【摘要】公共化是建立我國公共財政制度建設(shè)的重要組成部分和目標，在中國特殊的制度環(huán)境下，農(nóng)村公共財政的公共化還面臨著城鄉(xiāng)之間的公平化以及農(nóng)村內(nèi)部的公共化。本文以嘉興市為例，從嘉興市農(nóng)村公共財政建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，分析其公共化發(fā)展的各種制度環(huán)境，得出公共化是嘉興農(nóng)村公共財政的必然趨勢。

　　從公共財政制度的建設(shè)以及公共財政公共化的角度看，中國除了要關(guān)注財政如何在城鄉(xiāng)之間平等化之外，還得考慮公共財政如何在農(nóng)村內(nèi)部進行公共化和平等化。我國的農(nóng)村公共財政建設(shè)制度環(huán)境遠遠要比城市復(fù)雜和特殊，也更應(yīng)得到重視，所以，今天我們要探討財政如何公共化，就農(nóng)村公共財政講起。作為農(nóng)村公共財政，它必須滿足公共產(chǎn)品提供的一般性要求，同時在農(nóng)村特殊環(huán)境的制約之下，它必然具有一些的特性，否則，就不必用“農(nóng)村”公共財政。本文從嘉興市農(nóng)村公共財政建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，進而分析其公共化發(fā)展的各種制度環(huán)境，得出農(nóng)村財政公共化是嘉興農(nóng)村公共財政的必然趨勢。

　　一、嘉興市農(nóng)村公共財政公共化的現(xiàn)狀

　　從嘉興市的農(nóng)村公共財政建設(shè)情況看，其公共化道路現(xiàn)狀具有一下幾點主要特征。

　　1.公共資源配置上的向內(nèi)傾斜

　　即通過完善農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制體系以及合理的財政支農(nóng)政策，來引導(dǎo)公共資源流入農(nóng)村地區(qū)，減少農(nóng)村資源的外流，縮小城鄉(xiāng)差距。市財政局的資料顯示，2007年全市財政支出的三分之一投向了“三農(nóng)”，而2008年有41.7687億元的財政預(yù)算用于“三農(nóng)支出”。除了支出總額不斷增加，“三農(nóng)”投入的領(lǐng)域也不再局限于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是更多地投向涉及農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的民生項目，特別是義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和文化事業(yè)等。據(jù)統(tǒng)計，去年僅上述四項全市財政支出就達23.3億元，超過“三農(nóng)”總投入的三分之二。其中，農(nóng)村義務(wù)教育投入達到19.7億元，成為“三農(nóng)”投入的重點。

　　2. 民主型的財政

　　農(nóng)村民主型財政的核心是確立“自下而上”的財政決策機制和農(nóng)村公共收支的民主程序。其基本制度構(gòu)架是:(1)真正能夠重視農(nóng)民利益訴求和保證農(nóng)村發(fā)展的財政預(yù)算制度。(2)充分尊重農(nóng)民利益群體發(fā)言權(quán)的健全的人民代表大會制度和財政預(yù)決算審查機制。(3)保證農(nóng)村和農(nóng)民政治民主基礎(chǔ)上的政府和政府行政方式。在調(diào)查的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個農(nóng)村的結(jié)果顯示，推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開是非常受村民關(guān)注的，在公共物品和服務(wù)的提供上，農(nóng)民都享有基本的民主選擇權(quán)利，農(nóng)村群眾參政議政意識、依法自治意識開始明顯增強，當?shù)剞r(nóng)民明顯具有一定民主和維權(quán)意識。比如，農(nóng)村王店鎮(zhèn)八聯(lián)村的重要決策是通過“村民大會”來決定的，幾乎每家都有代表甚至有2個以上代表，因為土地整平和流轉(zhuǎn)關(guān)系到每一個農(nóng)民的切身利益，所以在提出意見的時候，很多人都踴躍發(fā)言，各執(zhí)一詞，討論非常的激烈，會議持續(xù)了6天，每天到晚上10點了人才散。

　　3.需求導(dǎo)向型的財政

　　這是一種反映農(nóng)村社會經(jīng)濟變化的動態(tài)發(fā)展型財政，其基本制度特征是：公共物品和服務(wù)要適應(yīng)農(nóng)村的公共需求；農(nóng)村公共財政的制度安排要隨農(nóng)村社會經(jīng)濟基礎(chǔ)和相關(guān)制度環(huán)境的變化逐步優(yōu)化升級；公共財政的支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)、范圍要以農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展需求為標準。從現(xiàn)實看，嘉興農(nóng)村公共財政體系建設(shè)已經(jīng)取得了初步的進展，具備了公共財政在農(nóng)村的平等化和普及化。全市新增通縣公路1509公里、城鄉(xiāng)公交線路36條，行政村公交通達率達99.8%，農(nóng)村路、水、電、燃氣、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善。隨著農(nóng)村老齡化的出現(xiàn)以及生活水平的提高，農(nóng)民對醫(yī)療、養(yǎng)老、教育以及文化衛(wèi)生等問題也開始非常關(guān)注，2007年，全市創(chuàng)建省級教育強鎮(zhèn)通過率達100%；216.7萬農(nóng)民免費參加健康體檢，農(nóng)民人均報銷醫(yī)療費31元，增長71.4%；農(nóng)民新型合作醫(yī)療保險參保率達65%以上；離退休金、養(yǎng)老金收入人均82元，增長38.1%；村級文化陣地平均建成率達88.8%。

　　二、嘉興市農(nóng)村公共財政公共化的制度環(huán)境分析

　　所謂公共財政制度的制度環(huán)境，是指制約公共財政的經(jīng)濟制度、經(jīng)濟水平和結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)和民主水平的總和，它決定了公共財政的職能、作用方式和基本內(nèi)容。市場式的經(jīng)濟制度和法治式的政治制度是建立公共財政制度的兩個必要條件，而財政公共化還與思想觀念（指主體的認識水平和共同偏好）的改變以及政府執(zhí)政能力（效率）有關(guān)。而嘉興市農(nóng)村公共財政建設(shè)也有其特殊的制度環(huán)境。

　　1.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的二元性質(zhì)逐漸減弱

　　雖然嘉興市的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟仍然存在，但城鄉(xiāng)間的差距在逐步縮小。2005年嘉興市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值139.70億元，同比2004年增長了7.45%，而農(nóng)業(yè)人口比例從2004年的77.71%下降到了76.52%。2005年，秀洲區(qū)農(nóng)村居民人均純收入7892元，同比增長15.03%，與同時期的城鎮(zhèn)居民純收入15555元、同比增長8.08%相比，城鄉(xiāng)差距在逐漸拉小。到2007年全市農(nóng)民人均純收入首次突破萬元大關(guān)，達到10163元，增長13.5%，連續(xù)四年位居全省第一。隨著收入的增加，居民的消費結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯的變化，農(nóng)村居民消費人均消費支出2005年為5439元，同比增長4.6%，恩格爾系數(shù)達40.79%，用于居住消費支出增長32.35%，家庭設(shè)施、醫(yī)保、教育開支明顯增加。在城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟開始向平衡發(fā)展時，要求公共財政配置一定要趕上農(nóng)村的經(jīng)濟變化，彌補農(nóng)村發(fā)展所需要的資源，而農(nóng)村內(nèi)部收入差距所引發(fā)的問題，要求公共財政公平對待農(nóng)村的所有居民，從收入的集中到公共支出都要體現(xiàn)公平原則。

　　2.獨立的市場經(jīng)濟制度在農(nóng)村逐漸形成

　　上世紀90年初，在其他省市的農(nóng)村逐漸接收家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、進入個體農(nóng)戶分散生產(chǎn)的狀態(tài)時，嘉興的大部分農(nóng)村開始了參與市場經(jīng)濟的新的嘗試。出現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)帶動型、特色產(chǎn)業(yè)帶動型、休閑產(chǎn)業(yè)帶動型、商貿(mào)流通帶動型、合作組織帶動型等五種農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，他們都是以市場為導(dǎo)向，依據(jù)所在地區(qū)獨特地理、人文和市場網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，借助工業(yè)企業(yè)的發(fā)展推進特色產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)鏈，進行專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營，甚至以各種的農(nóng)民合作組織為依托，通過各種形式把農(nóng)民組織起來，整合社會資源，促進農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理配置，突破原有一家一戶分散經(jīng)營的制約。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，秀洲區(qū)一區(qū)128個村，就有123個以股份制為主要形式的合作經(jīng)濟組織。有些還成立股份制企業(yè)進行運作。他們還形成了以地區(qū)生產(chǎn)為核心的品牌戰(zhàn)略的，如：王店牌三園雞、豐禾牌西瓜、鳳橋水蜜桃等。

　　3.農(nóng)民的民主意識和維權(quán)思想提高了

　　“公共財政是憲法政治下的必然形式，沒有民主和法治就沒有公共財政”。公共資源的配置如果不能體現(xiàn)公眾的意愿，結(jié)果既不會公平也不會有效率。目前我國農(nóng)民對財政財務(wù)的決策權(quán)和民主選舉權(quán)基本限定在村一級，而且這樣的重要權(quán)力往往把握在少數(shù)人手里。由鄉(xiāng)政府專斷運用公共支出，或按照農(nóng)村少數(shù)人利益配置公共資源、進行收人分配，這樣的公共財政制度效率一定很低。當然，農(nóng)民的民主和法制思想會推進農(nóng)村民主水平，這樣農(nóng)村公共財政可以通過完善收人、支出和預(yù)算管理制度，或者調(diào)整財政的收支比例，提高農(nóng)村公共財政的效率。調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的財政收支都是比較透明的，因為農(nóng)民會非常關(guān)注這些信息，隨時了解這些動態(tài)。在維護權(quán)利方面，他們會比較主動。如建林村把流轉(zhuǎn)后的土地租給企業(yè)就是農(nóng)民自己的決定，表面上是由村委會出租給企業(yè)，實質(zhì)上是農(nóng)民委托給村委組織而已。

　　4.農(nóng)村利益集團的形成

　　隨著嘉興農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展、多種農(nóng)村發(fā)展模式的成熟（農(nóng)村利益集團形成的必要條件），已經(jīng)逐漸形成了以合作社以及農(nóng)業(yè)大戶（或者龍頭企業(yè)）聯(lián)合起來的利益集團，這些利益集團是目前嘉興農(nóng)村社會中最大的一個人群，占農(nóng)村人口約60%以上。擁有著農(nóng)村與對外貿(mào)易之間最發(fā)達的市場網(wǎng)絡(luò)資源和較充分的信息、充足的資金以及較高的社會聲望。他們具有較強的市場憂患意識、風(fēng)險意識、法律意識和市場開闊意識。政府的政策常常會對這一利益群體形成較大的影響，同時，他們也想通過影響政府或者村委的決策來實現(xiàn)自己的利益。所以，他們對自身的利益敏感的問題會比較關(guān)注。在某些企業(yè)主導(dǎo)地方經(jīng)濟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，政府部門在決策中已經(jīng)明顯受到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的直接影響。在當?shù)鼗�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共工程投招標，都不得不考慮作為政府財政主要渠道的大企業(yè)的意見。

　　三、小結(jié)

　　農(nóng)村公共財政在中國本身是對完善中國公共財政體制的新的探索，不僅要基于公共財政的一般要求，也要遵循當前農(nóng)村的現(xiàn)實條件。嘉興市農(nóng)村公共財政的公共化建設(shè)的初步成效最終還是歸結(jié)于其特殊的經(jīng)濟發(fā)展模式、較高的經(jīng)濟水平和合理的結(jié)構(gòu)、一定程度的民主和法制意識以及不斷發(fā)揮影響力的利益團體的產(chǎn)生。因此，構(gòu)建我國的農(nóng)村公共財政公共化，可以朝這方面發(fā)展。

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