【摘要】公共財(cái)政的職能與基礎(chǔ)教育的性質(zhì)決定了基礎(chǔ)教育必須納入公共財(cái)政的供給范圍，并堅(jiān)持基礎(chǔ)教育的財(cái)政公平原則。公共財(cái)政加大對(duì)基礎(chǔ)教育的有效供給，應(yīng)優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)、建立科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督。

　　一、基本理論

　　財(cái)政政策是具有公共性的，財(cái)政政策是國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，其性質(zhì)取決于國(guó)家的性質(zhì)。財(cái)政的公共性源于國(guó)家的公共性。公共性是財(cái)政客觀的、固有的屬性。

　　公共財(cái)政是政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式。主要特征是彌補(bǔ)市場(chǎng)失效和市場(chǎng)缺陷。而市場(chǎng)失效的原因就在于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的存在，基礎(chǔ)教育正是一種正的外溢性很強(qiáng)的準(zhǔn)公共物品。所以幾乎各國(guó)政府都對(duì)基礎(chǔ)教育進(jìn)行直接投資，通過(guò)財(cái)政直接撥款方式，確保包括貧困家庭人員在內(nèi)的每一適齡青少年能夠有條件接受義務(wù)教育。

　　關(guān)于基礎(chǔ)教育。教育是一種兼具公共品和私人品特性的準(zhǔn)公共品。教育的公共品性質(zhì)表現(xiàn)在一定范圍內(nèi)其消費(fèi)具有非排他性，而且具有受益的外部性，有一定的社會(huì)效益。教育的私人品性質(zhì)表現(xiàn)在教育資源是有限的，其消費(fèi)具有一定的排它性，一些人消費(fèi)意味著另一些人將無(wú)法消費(fèi)，而且其受益具有內(nèi)部性，受教育者可增長(zhǎng)知識(shí)，提高生產(chǎn)技能和個(gè)人收益。但各類(lèi)教育的性質(zhì)又有較大的差異，從小學(xué)、初中、高中、大學(xué)到成人教育和職業(yè)教育，它們?cè)谑芤嫱獠啃苑矫嬷饾u減小，在消費(fèi)的排他性方面逐漸加大，人們受教育的目的性逐漸加強(qiáng)。也就是說(shuō)，教育的公共品屬性逐漸減弱，私人品屬性逐漸增強(qiáng)。教育的公共品和私人品性質(zhì)分別為政府供給教育和個(gè)人負(fù)擔(dān)教育成本提供了理論依據(jù)。

　　二、我國(guó)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀分析

　　（一）財(cái)政對(duì)教育整體投入嚴(yán)重不足

　　1.中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)雖然較快，但國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)較緩慢，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)《綱要》規(guī)定“本世紀(jì)末達(dá)到4%”的要求。鑒于教育經(jīng)費(fèi)不足，中共中央、國(guó)務(wù)院1993年頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，要求到20世紀(jì)末，教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%。從實(shí)際的情況來(lái)看，這一要求并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，而且差距較大。

　　2.教育投入結(jié)構(gòu)不合理。從整體的教育支出比例來(lái)看，我國(guó)財(cái)政用于義務(wù)教育的支出也一直處于一個(gè)較低的水平。一般而言，基礎(chǔ)教育當(dāng)依靠財(cái)政性撥款來(lái)支撐的，然而，財(cái)政性撥款在總量不足的條件下分配亦不合理，政府目前對(duì)基礎(chǔ)教育的撥款只占整個(gè)基礎(chǔ)教育總投入的58%左右，而在高等教育的總投入中卻也占到了50%左右。對(duì)基礎(chǔ)教育投入的不足，又導(dǎo)致了部分地區(qū)的教育機(jī)構(gòu)亂立名目向?qū)W生收費(fèi)的現(xiàn)象，進(jìn)一步提高了居民尤其是鄉(xiāng)村居民子女在基礎(chǔ)教育方面的成本。

　　3.現(xiàn)行義務(wù)教育財(cái)政投入責(zé)任主體不合理。我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制，分級(jí)辦學(xué)，“分級(jí)管理”的模式，地方各級(jí)政府成為籌措基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的直接承擔(dān)者，中央和省級(jí)財(cái)政只給少量補(bǔ)助。

　　（二）基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中城鄉(xiāng)差別明顯

　　1.教育機(jī)會(huì)的城鄉(xiāng)差別。義務(wù)教育階段教育機(jī)會(huì)的城鄉(xiāng)差別依然存在，其在小學(xué)階段與初中階段均有表現(xiàn)：就小學(xué)階段而言，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，教育機(jī)會(huì)的城鄉(xiāng)差別似乎已不明顯，但由于我國(guó)人口基數(shù)大，小學(xué)適齡兒童數(shù)一直維持在1億以上，即使未入學(xué)率以1%計(jì)算，小學(xué)適齡兒童未入學(xué)數(shù)也有百萬(wàn)之巨。問(wèn)題的另一方面是小學(xué)階段依然存在輟學(xué)現(xiàn)象。較之小學(xué)階段而言，初中階段教育機(jī)會(huì)的城鄉(xiāng)差別更明顯可見(jiàn)。農(nóng)村地區(qū)離實(shí)現(xiàn)“普九”目標(biāo)還有一段距離。另一方面，農(nóng)村初中階段的輟學(xué)現(xiàn)象較之小學(xué)則嚴(yán)重得多。

　　2.從人群結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市基礎(chǔ)教育投入體制沒(méi)有充分考慮到流動(dòng)人群的利益。隨著廣大農(nóng)民紛紛進(jìn)城務(wù)工就業(yè)。隨之而來(lái)的人口遷移提出了許多社會(huì)問(wèn)題，尤其是農(nóng)民工子女教育問(wèn)題日益突出。這100萬(wàn)游蕩在城市街頭的失學(xué)農(nóng)民工子女，他們耽誤的不僅是自己的前途，還會(huì)成為未來(lái)社會(huì)的“定時(shí)炸彈”。

　　（三）基礎(chǔ)教育供給的效率和公平問(wèn)題

　　基礎(chǔ)教育，是一種公共服務(wù)，應(yīng)由政府提供，財(cái)政買(mǎi)單，提供教育服務(wù)是政府基本職能之一，也是公共財(cái)政基本職能之一，教育服務(wù)不應(yīng)市場(chǎng)化。在基礎(chǔ)教育的供給中，無(wú)論什么情況，政府都應(yīng)當(dāng)成為基礎(chǔ)教育最主要的供給者。

　　三、公共財(cái)政下基礎(chǔ)教育問(wèn)題的解決途徑

　　（一）針對(duì)教育投入不足

　　1.確立公平優(yōu)先的價(jià)值取向。在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的原則下，國(guó)家有必要將國(guó)民教育放在優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略地位來(lái)推進(jìn)。切實(shí)確立“優(yōu)先保證義務(wù)教育”的基本國(guó)策，加大投入，突出重點(diǎn)。在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的分配中，義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)成為重中之重，政府應(yīng)當(dāng)成為義務(wù)教育的最主要責(zé)任主體，確保義務(wù)教育真正成為普適性的完全公平的福利教育。

　　2.各項(xiàng)相關(guān)制度的變遷。制度層面，增加教育投入的稅收制度，改革完善分稅制，改革教育投入的預(yù)算管理體制。

　�。ǘ�）對(duì)于城鄉(xiāng)教育差別問(wèn)題

　　第一，統(tǒng)籌中國(guó)城鄉(xiāng)居民公共品收益分享制度。第二，繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育投入力度，實(shí)行對(duì)貧困地區(qū)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付。其目的是要實(shí)現(xiàn)教育資源的縱向與橫向均衡。第三，將流入地流動(dòng)人口的義務(wù)教育納入公共財(cái)政的支持范圍。

　�。ㄈ�）改變教育產(chǎn)品的供給方式

　　教育服務(wù)不應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)化指的是不應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則完全移植到教育服務(wù)中來(lái)，這并不等于教育服務(wù)不應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行相應(yīng)改革。在教育中有限度有條件的引入市場(chǎng)機(jī)制；有限度的引入教育券制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的供給者和生產(chǎn)者分離，極端一點(diǎn)說(shuō)，即使是純粹的公共物品，也不一定由政府來(lái)生產(chǎn)。如國(guó)防產(chǎn)品，在美國(guó)生產(chǎn)武器的公司完全是私人擁有的，但政府掌握著武器采購(gòu)開(kāi)支；通過(guò)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公平與效率的雙贏首先，確立差別原則，其次，保持政府對(duì)教育領(lǐng)域市場(chǎng)運(yùn)作的強(qiáng)有力的規(guī)制。

　　針對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)管理的混亂狀況，應(yīng)建立一套規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的收費(fèi)方式，實(shí)行收錢(qián)與花錢(qián)、管錢(qián)分離的制度。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府教育預(yù)算單列和建立定期公布各地教育經(jīng)費(fèi)支出狀況制度的落實(shí)情況的檢查，加大對(duì)各地中小學(xué)和主管教育部門(mén)的財(cái)務(wù)審計(jì)力度，充分發(fā)揮社會(huì)公眾和財(cái)政、審計(jì)等職能部門(mén)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用的約束和監(jiān)督作用，有效避免教育經(jīng)費(fèi)的挪用和濫用。

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