摘要：從社會(huì)資本理論視角出發(fā)，結(jié)合公共行政學(xué)的相關(guān)基礎(chǔ)理論，來(lái)考察社會(huì)資本與政府績(jī)效管理之間的關(guān)系，至今還是一個(gè)理論界較少涉足的領(lǐng)域。社會(huì)資本提高了公眾參與政治的能力，增加對(duì)政府的信任，建立互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、高效的政府績(jī)效管理方案，提升政府績(jī)效管理能力，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；政府績(jī)效管理；公民參與；網(wǎng)絡(luò)

　　引言

　　社會(huì)資本理論屬于一種投資未來(lái)的關(guān)系資本，雖然其報(bào)酬率在飄忽不定的關(guān)系網(wǎng)中難以用數(shù)理工具加以計(jì)量，但總會(huì)令人感到希望在握。由于社會(huì)資本仍屬“資本”范疇，追求效率是“資本”的天然本性。同時(shí)，政府績(jī)效管理的一個(gè)基本目標(biāo)就是提高政府效率。因此，社會(huì)資本與政府績(jī)效在追求效率目標(biāo)上統(tǒng)一起來(lái)。除效率之外，社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)的公民精神、信任、互惠規(guī)范等表現(xiàn)要素與政府績(jī)效管理目標(biāo)在邏輯上同樣具有一致性。臺(tái)灣政治大學(xué)謝俊義博士通過(guò)研究，在政府績(jī)效與社會(huì)資本之間創(chuàng)建了一個(gè)函數(shù)公式：視社會(huì)資本為獨(dú)立變數(shù)，社會(huì)資本的多寡導(dǎo)致政府績(jī)效的優(yōu)劣。政府績(jī)效的提升是與社會(huì)資本成正比的。

　　“F（g）=∑（s1+s2+……sn）F（g）=政府績(jī)效　sn=社會(huì)資本的各項(xiàng)要素”[1]

　　在個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與社區(qū)、個(gè)人與政府、社區(qū)與政府等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)資本提高了公眾參與政治的能力，增加對(duì)政府的信任，建立互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、有效的政府績(jī)效管理方案，提升政府績(jī)效管理能力，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地域或者一個(gè)國(guó)家的社會(huì)資本的存量本身就構(gòu)成了政府績(jī)效測(cè)量的一個(gè)重要指標(biāo)。同樣地，政府一旦職能紊亂、運(yùn)轉(zhuǎn)失調(diào)，無(wú)法發(fā)揮最大績(jī)效，追根究底，都可以在社會(huì)資本累積上找到答案。基于社會(huì)資本理論視域下的政府績(jī)效管理，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行兩者之間的互動(dòng)分析。

　　一、我國(guó)政府績(jī)效管理的制度化與社會(huì)資本的規(guī)范分析

　　1.我國(guó)政府績(jī)效管理的制度化缺失

　　政府的績(jī)效管理是一個(gè)長(zhǎng)期而又緩慢的改進(jìn)過(guò)程。一項(xiàng)好的績(jī)效管理方案的產(chǎn)生往往要經(jīng)過(guò)一段相對(duì)漫長(zhǎng)的時(shí)間。這要求政府績(jī)效管理要有一個(gè)比較穩(wěn)定、持續(xù)的政治環(huán)境。美國(guó)會(huì)計(jì)總署列舉了七項(xiàng)成功進(jìn)行績(jī)效改進(jìn)的做法，其中一條就是高層的支持與承諾。“雖然高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)績(jī)效管理改革所顯示的支持與承諾對(duì)排除阻力、推進(jìn)改革起了重要作用，但由于與制度相比，高層領(lǐng)導(dǎo)人的承諾（指令）有很大的隨意性和不確定性，而且高層領(lǐng)導(dǎo)人的更換較為頻繁，這就更加劇了績(jī)效管理改革的不穩(wěn)定性�！盵2]

　　黨的十五大明確宣布建立法治國(guó)家是我國(guó)政治發(fā)展的基本目標(biāo)。經(jīng)過(guò)二十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)政府在各項(xiàng)管理領(lǐng)域里的法律法規(guī)基本完善，中央和地方初步形成了以憲法為核心的多部門法律體系。特別是《行政許可法》的出臺(tái)以及國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了法治政府的任務(wù)和目標(biāo)，依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)職能。我國(guó)政府績(jī)效管理在法治政府的目標(biāo)下，已經(jīng)取得了很大進(jìn)展。但由于我國(guó)政府績(jī)效管理從無(wú)到有，政府機(jī)構(gòu)改革處于過(guò)渡時(shí)期，政府績(jī)效管理的內(nèi)容、評(píng)估的價(jià)值取向、績(jī)效測(cè)評(píng)的技術(shù)指標(biāo)體系等都不完善，帶有很強(qiáng)的自發(fā)性、隨意性、盲目性�！耙虼�，要保證績(jī)效管理改革深入發(fā)展，不至于中途夭折或停頓，就必須把績(jī)效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續(xù)性和延續(xù)性�！盵2]

　　2.社會(huì)資本的規(guī)范要素有助于政府績(jī)效管理的制度化建設(shè)

　　社會(huì)資本的規(guī)范主要是指組織成員之間的互動(dòng)所產(chǎn)生的共同行為準(zhǔn)則。一套明確的共同規(guī)范對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成員的維持是相當(dāng)重要的。當(dāng)組織成員有著共同期望、有著共同利益時(shí)，他們對(duì)規(guī)范的遵守就會(huì)表現(xiàn)出驚人的一致。

　　因此，在個(gè)人與政府管理的關(guān)系中，公眾以理性的態(tài)度覺(jué)察到政府績(jī)效管理改革能帶給他們實(shí)實(shí)在在的好處，使他們?cè)谂c政府打交道的過(guò)程中，感到政府服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)方式比以往有了較大改善（如一站式審批、首問(wèn)負(fù)責(zé)制等，均能提高政府工作效率、轉(zhuǎn)變政府機(jī)關(guān)官僚作風(fēng)，因而受到公眾的歡迎）�；�于社會(huì)資本的規(guī)范理論，當(dāng)公眾與政府有著共同的目標(biāo)、相同的利益時(shí)，公眾就希望政府績(jī)效改革能夠穩(wěn)定下來(lái)，成為一種長(zhǎng)期的互惠規(guī)范，公眾也因此變得積極參與、充分信任政府。因?yàn)槠毡榈幕セ菀?guī)范可以使鉆營(yíng)私利、以自我為中心、逃避責(zé)任的心態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槊�運(yùn)休戚與共、利益互享、追求公共精神的積極行動(dòng)。同時(shí)，政府的績(jī)效管理也因?yàn)楣�眾的參與、信任與合作而大大降低政府政策行為的執(zhí)行成本�；セ莸囊�(guī)范“之所以能夠發(fā)展，是因?yàn)樗鼈兘档土私灰壮杀荆�促進(jìn)了合作”[3].所以，一項(xiàng)好的政府績(jī)效管理法案，是政府和公眾互惠的基礎(chǔ)平臺(tái)，也是他們共同的利益期待。所以，強(qiáng)化社會(huì)資本的規(guī)范要素，有利于政府績(jī)效管理法制化、制度化建設(shè)。

　　二、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體與社會(huì)資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)分析

　　1.公眾評(píng)估主體的能力不足

　　廈門大學(xué)的卓越教授認(rèn)為政府績(jī)效的評(píng)估主體主要有四個(gè)方面：綜合評(píng)估組織、評(píng)估對(duì)象的直接領(lǐng)導(dǎo)、公民和行政相對(duì)人、其他評(píng)估組織。吳建南教授則從政府績(jī)效評(píng)估的利益相關(guān)者理論（Stakeholdertheory）出發(fā)，把政府績(jī)效評(píng)估主體劃分為四種類型：政府組織（包括上級(jí)政府、本級(jí)政府、下級(jí)政府）、同級(jí)人大組織、學(xué)術(shù)研究群體、一般公眾群體。無(wú)論哪種劃分方法更為科學(xué)，關(guān)鍵都取決于政府“績(jī)效測(cè)評(píng)項(xiàng)目的作用范圍、作用對(duì)象、作用時(shí)間、作用背景”[4].政府績(jī)效評(píng)估不同于一般企事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的管理評(píng)估，突出公眾的政府績(jī)效評(píng)估的主體地位，則更能“直觀的體現(xiàn)評(píng)估的滿意特征，明確評(píng)估的價(jià)值取向”[5]，增強(qiáng)公共部門的民主性和合法基礎(chǔ)。

　　既然公眾評(píng)估主體地位的重要性是不言而喻的，但公眾評(píng)估的實(shí)際效果與它的主體地位極不相稱。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和理論分析，公眾評(píng)價(jià)能力的缺失原因有多方面，主要是缺乏熱情、偏好失誤、信息匱乏和沒(méi)有專業(yè)的評(píng)估知識(shí)�！肮�眾的評(píng)價(jià)原則很簡(jiǎn)單，即是否和自己的利益相關(guān)，如果相關(guān)程度太低，公眾將不會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)�！盵6]事實(shí)上，從達(dá)爾的政治人分析來(lái)看，大部分公眾就處在無(wú)政治階層�！霸S多公民對(duì)實(shí)施他們的權(quán)利或履行他們的政治義務(wù)漠不關(guān)心。即使今天，這個(gè)問(wèn)題也很尖銳。在大多數(shù)多頭政治體制中，將近五分之一或三分之一的合格選民一般不在全國(guó)選舉中投票，更多的人不參與其他類型的政治活動(dòng)�！盵7]即使公眾參與對(duì)政府的評(píng)價(jià)，但這種評(píng)價(jià)更多的是一種盲目、分散、不全面的評(píng)價(jià)，更多的是摻和著評(píng)價(jià)者本人的情感偏好。帶著個(gè)人基于其獨(dú)特生活所形成的對(duì)政府樸素、模糊的情感，公眾的評(píng)價(jià)多數(shù)情況下是對(duì)政府優(yōu)點(diǎn)或瑕疵進(jìn)行放大和縮小。[6]

　　2.社會(huì)資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)提高公眾評(píng)估政府績(jī)效的能力

　　公民參與網(wǎng)絡(luò)一般是指一群界定清楚的成員（包括個(gè)人、團(tuán)體、組織乃至社區(qū)或是整個(gè)社會(huì)），透過(guò)社會(huì)關(guān)系相互聯(lián)結(jié)并擔(dān)當(dāng)行動(dòng)渠道的組織關(guān)系。本質(zhì)上，社會(huì)資本探討個(gè)人與組織之間的關(guān)系，所以多數(shù)學(xué)者將公民參與網(wǎng)絡(luò)視為社會(huì)資本的重要構(gòu)成要素。公民參與網(wǎng)絡(luò)與公眾評(píng)價(jià)政府績(jī)效的能力關(guān)系密切。社會(huì)資本一方面通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)培育公眾與政府的寬容、合作精神，另一方面它還能訓(xùn)練公眾參與政府績(jī)效管理的技巧，增強(qiáng)參與意識(shí)。在普特南看來(lái)，“人們?cè)诮M織中能夠修正甚至放棄自己狹隘目標(biāo)而與其他派別達(dá)成某種妥協(xié)，相互寬容和相互理解。這種平等的網(wǎng)絡(luò)成員地位有利于形成組織之間的制約關(guān)系，特別是社會(huì)制約政府的關(guān)系。”[8]阿爾蒙德則認(rèn)為在參與型的政治文化中，大多數(shù)公民把公共行政系統(tǒng)當(dāng)成是促成公民利益得以實(shí)現(xiàn)的合法途徑，并會(huì)向系統(tǒng)提出不斷增多的期待與要求。[9]

　　社會(huì)資本使公眾在一個(gè)平等、民主、合作、寬容的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，增強(qiáng)公眾合作、交往熱情，相互達(dá)成理解和妥協(xié)，更重要的是當(dāng)公眾意識(shí)到正是自己的參與，就有可能實(shí)現(xiàn)期待的利益。于是，參與組織活動(dòng)、積極發(fā)表有關(guān)看法和建議，就成了個(gè)人維護(hù)自身利益、維護(hù)和諧團(tuán)體生活的自發(fā)沖動(dòng)。盡管許多學(xué)者從社會(huì)資本的角度探討公民參與政治的問(wèn)題，但這絲毫不影響公民參與網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估能力提升的探討。公眾既可以基于個(gè)體利益對(duì)政府做出請(qǐng)求與評(píng)價(jià)，也可以基于一種普遍的社會(huì)公共利益而對(duì)政府做出評(píng)價(jià)。個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)在邏輯上是一致的，因?yàn)槎鄠�(gè)個(gè)體利益構(gòu)成了社會(huì)公共利益。不管基于何種利益出發(fā)，公眾都意識(shí)到，參與政府績(jī)效管理的評(píng)價(jià)，都將有助于個(gè)體利益和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府也因此獲得更多的民主合法性，提高績(jī)效管理水平。

　　三、我國(guó)政府績(jī)效管理的價(jià)值導(dǎo)向與社會(huì)資本的信任分析

　　1.政府本位的績(jī)效價(jià)值導(dǎo)向

　　改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)政府的組織機(jī)構(gòu)、職能范圍、人員素質(zhì)歷經(jīng)多次變動(dòng)與調(diào)整，政府公共管理能力得到一定程度的改善。特別是20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)大量引進(jìn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理理論與實(shí)踐方法。政府績(jī)效管理作為全球政府變革的主流趨勢(shì)，也已經(jīng)在我國(guó)公共領(lǐng)域逐漸推廣普及。但由于傳統(tǒng)體制慣性的影響，我國(guó)政府績(jī)效管理目前還主要是以國(guó)家、政府為核心來(lái)運(yùn)作。政府績(jī)效管理與評(píng)估中的政府本位，導(dǎo)致了公眾與政府的隔閡，公眾對(duì)政府冷漠和不信任的現(xiàn)象普遍存在。對(duì)各級(jí)政府的考核，大都還是停留在應(yīng)付上一級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)考核目標(biāo)的層次上。有的學(xué)者稱這種政府績(jī)效考核導(dǎo)向?yàn)閴毫π腕w制導(dǎo)向�！皦毫π腕w制的實(shí)質(zhì)是上級(jí)組織利用行政權(quán)力給下級(jí)組織下達(dá)任務(wù)和目標(biāo)，并通過(guò)層層分解和量化的方式來(lái)推動(dòng)體制的實(shí)際運(yùn)作�！盵10]以政府為中心的壓力型體制最終簡(jiǎn)化政府績(jī)效管理的綜合要素，評(píng)估政府績(jī)效的指標(biāo)多涉及產(chǎn)值、GDP等的增長(zhǎng)，而很少涉及生態(tài)環(huán)境狀況、政府服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)文明道德意識(shí)、公民參與狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利水平等。

　　2.社會(huì)資本的信任要素轉(zhuǎn)變政府本位的價(jià)值取向

　　弗朗西斯。福山認(rèn)為社會(huì)資本的信任就是“在正式的、誠(chéng)實(shí)的和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望”[11].普特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書中， 解釋了在意大利公共精神發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)資本的信任與政府績(jī)效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持了穩(wěn)定的正比關(guān)系。社會(huì)資本的信任，同時(shí)也被看作是“公民社會(huì)的黏和劑……許多集體行為的問(wèn)題只通過(guò)個(gè)人行為無(wú)法解決，但是由于遙遠(yuǎn)的國(guó)家調(diào)節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調(diào)節(jié)，結(jié)合民主國(guó)家及其機(jī)構(gòu)的威權(quán)，倒可以使問(wèn)題得到解決”[12].我國(guó)學(xué)者王建民對(duì)美國(guó)地方政府績(jī)效管理的動(dòng)力做了深入的分析。他認(rèn)為，美國(guó)地方政府開(kāi)展的績(jī)效管理活動(dòng)完全是行政管理者為了滿足本地居民的需求。美國(guó)國(guó)會(huì)制定的《1993年政府績(jī)效與結(jié)果法案》對(duì)地方政府沒(méi)有要求和約束。地方政府績(jī)效管理的巨大動(dòng)力不是來(lái)自上級(jí)政府的壓力，而是“來(lái)自本縣居民對(duì)議會(huì)和政府不斷提高服務(wù)質(zhì)量的要求”[13].

　　構(gòu)建信任，是合作的前提。社會(huì)資本理論所強(qiáng)調(diào)的信任要素，能夠使政府與公眾增加交流、溝通，促進(jìn)公眾與政府之間合作，提高政府管理績(jī)效。公眾對(duì)政府的信任增強(qiáng)，使政府的行動(dòng)邏輯由上級(jí)壓力轉(zhuǎn)變?yōu)楣�眾滿意，由政府中心本位轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣?huì)、面向公眾，積極推動(dòng)公眾參與政府績(jī)效的評(píng)價(jià)。

　　四、我國(guó)政府績(jī)效管理的公共責(zé)任轉(zhuǎn)變與社會(huì)資本的第三部門分析

　　政府績(jī)效管理與傳統(tǒng)行政效率相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政效率的單向維度。除了提高管理效率的追求，它還涉及公共責(zé)任、自治精神、行政倫理、服務(wù)品質(zhì)、管理風(fēng)格等綜合維度。責(zé)任性是政府績(jī)效管理的目標(biāo)之一，也是政府職能的必然要求。社會(huì)資本的第三部門是“介于政府與營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織之間的以公共利益或團(tuán)體利益為目標(biāo)取向，依靠政府財(cái)政撥款、民間捐款和會(huì)費(fèi)收入為資金來(lái)源，以組織成員志愿參與為運(yùn)作機(jī)制的正式自治性組織”[14].從社會(huì)資本的第三部門視角來(lái)審視政府績(jī)效管理的公共責(zé)任，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、界定政府績(jī)效管理的責(zé)任范圍、提升社會(huì)資本存量有著重大意義。

　　改革開(kāi)放前，我國(guó)政府體制是高度集中的中央計(jì)劃管理體制。政府作為社會(huì)單一的管理主體，承擔(dān)了許多本不該政府承擔(dān)的職能。政府職能不清，導(dǎo)致機(jī)關(guān)官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，政府績(jī)效低下。確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，我國(guó)逐步進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，政企分開(kāi)、政社分開(kāi)，把政府承擔(dān)的企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理職能交還給企業(yè)，把屬于社會(huì)能夠自我管理的事項(xiàng)移交給社會(huì)。在全球化時(shí)代，我國(guó)政府職能有兩個(gè)基本走向，一方面把部分職能上移到國(guó)際組織；另一方面是把部分職能下放到社會(huì)自治團(tuán)體和企業(yè)。

　　目前，我國(guó)第三部門發(fā)展迅速，同時(shí)也參與了大量的公共事務(wù)管理。問(wèn)題的關(guān)鍵是：公共責(zé)任是任何承擔(dān)公共事務(wù)組織的正當(dāng)性理論預(yù)設(shè)。原來(lái)由政府承擔(dān)的公共事務(wù)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移給第三部門，那么，政府的公共責(zé)任將做如何變化呢？從無(wú)到有的自治團(tuán)體（第三部門）是否已經(jīng)做好了管理自治事務(wù)的能力？是否能承擔(dān)起管理的公共責(zé)任呢？只有重新疏理清楚政府與第三部門的職能與公共責(zé)任，政府管理才能真正做到以績(jī)效為導(dǎo)向。我國(guó)政府職能主要集中在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。如果政府失職，根據(jù)委托—代理理論，將由公眾追究其責(zé)任。第三部門管理部分公共事務(wù)，相應(yīng)承擔(dān)部分公共責(zé)任。如果第三部門不能充分履行自己職能，其職能缺失行為必須有政府監(jiān)管，進(jìn)行必要懲罰。政府在下放部分公共權(quán)力的同時(shí)，又要承擔(dān)起監(jiān)管第三部門的責(zé)任。所以，政府的績(jī)效管理既不是事無(wú)巨細(xì)的統(tǒng)包獨(dú)攬，也不是推諉扯皮、逃避責(zé)任。在厘清政府與第三部門的公共責(zé)任基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估體系�！罢�在興起的中國(guó)第三部門應(yīng)成為溝通政府與公民的一座重要橋梁”，“第三部門成為協(xié)調(diào)政府與公民之間關(guān)系的平衡器，它有助于補(bǔ)救市場(chǎng)失靈和政府失效、集權(quán)失靈和民主缺位的雙重缺陷，有助于提高公共事務(wù)的管理效率和公共服務(wù)能力�！盵14]政府與第三部門相互合作、相互監(jiān)督，共同完善我國(guó)公共部門的績(jī)效管理，促進(jìn)公共部門服務(wù)品質(zhì)提升，最終使政府高效、公眾滿意。

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