[摘要]一直以來，我國實行的城鄉(xiāng)分割的公共財政政策造成了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，農(nóng)村教育文化、衛(wèi)生、社保等發(fā)展滯后，資源要素向城市快速流動，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，農(nóng)村消費品市場份額持續(xù)萎縮等一系列的問題。因此，在新農(nóng)村建設(shè)中，要從建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制、調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)、擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍、加快縣鄉(xiāng)財政體制改革、加強政府對農(nóng)村的公共服務(wù)等五個方面實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策。

　　[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè)；公共財政；問題；措施；要點

　　建設(shè)社會主義新農(nóng)村是中國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)。當(dāng)前，我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，在政府財力方面已經(jīng)初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力，這就需要在充分借鑒國內(nèi)外鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取有利于“新農(nóng)村”發(fā)展的財稅政策及合理的制度安排，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化加速推進的趨勢，高度關(guān)注城鄉(xiāng)之間的差距問題，實行有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)公共財政政策，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮。

　　一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策存在的問題

　　1 城鄉(xiāng)二元的稅收制度，違背統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求

　　我國長期實行傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)稅制與現(xiàn)代工商稅制并存的二元稅制。2006年1月1日，國家廢止農(nóng)業(yè)稅條例，改革農(nóng)村稅費制度，是一種短期效果很大的突破措施。但是，完全取消農(nóng)村稅制，會產(chǎn)生新的問題。因為在我國的中西部落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是政府的主要財政來源，例如，四川達縣農(nóng)業(yè)稅款占該縣全年財政收入的80%.因此，取消農(nóng)業(yè)稅會使這些地區(qū)縣、鄉(xiāng)兩級財政面臨巨大考驗，有可能帶來涉農(nóng)收費的反彈。

　　2 城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施差距在擴大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足

　　與城市相比，全國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足的矛盾特別突出。我國城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給是兩種制度，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠國家財政投資，農(nóng)村的路、電、水、氣、通信等基礎(chǔ)設(shè)施主要靠農(nóng)民投資建設(shè)，國家只給予適當(dāng)?shù)难a助。這種政策安排導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越落后于城市。2005年發(fā)行國債近10000億，而用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投資大約只占1/3.而這1/3還有用于大江大河治理的純公益性建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、退耕還林還草等外部性極強的公共品。在這種投資政策安排下，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市的差距越來越大。

　　3 城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展不平衡，農(nóng)村教育文化、衛(wèi)生、社保等發(fā)展滯后

　　農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展滯后，既遠遠落后于城市，也無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，我國教育衛(wèi)生等公共資源也實行向城市偏斜的政策。財政將大量公共衛(wèi)生資源、公共教育資源投向了城市，農(nóng)村獲得的公共財政資源很少。

　　教育經(jīng)費方面，城市比農(nóng)村要高23%～30%左右。公共衛(wèi)生資源方面，盡管這兩年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國迅速推廣，但到目前為止只有1 .56億農(nóng)民受益，占農(nóng)村總?cè)丝诘?6. 6%，還有83 .4%的農(nóng)民期待享受這種惠民政策。社會保障方面，在農(nóng)村目前除了正在推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度外，唯一比較完善的是“五保戶”救助。在農(nóng)村尚未有完備的社會保障制度，只在個別發(fā)達地區(qū)才有最低生活保障政策安排。

　　4 資源要素向城市快速流動，而農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移緩慢

　　目前我國實行的是較嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，勞動力可以進城打工，但不能隨便落戶進城。相反，在金融和土地等制度安排上，我們卻可以促使大量土地和資金快速向城市流動。根據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，在過去十年里，農(nóng)村有7000多億元儲蓄資金流向城市，有1億畝農(nóng)村土地流向工業(yè)、流向城市。

　　二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策改進的措施

　　實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策，需要與時俱進，打破城鄉(xiāng)分割的舊觀念，樹立城鄉(xiāng)互相促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀；要打破城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，給農(nóng)民平等的發(fā)展機會和國民待遇。

　　1 調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)

　　2005年國家財政收入突破3萬億元，從存量和增量中拿出一部分資金投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，并不會給財政支出結(jié)構(gòu)帶來實質(zhì)性影響�！笆�一五”期間，要圍繞新農(nóng)村建設(shè)，將國家對三農(nóng)政策的重點從過去的“少取”轉(zhuǎn)向“多予”，“多予”的核心就是調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，特別是調(diào)整國家建設(shè)資金的投向和結(jié)構(gòu)，切實把投資重點放在農(nóng)村，重點解決新農(nóng)村建設(shè)中的公共資金需求問題。要做到財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，國家征用土地轉(zhuǎn)讓收益主要用于農(nóng)村。國民收入分配結(jié)構(gòu)一個是存量結(jié)構(gòu)，一個是增量結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)行的資金管理體制下，各地區(qū)、各部門都掌握了大量的建設(shè)資金，要按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，努力增加對新農(nóng)村建設(shè)的投入。有條件的地方，步子要邁得更大一些，使財政性建設(shè)資金更多地投向農(nóng)村。要加大支農(nóng)資金協(xié)調(diào)整合力度，提高資金使用效率，切實解決資金分散、效率不高的問題。

　　2 擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍

　　各級政府應(yīng)擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，進一步加大政府對農(nóng)村的財政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高各級財政支農(nóng)支出預(yù)算的增長幅度。

　　調(diào)整農(nóng)村財政的投入結(jié)構(gòu)，合理配置政府用于農(nóng)村的公共資源。一是要調(diào)整并壓縮糧食流通領(lǐng)域的財政補貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織建設(shè)等方面的現(xiàn)有財政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財政投入；三是采取稅收優(yōu)惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會發(fā)展領(lǐng)域。

　　采取區(qū)別對待的政府投入政策，加大不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村財政投入政策。我國東部及沿海發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，政府財力及農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展水平相對低，因此公共財政覆蓋農(nóng)村的力度應(yīng)因地制宜、區(qū)別對待，中央財政和省級財政相應(yīng)承擔(dān)不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。

　　合理確定公共財政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財力運用到農(nóng)村急需所用之處。由于政府財力要受當(dāng)期經(jīng)濟增長水平的限制，不可能將所有財政資金運用到農(nóng)村建設(shè)。這就決定了公共財政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先順序，應(yīng)該先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。

　　3 加快縣鄉(xiāng)財政體制改革

　　當(dāng)前地方基層政府財政收入的薄弱致使地方基層政府財政緊張與農(nóng)民負擔(dān)過重同時并存，減輕農(nóng)民負擔(dān)和減少政府收入之間的矛盾需要多方面的協(xié)調(diào)，同時由于我國一些地區(qū)縣級財政也很不寬裕，轉(zhuǎn)移支付的能力有限，這就需要整個財政體制的調(diào)整，建立從上到下的轉(zhuǎn)移支付體系。由此，中央政府應(yīng)通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度。

　　一是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對財政困難縣鄉(xiāng)的支持力度；二是擴大推行省管縣財政體制試點范圍，省級財政在體制補助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益；三是根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，合理確定對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，進一步加大對中西部地區(qū)農(nóng)村的一般性轉(zhuǎn)移支付，增強中西部地區(qū)農(nóng)村財政保障能力；四是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

　　4 加強政府對農(nóng)村的公共服務(wù)

　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制。我國已經(jīng)計劃從2006年至2010年，逐步把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍。在此基礎(chǔ)上，需要進一步探索一個長效機制，從制度上根本解決農(nóng)村的義務(wù)教育問題，包括農(nóng)民工子女在城市的義務(wù)教育問題。還需要在經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、師資力量上逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)。

　　加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國絕大多數(shù)的省份于2003年開始建立新型合作醫(yī)療的試點�！笆�一五”時期，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推廣好的經(jīng)驗并使其制度化。最重要的是建立可持續(xù)的籌資機制，將各級政府的補助經(jīng)費列入財政預(yù)算，在若干年內(nèi)將中央和地方所有財政新增加的衛(wèi)生投入全部用于農(nóng)村。建立農(nóng)民連續(xù)“參合”的獎勵機制，調(diào)動農(nóng)民“參合”的積極性。

　　在全國范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估計，如果建立農(nóng)村最低生活保障制度，我國用財政支出的0 .12%就可以全面解決近3000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。對五保戶、殘疾人員、需要搬遷的移民、患有長期慢性疾病等缺乏正常勞動能力或基本生活條件的人口，繼續(xù)沿用原來的開發(fā)性扶貧方式，不僅成本高，而且也很難根本解決問題。“十一五”時期，我國應(yīng)盡快建立覆蓋全國的農(nóng)村低保管理和執(zhí)行制度�？捎擅裾�系統(tǒng)專項負責(zé)，以縣級政府管理為主，對低保所需資金實行專項轉(zhuǎn)移支付，以保證資金來源的穩(wěn)定性。中央財政可按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向各地支付發(fā)放低保資金，而各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣�活水�?zhǔn)調(diào)整本地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

　　探索建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度。目前，我國60歲以上人口已達到1 34億，超過總?cè)丝诘?0%；全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化問題尤為突出�！笆�一五”時期，可以按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”探索現(xiàn)階段的農(nóng)民社會化養(yǎng)老保險制度。由縣級政府制定并主導(dǎo)實施，采取“五五制”的辦法，個人承擔(dān)50%，村集體和國家承擔(dān)50%.

　　5 深化農(nóng)業(yè)稅制改革，建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制

　　2006年1月1日起國家廢止了農(nóng)業(yè)稅條例，這稱得上是農(nóng)村地區(qū)一次重大的制度創(chuàng)新，是新農(nóng)村建設(shè)中“多予少取”的典型表現(xiàn)。但是，“多予少取”是針對整個中國的農(nóng)村而言的，就具體而言，還需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，應(yīng)該立足農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得的成果，進行制度再創(chuàng)新，通過引入新的農(nóng)業(yè)稅制，將改革推向新階段。

　　總體方案是：在徹底取消農(nóng)業(yè)“兩稅”后的5年內(nèi)，對那些平均收入達到全國最低生活水平2倍以上的地區(qū)，基本實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，以后逐年對達到該水平的地區(qū)實行統(tǒng)一稅制。主要稅種包括：直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收農(nóng)村土地使用稅（土地資源稅）和物業(yè)稅相結(jié)合的財產(chǎn)稅，對進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村家庭征收農(nóng)村個人所得稅，通過一般納稅人申報、購進環(huán)節(jié)繳納以及進項退稅和加價補償假定相結(jié)合的辦法對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅。

　�。�1）財產(chǎn)稅�？梢詫⒍惢鶎拸V、稅源易于掌握、征收相對容易的財產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種。一是農(nóng)村土地使用稅，按土地登記確定稅率，按土地價值確定稅負，采用地區(qū)差別的幅度稅額。同時，由于我國農(nóng)村土地實行集體所有，與此相適應(yīng)，農(nóng)村的土地使用稅應(yīng)以村集體為納稅人，這樣還可以降低稅收征管難度；二是物業(yè)稅，將農(nóng)村居民住宅納入征稅范圍，實行“低稅率、廣征收”政策，按房屋用途設(shè)置稅目，以房屋的評估價為計稅依據(jù)，采用地區(qū)差別幅度稅率，在籌集財政收入的同時可以調(diào)節(jié)農(nóng)村居民日益擴大的收入差距。

　�。�2）農(nóng)村個人所得稅。我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以分散的家庭經(jīng)營為主，農(nóng)民也應(yīng)成為個人所得稅的納稅主體�？梢詳U大現(xiàn)行個人所得稅的征收范圍，增加“農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)所得”，使個人所得稅納稅人擴大到包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在內(nèi)的各類公民，同時，在稅率的設(shè)計上要參照城鄉(xiāng)個體工商戶的稅率水平，并適當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和弱勢地位，計稅依據(jù)則按家庭經(jīng)營的純收入（總收入減去經(jīng)營成本、費用、損失）再減去當(dāng)?shù)刈畹蜕�活費用來計算。

　　（3）增值稅。要將進入流通領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品統(tǒng)一納入增值稅征收范圍，完善流轉(zhuǎn)稅制，考慮到農(nóng)產(chǎn)品作為生活必需品的重要地位，應(yīng)按低稅率征收。對農(nóng)業(yè)投入物的進項稅額實行充分抵扣或?qū)?a title="小規(guī)模納稅人" href="http://m.jnjuyue.cn/kuaijishiwu/gssw/" target="_blank" class="bule" >小規(guī)模納稅人實行低征收率，以減輕農(nóng)業(yè)稅收負擔(dān)、增加農(nóng)民投資。也有利于形成完整的增值稅鏈條。促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

　　三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策把握的要點

　　我國正處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，國家財力有限，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財政政策是一個漸進的過程。在這個過程中，需要注意以下幾個問題。

　　1 要承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的客觀存在

　　從我國的實際情況看，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的差距，是建設(shè)全面小康最重要的內(nèi)涵之一。但是在一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，我們還不可能完全消除這種差距。所以實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策，要承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實，實事求是，量力而行，逐步扭轉(zhuǎn)“三大差別”，而不是急于求成，追求一步到位。

　　2 要認(rèn)識不同地區(qū)、不同階段發(fā)展水平的差異

　　我國地域遼闊，農(nóng)村人口眾多，各地發(fā)展極其不平衡，每個地方對農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟和改善生活的瓶頸制約存在著很大差異。因此，要堅持從實際出發(fā)，因地因時制宜、突出重點、循序漸進，防止一刀切，充分注意三個差異：

　　一是城鄉(xiāng)差異。農(nóng)村建設(shè)和城市建設(shè)有很多的不同，不能一味仿效。新農(nóng)村建設(shè)必須采取適合農(nóng)村特點的模式進行。

　　二是地區(qū)差異。中西部的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)明顯落后于東部沿海地區(qū)，所以新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)起點應(yīng)有所不同。比如說在東部一些發(fā)達地區(qū)，已經(jīng)有充分財力在農(nóng)村進行社會保障制度建設(shè)，包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險和農(nóng)村最低生活保障。而在最貧困落后的地區(qū)首先要鞏固溫飽的成果，在還沒有解決飲水的地區(qū)要首先解決飲水問題，優(yōu)先解決農(nóng)民看得起病、上得起學(xué)的問題。

　　三是發(fā)展階段差異。新農(nóng)村建設(shè)是一個長期的過程，由若干階段組成，應(yīng)根據(jù)不同階段的不同特點循序漸進，因時制宜，扎實工作，保證農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。

　　3 要注意政策的系統(tǒng)設(shè)計

　　實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政政策是一個涉及面非常廣的系統(tǒng)工程，需要各方面相互配合，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進，系統(tǒng)設(shè)計公共財政政策，才能取得令人滿意的成效。