作為我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)，深化財(cái)政改革，初步構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架已經(jīng)成為這一屆政府近期內(nèi)所要努力達(dá)成的目標(biāo)。而從財(cái)政理論界來(lái)看，公共財(cái)政也是近幾年來(lái)學(xué)術(shù)探討與爭(zhēng)鳴的焦點(diǎn)所在。不過(guò)，在如何理解公共財(cái)政的含義、特征、內(nèi)容與框架，如何認(rèn)識(shí)建立公共財(cái)政的意義，以及如何看待公共財(cái)政與我國(guó)當(dāng)前財(cái)政理論——“國(guó)家分配論”之間的關(guān)系等諸多問(wèn)題上，還存在著不少疑義和爭(zhēng)論。作為一個(gè)“國(guó)家分配論”者，我個(gè)人對(duì)我國(guó)政府構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的設(shè)想持贊同態(tài)度。但對(duì)于實(shí)現(xiàn)這一設(shè)想過(guò)程中所應(yīng)解決的一些認(rèn)識(shí)問(wèn)題，我認(rèn)為有必要發(fā)表自己的觀點(diǎn)，對(duì)之進(jìn)行闡釋和澄清。

　　一、正確理解“國(guó)家分配論”與公共財(cái)政之間的關(guān)系

　　“國(guó)家分配論”認(rèn)為，財(cái)政是以國(guó)家（或政府）為主體的分配行為。在國(guó)家與財(cái)政之間，存在著同生死、共存亡的密切聯(lián)系。歷史發(fā)展到今天，沒(méi)有任何財(cái)政不是以國(guó)家為主體的分配活動(dòng)，也沒(méi)有任何以國(guó)家為主體的分配活動(dòng)不是財(cái)政。由國(guó)家所代表的雙重身份（即政治權(quán)力行使者和國(guó)有生產(chǎn)資料所有者）及其雙重職能（即社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理）所決定，國(guó)家所進(jìn)行的財(cái)政活動(dòng)局限于兩大領(lǐng)域之內(nèi)：一是提供國(guó)家從事行政事務(wù)所需要的財(cái)力，并且提供社會(huì)公眾不能有效提供的具有共同消費(fèi)性質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，兩者實(shí)際上共同構(gòu)成了西方財(cái)政理論中所指的“公共產(chǎn)品”；二是對(duì)國(guó)家自身所擁有的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)——國(guó)有資本進(jìn)行宏觀價(jià)值管理并參與收益分配。前者稱為“公共財(cái)政”，后者則稱為“國(guó)有資本財(cái)政”，二者之間在活動(dòng)目的、運(yùn)作方式和收支內(nèi)容等方面存在著差異，但由國(guó)家這個(gè)共同的財(cái)政主體所決定，它們有時(shí)又融合于一體，表現(xiàn)出既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系。

　　事實(shí)上，公共財(cái)政古已有之，財(cái)政的“公共性”是與生俱來(lái)的。因?yàn)閺膰?guó)家和財(cái)政的起源和形成上看，財(cái)政一開(kāi)始就是在經(jīng)濟(jì)上占有統(tǒng)治地位的集團(tuán)的分配活動(dòng)，并且服務(wù)于該集團(tuán)的利益，集團(tuán)的“集體性”或“公共性”首先賦予了財(cái)政區(qū)別于財(cái)務(wù)的“私人性”。更為根本的還在于，國(guó)家在建立政權(quán)以后，出于維護(hù)政權(quán)的需要，必然要介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，一方面維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，另一方面提供社會(huì)公眾所不愿提供、無(wú)力提供或不能有效提供的公共產(chǎn)品，而由于這些活動(dòng)是服務(wù)于社會(huì)公眾的公共需要的，因此，服從于這類活動(dòng)需要的財(cái)政行為就天然具有了“公共性”。

　　在任何社會(huì)形態(tài)下，國(guó)家都擁有一定數(shù)量的資源和財(cái)產(chǎn)，即國(guó)有資產(chǎn)。作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，國(guó)家或者直接參與經(jīng)營(yíng)管理，或者參與間接管理和收益分配活動(dòng)。不過(guò)，國(guó)家參與其中一些或全部國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，有時(shí)并不以盈利為首要目的，而是為了提供私人無(wú)法有效提供的產(chǎn)品或服務(wù)，彌補(bǔ)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不足，以滿足社會(huì)的公共需要，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這種財(cái)政活動(dòng)仍屬于“公共財(cái)政”的范疇，比如，古今中外由國(guó)家或政府組織的大型水利工程建設(shè)就屬于這一類。但在此之外，國(guó)家對(duì)另外一些國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行直接或間接管理，以及參與其中的收益分配活動(dòng)，則是以盈利為首要目的的。國(guó)家的這種財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域事實(shí)上是私人企業(yè)也愿意進(jìn)入、且能夠有效運(yùn)作的領(lǐng)域；同時(shí)這種財(cái)政活動(dòng)在運(yùn)作方式和作用機(jī)制上與私人財(cái)務(wù)活動(dòng)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的差別，我們稱之為“國(guó)有資本財(cái)政”，以表明其以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值為目的。

　　應(yīng)當(dāng)指出，如果說(shuō)財(cái)政的“公共性”是財(cái)政的一般屬性的話，那么財(cái)政的“盈利性”則只是財(cái)政的特殊屬性。換句話說(shuō)，在人類歷史的長(zhǎng)河中，“公共財(cái)政”是國(guó)家或政府行為的天然組成部分，“國(guó)有資本財(cái)政”則并沒(méi)有在各種社會(huì)形態(tài)下都存在。比如，西方大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政模式（或類型）只是單一的“公共財(cái)政”，而幾乎不存在“國(guó)有資本財(cái)政”。此外，“公共財(cái)政”與“國(guó)有資本財(cái)政”作為理論上的劃分，其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的界限有時(shí)還不是十分明晰，例如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行著全面的介入和控制，當(dāng)時(shí)不僅國(guó)家財(cái)政與國(guó)有（營(yíng)）企業(yè)財(cái)務(wù)沒(méi)有明確的區(qū)分，而且財(cái)政的“公共性”也消融于財(cái)政的“盈利性”之中，“公共財(cái)政”與“國(guó)有資本財(cái)政”融為一體，既要滿足全社會(huì)的公共需要，又要試圖達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的保值和增值。

　　以財(cái)政在分配依據(jù)、活動(dòng)范圍和運(yùn)行機(jī)制等方面的差別為標(biāo)準(zhǔn)，“國(guó)家分配論”把財(cái)政區(qū)分為“公共財(cái)政”與“國(guó)有資本財(cái)政”兩類，不僅有助于我們更好地理解財(cái)政作為一個(gè)整體在運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制上所顯現(xiàn)的各種特征，而且也有助于我們更好地區(qū)分歷史上由于經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)體制的不同而采用的不同的財(cái)政類型。但是，從財(cái)政本質(zhì)上看，任何財(cái)政活動(dòng)都反映了以國(guó)家（政府）為主體的分配關(guān)系。一般地，財(cái)政本質(zhì)體現(xiàn)著“國(guó)家分配論”的核心和靈魂，而公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政則都反映著財(cái)政活動(dòng)這一現(xiàn)象及其運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制。因此，“國(guó)家分配論”與公共財(cái)政所反映的分別是本質(zhì)層次和現(xiàn)象層次上的問(wèn)題，“國(guó)家分配論”中也涵蓋著公共財(cái)政所反映的基本內(nèi)容，二者之間從根本上說(shuō)并不相互排斥。

　　二、“雙重結(jié)構(gòu)財(cái)政”是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政模式

　　我認(rèn)為，財(cái)政模式或類型的現(xiàn)實(shí)選擇是受到生產(chǎn)力發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體制等因素的制約和決定的。由于公共財(cái)政是財(cái)政的天然組成部分，是任何形式的財(cái)政模式都要涵蓋或涉及的內(nèi)容（當(dāng)然，其中并不排除存在著公共財(cái)政沒(méi)有很好發(fā)揮作用的情形，即所謂的公共財(cái)政的“缺位”現(xiàn)象）。要判斷一個(gè)國(guó)家在特定時(shí)期的財(cái)政到底屬于哪一種模式或類型，關(guān)鍵是要看它是不是包含了，以及包含了多大程度的國(guó)有資本財(cái)政。如果沒(méi)有或者幾乎沒(méi)有國(guó)有資本財(cái)政，那么就只能是單純的公共財(cái)政模式了�，F(xiàn)實(shí)的困難是，在同時(shí)存在著“公共財(cái)政”與“國(guó)有資本財(cái)政”的情況下，雖然它們?cè)诜峙湟罁?jù)、活動(dòng)范圍和運(yùn)行機(jī)制上有著比較明顯的差別，但是，它們畢竟都是由統(tǒng)一的財(cái)政主體——國(guó)家或政府來(lái)組織和進(jìn)行的分配活動(dòng)，更何況在現(xiàn)實(shí)生活中，到底哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)歸于“盈利性”范圍，哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)歸于“非盈利性或微利性”范圍通常是不太容易分清的。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，國(guó)家或政府或者由于認(rèn)識(shí)上的局限性，或者出于盈利的動(dòng)機(jī)，往往可以憑借其他經(jīng)濟(jì)主體所沒(méi)有的政治權(quán)力，把“盈利性”的財(cái)政——國(guó)有資本財(cái)政的活動(dòng)范圍大大擴(kuò)張，其結(jié)果往往造成了國(guó)有資本財(cái)政的“越位”，卻導(dǎo)致了公共財(cái)政的“缺位”，比如我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的財(cái)政；更極端的情形則是，國(guó)家由于缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平的正確把握和認(rèn)識(shí)，把“盈利性”財(cái)政的觸角幾乎延伸到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的所有領(lǐng)域，從而導(dǎo)致“國(guó)有資本財(cái)政”覆蓋了“公共財(cái)政”的身影，出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，比如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政就是這樣。上述兩種情形，不僅不會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生良好的作用，反而會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)步發(fā)展，因而其弊端是顯而易見(jiàn)的。

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政制度演進(jìn)過(guò)程表明，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下不宜過(guò)多地介入市場(chǎng)能夠有效運(yùn)行的（即具有市場(chǎng)盈利性的）活動(dòng)領(lǐng)域，財(cái)政活動(dòng)的范圍應(yīng)當(dāng)主要集中于私人所不能有效進(jìn)行運(yùn)作的區(qū)域，主要是滿足由大量的家庭和企業(yè)所組成的社會(huì)公眾的公共需要，而不應(yīng)熱衷于“盈利性”財(cái)政的運(yùn)作。正因?yàn)槿绱耍瑔渭兌��?guī)范的公共財(cái)政模式在這些國(guó)家廣為流行，并且獲得了比較大的成功。囿于現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，我國(guó)正在逐步實(shí)現(xiàn)著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政的“大包攬”格局，轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共財(cái)政“缺位”與國(guó)有資本財(cái)政“越位”并存的格局，都是與我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的生產(chǎn)力水平不相吻合的。同時(shí)，既然我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，那么，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，吸收與借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)管理方式，讓公共財(cái)政在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用凸顯出來(lái)，將無(wú)疑是一個(gè)正確的抉擇。

　　但是，在社會(huì)主義條件下，在構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的同時(shí)，仍然不應(yīng)忽視國(guó)有資本財(cái)政的存在。這不僅是受到現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的制約，更是受到了現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。眾所周知，我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)脫胎于國(guó)有經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)主導(dǎo)地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，大量經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的存在決定著存在“國(guó)有資本財(cái)政”的必要。不可否認(rèn)，由于諸多因素的影響，國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量正在逐年銳減，收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的戰(zhàn)略性重組也是個(gè)客觀事實(shí)。根據(jù)這種發(fā)展勢(shì)頭，不少人就想當(dāng)然地推斷，國(guó)有資產(chǎn)的活動(dòng)范圍將完全退出經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，這樣，類同于西方的單純的公共財(cái)政模式將最終在中國(guó)確立起來(lái)。對(duì)這種觀點(diǎn)，我不敢茍同。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，同樣是處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，的確有大量企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上是虧損的，卻也不可否認(rèn)有不少國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)是相當(dāng)不錯(cuò)的。因此，從總體來(lái)看，雖然有不少國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況欠佳，但和私人企業(yè)相似，也是有盈有虧的。人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，還沒(méi)有哪一種企業(yè)制度和組織是絕對(duì)優(yōu)越于其他的企業(yè)制度和組織的！對(duì)于國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的最終發(fā)展走向，我的基本看法是，隨著經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)數(shù)量的減少，各種依附于其上的社會(huì)負(fù)擔(dān)從母體中的“剝離”，以及其他各種內(nèi)、外部條件的改善，國(guó)家或財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理與監(jiān)督機(jī)制將得到健全和完善，那時(shí)國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)將會(huì)漸入佳境。退一步說(shuō)，即使國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)有效領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)狀況不如私人企業(yè)，那么我們也不能忽視這樣一個(gè)事實(shí)：作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)的生產(chǎn)力發(fā)展水平將在較長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。這樣，許多在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上具有主導(dǎo)性意義的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，比如航空、航天、金融、鋼鐵、化工、鐵路以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，都要求有國(guó)有資本的存在，以加速社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡快趕超發(fā)達(dá)國(guó)家。既然如此，那么，作為對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行宏觀價(jià)值管理并參與收益分配的“國(guó)有資本財(cái)政”也必須相應(yīng)而存在。

　　基于上述的分析，我認(rèn)為，由公共財(cái)政和適度的國(guó)有資本財(cái)政所組成的“雙重結(jié)構(gòu)財(cái)政”模式，將是適合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政模式。當(dāng)然，由于公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政之間存在著許多差異，因此有必要在實(shí)際操作過(guò)程中把它們較為明確地區(qū)分開(kāi)來(lái)，使它們各歸其位，各行其職，使國(guó)家財(cái)政形成一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。

　　三、我國(guó)公共財(cái)政的基本框架

　　適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)有必要建立起公共財(cái)政的基本框架。應(yīng)當(dāng)看到，以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為基本原則的公共財(cái)政模式在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的形成、發(fā)育和完善已經(jīng)有大約300年的歷史， 因此，盡管國(guó)情有異、制度有別，但是借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，注意吸收市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的一些共同特征，對(duì)于建立適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的公共財(cái)政基本框架無(wú)疑是有著重要意義的。

　　眾所周知，由于在歷史文化傳統(tǒng)等方面的差異，西方各國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，以及政府內(nèi)部的權(quán)力集中度都不盡相同。在各西方國(guó)家之間，財(cái)稅制度和政府收支結(jié)構(gòu)也存在比較明顯的差異，但是，透過(guò)這些差異，不難看到較為單純的公共財(cái)政模式至少有以下幾方面的共同特征：（1）政府絕大部分甚至全部的收支活動(dòng)， 都在統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算中進(jìn)行；（2 ）財(cái)政的“第一天職”是從財(cái)力上保證國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；（3）財(cái)政投資一般不進(jìn)入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域， 因?yàn)檫@些領(lǐng)域的資源配置由市場(chǎng)主體來(lái)完成更有效率；（4 ）那些帶有自然壟斷性質(zhì)或關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)和部門(mén)，如供水、電力、煤氣、鋼鐵、鐵路、電信、銀行、航空、航天等，雖然可以由民間經(jīng)營(yíng)，但不少西方國(guó)家還是將其部分或全部列入國(guó)有的范圍。然而，根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件的變化，可以使國(guó)家資本從那些不再需要政府控制的行業(yè)中退出來(lái)；（5）在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面， 盡管民間投資可以在一定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，但民間投資不愿涉足或解決不了的項(xiàng)目，必須由財(cái)政注入資金；（6 ）注入到各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資本，一般以國(guó)有股權(quán)的形式存在；（7）政府通過(guò)財(cái)稅制度和債務(wù)、支出規(guī)模的適當(dāng)調(diào)整，刺激或抑制有效需求，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)；（8 ）在稅收大體系中，有一個(gè)針對(duì)居民收入和財(cái)產(chǎn)的“子體系”，它與社會(huì)保障制度一起，在縮小貧富差距、增進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮著重要作用。

　　基于此認(rèn)識(shí)，我個(gè)人認(rèn)為，我國(guó)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)和依托的公共財(cái)政的基本框架，應(yīng)當(dāng)包含如下一些基本構(gòu)成要素：（1 ）預(yù)算的公共性。公共財(cái)政從出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)來(lái)看，是應(yīng)市場(chǎng)主體的公共需要而產(chǎn)生，為滿足公共需要而存在的，因此通過(guò)預(yù)算收支提供的公共產(chǎn)品必然也是由公眾的偏好和意愿決定的，要受公眾的制約和監(jiān)督。政府作為“代理人”不能侵犯公眾的利益。這就是預(yù)算的公共性，或叫預(yù)算的民主與法治。（2）收入的公共性。指的是稅收的征稅依據(jù)是公共權(quán)力， 稅收普遍課及每個(gè)社會(huì)成員，“取之于民，用之于民”，這符合受益原則。（3 ）支出的公共性。財(cái)政的供給范圍限制在公共性領(lǐng)域，如公共安全、社會(huì)秩序、公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等方面。市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的資源配置，是經(jīng)濟(jì)主體的事，財(cái)政不必插手。

　　我國(guó)要構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架，必須做到以上三點(diǎn)。從收入方面看，“費(fèi)改稅”，提高“兩個(gè)比重”，這是建立公共財(cái)政的基本條件；從支出方面看，要經(jīng)歷財(cái)政退出經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的過(guò)程，要把握一個(gè)“度”，解決財(cái)政分配“缺位”和“越位”的問(wèn)題，這是建立公共財(cái)政的關(guān)鍵；從預(yù)算方面看，做到預(yù)算的公開(kāi)、透明，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算外的收支行為，這是建立公共財(cái)政的根本保障。