在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，稅收收入占GDP 的比重即國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀稅負(fù)，是衡量私人部門經(jīng)濟(jì)的財(cái)政負(fù)擔(dān)程度和混合經(jīng)濟(jì)中的公共部門經(jīng)濟(jì)大小的重要指標(biāo)，它反映政府經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力。我國(guó)為了促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，必須正確認(rèn)識(shí)和調(diào)整稅收占GDP比重這一宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

　　一、宏觀稅負(fù)：一個(gè)悖論

　　我國(guó)目前仍處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同的特征。在財(cái)政稅收方面也不例外，即衡量公共部門經(jīng)濟(jì)規(guī)模的總指標(biāo)具有二元特征，他們?cè)诤饬慷愂帐杖胝糋DP的比重上具有相反的結(jié)論。

　　1、狹義宏觀稅負(fù)。從就稅論稅的狹義宏觀稅負(fù)指標(biāo)看， 雖然我國(guó)的稅收收入總規(guī)模歷年均有較大增長(zhǎng)，但稅收收入占GDP 比重的動(dòng)態(tài)變化卻是呈下降趨勢(shì)。如表所示，1985年我國(guó)各項(xiàng)稅收總額占GDP的20.77％，1990年這一比重下降為15.23％，1995年進(jìn)一步跌至10.36％，1996年僅占10.2％。盡管1997年稅收占GDP的比重有所回升， 但總體水平仍然較低，而且尚不是稅收比重開(kāi)始遞增的長(zhǎng)期趨勢(shì)的反映。有資料顯示，美國(guó)、德國(guó)和日本等10個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家1992年宏觀稅負(fù)平均為38.8％，印度、埃及和巴西等亞非拉15個(gè)發(fā)展中國(guó)家稅收占GDP的比重1990— 1991年平均也占17.6％。因此，我國(guó)稅收收入占GDP的比重有些偏低， 在這種意義上應(yīng)該提高稅收收入的比重。

　　2、廣義宏觀稅負(fù)。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家， 稅收是公共收入唯一主要的形式，稅收占GDP的比重這一宏觀稅負(fù)指標(biāo)， 基本反映了政府收入的大小和政府經(jīng)濟(jì)在混合經(jīng)濟(jì)中的份額。但就我國(guó)的特殊情況看，我國(guó)近些年政府收入主體形式多元化，狹義的宏觀稅負(fù)同國(guó)外不具有可比性，必須拓展宏觀稅負(fù)的概念或研究稅收的替代性問(wèn)題。

　　我國(guó)的公共收入分配不規(guī)范。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，預(yù)算是政府收支分配唯一規(guī)范的合法形式。我國(guó)在正規(guī)的預(yù)算分配之外，還存在非預(yù)算分配。其中，預(yù)算內(nèi)收入主要是各種稅收收入，預(yù)算外收入和預(yù)算外之外收入則由各種收費(fèi)、基金等非稅收入構(gòu)成。單就預(yù)算內(nèi)收入占GDP 比重看，中國(guó)在1996年為10.9％，大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均18.7％和發(fā)展中國(guó)家平均35.3％的水平；但若綜合考慮預(yù)算外、預(yù)算外之外的非稅收入因素，中國(guó)的財(cái)政收入并不低，約占GDP的27％。 因?yàn)槭召M(fèi)也具有強(qiáng)制性，對(duì)企業(yè)和居民相當(dāng)于稅收，甚至比稅收更“稅收”，例如企業(yè)可以欠稅而不可以欠費(fèi)。有資料顯示，每年企業(yè)的各種稅費(fèi)占企業(yè)增加值的40％以上。因此，和國(guó)外相比，我國(guó)反映公共部門經(jīng)濟(jì)比重的廣義宏觀稅負(fù)并不低，這說(shuō)明我國(guó)稅收收入被非稅收入形式替代或稅基被侵蝕的程度相當(dāng)大。

　　二、提高稅收比重：關(guān)鍵在于擴(kuò)大稅基

　　提高稅收收入占GDP的比重，有三種方法：其一， 在保持稅收收入不變前提下，降低國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的量。除了加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)管理，縮減國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的“水分”，使統(tǒng)計(jì)無(wú)限趨于精確和科學(xué)以外，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的減少，要么是地下經(jīng)濟(jì)滋生，要么是國(guó)民經(jīng)濟(jì)衰退，這與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)相背離，因此片面地依靠降低分母提高稅收比重是一種消極做法。其二，在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不變情況下，增加稅收收入。雖然稅收的增加有一種極限限制，即稅負(fù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)相關(guān)，最大財(cái)政產(chǎn)出（稅收）和最大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出（GDP）不相容；但在一定的限度內(nèi)， 通過(guò)具體的制度創(chuàng)新和調(diào)整，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政產(chǎn)出增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長(zhǎng)的統(tǒng)一，這是提高稅收收入的可能空間。其三，在稅收收入和GDP 都變化時(shí)，使稅收收入的增長(zhǎng)快于GDP的增長(zhǎng)。就是說(shuō)，稅收對(duì)GDP要有彈性。我國(guó)之所以稅收絕對(duì)量增加，相對(duì)量下降，稅收占GDP的比重較低， 原因即是因?yàn)槎愂諏?duì)GDP缺乏彈性。例如，1991和1992 年稅收彈性值分別為0.36和0.44，1994—1996年稅收對(duì)GDP的彈性分別是0.59、0.71 和0.84.稅收彈性不足單位彈性1 ， 稅收不能與經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)， 更不能超過(guò)GDP的增長(zhǎng)速度。因此，必須通過(guò)一定的制度安排， 使稅收的彈性值不低于1.

　　后兩種辦法都是提高稅收比重的積極方法。積極的方法又分為三個(gè)層次。第一，在不改變現(xiàn)有稅種結(jié)構(gòu)情況下，適當(dāng)提高現(xiàn)行稅制的名義稅率。如果目前的稅制稅率偏低，那么在充分考慮稅收改革的效率和公平效應(yīng)前提下，適度提高稅制的邊際稅率，可以增加稅收收入而又不會(huì)破壞激勵(lì)相容規(guī)則。但我國(guó)1994年改革稅制時(shí)，廣泛借鑒了國(guó)際上的通行稅負(fù)，主要稅種的名義稅率接近國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。如果提高名義稅負(fù)，會(huì)使納稅人在國(guó)際比較中產(chǎn)生重稅負(fù)幻覺(jué)，對(duì)投資、勞動(dòng)供給等行為產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)。而且，稅負(fù)偏重會(huì)誘使納稅人逃稅，并使稅收征收成本加大。所以，在名義稅負(fù)并不低時(shí)提高稅制稅率，不一定能有效達(dá)到稅收增收的預(yù)期目的。

　　第二，宏觀稅負(fù)的決定因素是有效稅率。納稅人的實(shí)際稅負(fù)即有效稅率不一定等于名義稅率。在稅基和GDP既定情況下， 有效稅率直接決定稅收收入的大小，從而決定稅收占GDP比重的高低。 除了政策允許的稅收優(yōu)惠以外，稅收征管水平是影響有效稅率的基本因素。給定稅收政策，稅收征管效率即稅收征收成本，或?qū)崿F(xiàn)的凈稅收收入占法定應(yīng)收稅收的比例，決定著有效稅率和名義稅率之間的缺口。有效稅率缺口越大，實(shí)際宏觀稅負(fù)越低；稅率缺口若趨于0，則稅收征管達(dá)到均衡， 保證宏觀稅負(fù)符合稅法的規(guī)定。我國(guó)由于多種原因，稅收征管效率較低，存在相當(dāng)大的有效稅率缺口，削弱了稅收對(duì)GDP的彈性。然而， 稅收征管效率是受諸多制度變量影響的復(fù)合函數(shù)，在中短期內(nèi)難以迅速穩(wěn)定地提高，因而稅收征管水平的改善是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

　　第三， 稅基量上的變化在稅收比重問(wèn)題中起著重要作用。 稅收占GDP的比重，實(shí)際上是作為GDP構(gòu)成的各種稅基適用的每一稅率，以相應(yīng)的稅基為權(quán)數(shù)的加權(quán)平均數(shù)。因此，在既定的稅制下，各種稅基在宏觀稅負(fù)決定中發(fā)揮著權(quán)數(shù)的作用。如果國(guó)民經(jīng)濟(jì)的許多收入流不征稅即采取0稅率，那么經(jīng)濟(jì)加權(quán)平均的總體稅負(fù)必然較低。 我國(guó)當(dāng)前的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)尚未完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種慣例加以規(guī)范，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的某些產(chǎn)出和收入沒(méi)有納入稅收調(diào)節(jié)或調(diào)節(jié)輕微。這無(wú)疑使我國(guó)的稅收占GDP 的比重長(zhǎng)期居低不升。稅基的侵蝕、滲漏和不健全，除了稅收征管原因外，主要與我國(guó)近些年公共分配秩序混亂有關(guān)。研究、整頓公共收入分配的無(wú)序狀態(tài)，是中短期內(nèi)提高稅收比重可以奏效的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

　　三、非稅收入改革：矯正稅基的現(xiàn)實(shí)選擇

　　由于我國(guó)企業(yè)和居民廣義的宏觀稅負(fù)并不輕。 當(dāng)前提高稅收占GDP的比重，不宜采取提高稅率增加稅負(fù)的辦法，而應(yīng)在從長(zhǎng)期著眼于提高稅收征管效率的同時(shí)，中近期把重點(diǎn)放在整頓非規(guī)范的政府收入分配上，有效擴(kuò)大稅基，提高各種稅率的加權(quán)平均稅負(fù)。

　　1、規(guī)范非稅收入的形式。國(guó)外對(duì)收費(fèi)、 基金等非稅收入強(qiáng)調(diào)依法征集，同時(shí)主張社會(huì)公益性服務(wù)事業(yè)采取收費(fèi)形式籌資比稅收形式更為有效，許多國(guó)家的財(cái)政中都存在一定比例的非稅收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年低收入發(fā)展中國(guó)家非稅收入占財(cái)政收入的比重約為20—30％；中等收入發(fā)展中國(guó)家為15—25％左右；高收入發(fā)達(dá)國(guó)家為5—15％左右。

　　以韓國(guó)為例，韓國(guó)中央財(cái)政包括財(cái)產(chǎn)收入、罰沒(méi)和征收滯納金收入、政府主辦企事業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、利息收入等9項(xiàng)非稅收入，1995 年占稅收收入的6.08％，占財(cái)政收入的5.73％，占GNP的0.71％。 地方財(cái)政包括穩(wěn)定的非稅收入，其中經(jīng)常性收入有公共設(shè)施使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)收入、公有財(cái)產(chǎn)租賃收入、財(cái)政性資金的融資收入，事業(yè)性收入有自來(lái)水、地鐵、住宅和公用事業(yè)收入等；以及不穩(wěn)定的非稅收入，比如財(cái)產(chǎn)處置收入、融資資金回收、捐贈(zèng)收入等，它們是地方的重要財(cái)源，1994年占地方財(cái)政收入的比重高達(dá)52.7％。

　　但是，國(guó)外的非稅收入與我國(guó)有實(shí)質(zhì)性的不同，他們的非稅收入主要是執(zhí)照費(fèi)、公用事業(yè)使用費(fèi)（Utility User　 Charge）等， 是對(duì)城市服務(wù)和公共設(shè)施收費(fèi)，因此出租房、供水、排污水、停車場(chǎng)、收費(fèi)公路、屠宰場(chǎng)、市場(chǎng)、保健診所、娛樂(lè)設(shè)施（指公園等）、垃圾收集經(jīng)常是收費(fèi)的主體。而我國(guó)的非稅收入主體不是西方所說(shuō)的供水等公用事業(yè)收費(fèi)，我國(guó)非稅收入中占突出地位的是各級(jí)政府部門征收的各種收費(fèi)和基金項(xiàng)目。此外，國(guó)外的非稅收入也大部分納入預(yù)算外管理，所以他們雖有預(yù)算外資金，但所占比重較低。例如法國(guó)預(yù)算外收入大體只占稅收收入的10％或GDP的1.5％；而我國(guó)根據(jù)有關(guān)專家的估計(jì)，各種非規(guī)范的政府體制外收入和預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入之比大約為3∶2.

　　因此，大量取消不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，保留國(guó)際通行的規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)， 把其他合理的收費(fèi)和基金項(xiàng)目， 按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政原理，分別改為一般稅、收益稅和矯正稅。

　　2、在收費(fèi)的外圍進(jìn)行根本性的制度創(chuàng)新。首先， 除了正常的規(guī)費(fèi)和公用事業(yè)使用費(fèi)，各種政府性基金和行政性收費(fèi)的權(quán)限收歸權(quán)利機(jī)關(guān)，提交全國(guó)人民代表大會(huì)經(jīng)過(guò)公共選擇方能立項(xiàng)征收。結(jié)合稅收管理體制和地方稅改革，賦予省級(jí)立法機(jī)構(gòu)有限和適當(dāng)?shù)亩愂栈蚴召M(fèi)的立法權(quán)，沒(méi)有稅收立法權(quán)的地方政府及其部門無(wú)權(quán)直接設(shè)立收費(fèi)和基金項(xiàng)目。逐步實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)理財(cái)，從法律制度上約束亂收費(fèi)行為。

　　其次，轉(zhuǎn)變政府的職能，精簡(jiǎn)財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)和人員，提高財(cái)政的保障水平。收費(fèi)產(chǎn)生的根源是公共機(jī)構(gòu)膨脹，預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥款不足，“有權(quán)”的機(jī)構(gòu)為完成其事權(quán)就設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，作為稅收之外的第二稅性直接融資來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算缺口。因此，把政府的職能和事權(quán)減至與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)應(yīng)的水平，一方面加快公共財(cái)政改革，使收費(fèi)是市場(chǎng)價(jià)格行為的企業(yè)、事業(yè)單位從財(cái)政供給范圍中退出；另一方面進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，收縮財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)的行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和政府部門的機(jī)構(gòu)數(shù)目和人員規(guī)模，從支出需求上控制住亂收費(fèi)的閘門。

　　最后，政府各部門的非稅收入實(shí)行票款分離，納入各級(jí)政府預(yù)算統(tǒng)一管理。亂收費(fèi)擴(kuò)張的一個(gè)重要原因是，收費(fèi)部門對(duì)收費(fèi)享有完全直接的利益。由于收費(fèi)基本上是收費(fèi)部門的可支配收入，部門為了追求部門或局部利益的最大化，在缺乏監(jiān)督和制約時(shí)有擴(kuò)大收費(fèi)的傾向和激勵(lì)。所以，必須改變收費(fèi)決定和征收合一制，將財(cái)政性的非稅收入納入預(yù)算集中管理，同時(shí)在編制單位預(yù)算時(shí)，考慮到收費(fèi)部門與收費(fèi)對(duì)應(yīng)的事權(quán)和支出，適當(dāng)提高對(duì)該部門的預(yù)算撥款額，從管理上消除部門亂收費(fèi)的沖動(dòng)。