彌補(bǔ)，學(xué)費(fèi)與捐贈(zèng)僅占8%左右。這是1902 年教育法確立后英國教育行政管理的獨(dú)特之處——中央和地方共同合作的“伙伴關(guān)系”。1965 年以后，中央政府的負(fù)擔(dān)升至60%，地方稅收與捐贈(zèng)所占的份額分別降至36%和4%.因此通過政府財(cái)政措施的調(diào)節(jié)，低收入家庭的子女能夠享有高收入家庭的子女所能享受的教育資源和教育機(jī)會(huì)。與美國中央政府主要以專項(xiàng)補(bǔ)助給予州和地方學(xué)區(qū)以資助不同，英國中央政府主要采取“稅收資助撥款”的一攬子形式。它不指定資金的用途，但在資金的使用上仍然施以監(jiān)控。各個(gè)地區(qū)因經(jīng)濟(jì)水平的不同，得到中央政府的撥款數(shù)量也不同。從比例上看，英國中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度大于美國聯(lián)邦政府。

　　4、反貧困調(diào)節(jié)措施。反貧困調(diào)節(jié)措施就是政府為了消除貧困、體現(xiàn)社會(huì)公平、緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)政局的穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)，運(yùn)用財(cái)政工具對(duì)貧困人口或貧困地區(qū)進(jìn)行救濟(jì)、補(bǔ)貼或者扶貧開發(fā)，以消除絕對(duì)貧困或解決相對(duì)貧困問題的制度。

　　英國確定扶持地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是失業(yè)率，把失業(yè)率高于全國平均水平的地區(qū)確定為需要援助的地區(qū)，然后采取各種措施促進(jìn)這些地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展。英國政府解決收入的地區(qū)差別的辦法是鼓勵(lì)工人從失業(yè)多的地區(qū)轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)。1928年，英國政府為此專門成立了“工業(yè)遷移委員會(huì)”，資助失業(yè)工人到其他地區(qū)工作。到1938 年，20 多萬工人得到資助。但這并沒有從根本上解決總數(shù)超過300 萬的失業(yè)人員的問題。為此，英國政府在1934 年和1937 年制定特別地區(qū)法（又稱特區(qū)法案），開始按照把“工作帶給工人”的原則解決區(qū)域問題，并將英格蘭東北部、西坎特伯蘭郡、威爾士南部和英格蘭中西部定為特區(qū)，對(duì)這4 個(gè)失業(yè)率高的特區(qū)進(jìn)行財(cái)政援助，援助資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)廠商到特區(qū)投資，2006 年第2期 劉樂山 覃 曼 英國調(diào)節(jié)收入分配差距的財(cái)政措施及啟示 130并通過建立商業(yè)區(qū)來援助企業(yè)。這是英國區(qū)域開發(fā)政策的端。其政府傾向開始由對(duì)外遷移向加快高失業(yè)地區(qū)內(nèi)部發(fā)展轉(zhuǎn)變，即把失業(yè)者遷移到發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诟呤�業(yè)率地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。此后，英國又通過多個(gè)法律來增加就業(yè)機(jī)會(huì)，扶持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1984 年，英國政府把區(qū)域開發(fā)政策調(diào)整為：一是將援助分為兩類，即發(fā)展補(bǔ)助和選擇性援助；二是資金補(bǔ)貼，按就業(yè)成本和就業(yè)規(guī)模為企業(yè)提供補(bǔ)貼，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)的發(fā)展；三是遷入企業(yè)可得到資金補(bǔ)貼；四是給服務(wù)業(yè)以地區(qū)性補(bǔ)貼。

　　英國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策取得了一定成效。區(qū)域開發(fā)政策改善了不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，增強(qiáng)了對(duì)資本和熟練勞動(dòng)力的吸引力以及邊緣地區(qū)制造業(yè)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)英國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的均衡布局和區(qū)域失業(yè)差異的縮小，產(chǎn)生了積極的影響。

　　二 英國調(diào)節(jié)收入分配差距的財(cái)政措施，對(duì)中國調(diào)節(jié)收入分配差距具有如下啟示意義。

　　1、發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的作用需要有健全的稅制。在用稅收調(diào)節(jié)收入分配差距方面，英國充分發(fā)揮了個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅等不同稅種相互協(xié)調(diào)配合的調(diào)節(jié)功能。但在我國，除了個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅與財(cái)產(chǎn)稅之外（這些稅制還不夠不健全），遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅和社會(huì)保障稅都沒有開征，加上個(gè)人所得稅實(shí)行分類征收，征管制度不健全，使得稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能弱化。因此，我國要發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的功用，就需要建立、健全稅收體系和征管制度，完善稅制。

　　2、借助社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)收入分配差距需要立足本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。英國已經(jīng)建立起比較健全的社會(huì)保障制度，這是與英國發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的。但中國作為發(fā)展中國家，現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置不能過多，范圍不能過寬，標(biāo)準(zhǔn)不能過高，保障水平只能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐步提高。當(dāng)然，中國的社會(huì)保障可以是低水平的，但最低生活保障和基本醫(yī)療保險(xiǎn)要盡快在城鄉(xiāng)分步實(shí)施。鑒于農(nóng)村貧困問題更為突出，社會(huì)保障制度建設(shè)更為滯后，因此，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村居民最低生活保障和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建設(shè)，還要把不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)、不分年齡、不分性別和不分職業(yè)的全社會(huì)均能享受的社會(huì)保障制度的建設(shè)列入議事日程。

　　3、保證義務(wù)教育本身的公平性。從英國實(shí)施義務(wù)教育的情況來看，為了落實(shí)義教育的公平性，中央政府承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)超過了50%.我國目前的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)則主要由縣及縣級(jí)以下的政府承擔(dān)。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不平衡，這種主要由地方政府負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的做法，不能保證全國所有兒童在義務(wù)教育階段得到同等的對(duì)待。無論是以機(jī)會(huì)均等、過程均等還是以結(jié)果均等的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，義務(wù)教育的公平性均嚴(yán)重受損，使本來具有再分配功能的義務(wù)教育，不能起到調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。因此，保證我國義務(wù)教育的公平性，特別是保證2010 年在全國農(nóng)村地區(qū)全部實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，2015 年在全國普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，目前的關(guān)鍵是中央和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的70%左右，其中中央政府負(fù)擔(dān)30%，省級(jí)政府負(fù)擔(dān)40%.中央政府的經(jīng)費(fèi)不能搞一刀切，要實(shí)行地區(qū)差別，即主要投入中西部地區(qū)，確保中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資能夠按時(shí)足額發(fā)放；危房改造和校舍經(jīng)費(fèi)能基本得到保障。[5]當(dāng)然，經(jīng)費(fèi)管理不必由中央和省財(cái)政負(fù)責(zé)，其經(jīng)費(fèi)可委托縣財(cái)政進(jìn)行管理。

　　4、有目標(biāo)、有資金保證，科學(xué)地進(jìn)行反貧困。要做到“幫助真正需要幫助的人”，就需要按照一般的貧困標(biāo)準(zhǔn)確定扶貧對(duì)象和目標(biāo)。對(duì)貧困、落后地區(qū)進(jìn)行扶貧開發(fā)，需要有系列優(yōu)惠政策的支持，但政策的實(shí)施要以財(cái)政手段為主，行政手段為輔。政府要通過投資補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼等財(cái)政刺激措施，引導(dǎo)發(fā)達(dá)企業(yè)向貧困地區(qū)遷移。同時(shí)，要根據(jù)貧困、落后的實(shí)際情況，或進(jìn)行居民遷移，或進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使扶貧開發(fā)取得實(shí)效。

　　5、在調(diào)節(jié)收入分配差距的同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)效率。英國在調(diào)節(jié)收入分配差距的實(shí)踐中已經(jīng)認(rèn)識(shí)到：過高的邊際稅率有礙于市場(chǎng)效率，過寬過高的社會(huì)福利容易出現(xiàn)“大鍋飯”、“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，公費(fèi)義務(wù)教育的教育質(zhì)量難以得到保證，扶貧開發(fā)的補(bǔ)助需要引用市場(chǎng)原則，等等。因此，近幾十年來，英國對(duì)收入分配差距調(diào)節(jié)措施進(jìn)行了較大調(diào)整。比如，降低累進(jìn)所得稅的最高邊際稅率，適當(dāng)削減社會(huì)福利開支，對(duì)義務(wù)教育資金加強(qiáng)監(jiān)控等。因此，在我國調(diào)節(jié)收入分配差距的過程中，要吸收英國的經(jīng)驗(yàn)，要在調(diào)節(jié)收入分配差距的同時(shí)重視效率，要在注重公平中兼顧效率。

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