隨著社會保障制度改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入發(fā)展，財(cái)政供養(yǎng)人員概念的外延已發(fā)生很大變化�，F(xiàn)在所稱財(cái)政供養(yǎng)人員是指由各級財(cái)政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員、納入財(cái)政社會保障人員、優(yōu)撫救濟(jì)人員和農(nóng)村稅費(fèi)改革后的村組干部等。本文所指財(cái)政供養(yǎng)人員僅為財(cái)政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業(yè)單位在職人員，它反映了一個地方履行一級政府事權(quán)而供養(yǎng)的工作人員。

　　本文以湖北省72個縣（市）財(cái)政和部分市縣財(cái)政的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對地域人口、人員結(jié)構(gòu)、可用財(cái)力、公共支出、地理環(huán)境、政策環(huán)境等因素與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系進(jìn)行分析，并對孝感市的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析，在此基礎(chǔ)上提出了降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的建議。

　　一、影響財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的相關(guān)因素分析

　　1.地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

　　分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數(shù)量自然劃分成10個檔次。（2）將財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計(jì)算平均值。（3）各檔次的財(cái)政供養(yǎng)人員總量除以對應(yīng)檔次的地域人口總量等于該檔次財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過程略，結(jié)果列表如下：

　　表1　湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員關(guān)系分析表　 單位：萬人、人、個         

　　檔次   縣市個數(shù)    系數(shù)（％）　　變化范圍      人口均值

　　1        100-165       27811        9         2.38

　　2        90-100        26582        5         2.79

　　3        80-90         22788        6         2.63

　　4        70-80         19814        2         2.62

　　5        60-70         18947        10        2.99

　　6        50-60         16162        13        2.99

　　7        40-50         13900        11        3.05

　　8        30-40         10039        10        2.77

　　9        20-30         8668         4         3.81

　　10       10-20         5927         2         5.33

　　關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量與地域人口數(shù)量成正比變化。人口大縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較多；人口小縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較少。（2）財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與地域人口數(shù)量成反比變化。人口大縣，供養(yǎng)系數(shù)較�。蝗丝谛】h，供養(yǎng)系數(shù)較高。（3）綜合關(guān)系。人口大縣供養(yǎng)人員較多，但供養(yǎng)系數(shù)較低；人口小縣供養(yǎng)人員較少，但供養(yǎng)系數(shù)較高。

　　推論：人口大縣供養(yǎng)系數(shù)較低，人口小縣供養(yǎng)系數(shù)較高；降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)是人口小縣。但現(xiàn)實(shí)中人口小縣供養(yǎng)人員較少，而人口大縣供養(yǎng)人員較多。本文認(rèn)為，由于供養(yǎng)系數(shù)的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)以分子——供養(yǎng)人口為主。因此，降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人口大縣，而不是供養(yǎng)人口小縣，即不能以供養(yǎng)系數(shù)高低作為減少財(cái)政供養(yǎng)人員的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

　　分析方法：（1）劃分。將財(cái)政供養(yǎng)人員按工作性質(zhì)分為行政單位供養(yǎng)人員、事業(yè)單位供養(yǎng)人員兩大類。人員經(jīng)費(fèi)相應(yīng)劃分為行政人員經(jīng)費(fèi)和事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)。（2）對比分析。選擇某市作為樣本。（3）比較年度。選擇1993年與2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。

　　表2孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)變化表　　單位：人、萬元                                                

　　年度     行政人數(shù)占比例％   事業(yè)人數(shù)占比例％

　　人數(shù)比例％

　　1994         23.8               76.2              48.8

　　1995         23.4               76.6              48.5

　　1996         24                 76                47.1

　　1997         22.7               77.3              48

　　1998         23.8               76.2              54.5

　　1999         24.9               75.1              51.8

　　2000         25.8               74.2              53.8

　　2001         26                 74                54.4

　　2002         26.1               73.9              56.1

　　2003         24.1               75.9              54.9

　　平均值       24.46              75.54             51.79

　　關(guān)系顯示：（1）行政與事業(yè)人員結(jié)構(gòu)雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機(jī)構(gòu)人員占1/3，事業(yè)單位人員占2/3.（2）教師數(shù)量占事業(yè)單位人員總量的1/2強(qiáng)，比重顯得過大。

　　人員經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)呈同向變化關(guān)系。（1）在人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中，行政人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重30％，事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重70％，其中教師經(jīng)費(fèi)占事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)的比重接近60％。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政編制凍結(jié)后，事業(yè)單位供養(yǎng)人員急劇膨脹。一部分是歷次機(jī)構(gòu)改革中行政機(jī)關(guān)精簡人員，一部分是新進(jìn)單位的人員，大部分都流向事業(yè)單位或壓往二級單位。較多事業(yè)單位或二級單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒有人做，在社會上臨時聘用人員。（2）人均經(jīng)費(fèi)水平逐年提高。其中事業(yè)人均經(jīng)費(fèi)支出增長27.4％，教育人均經(jīng)費(fèi)增長22.05％，均高于行政人均經(jīng)費(fèi)支出增長5.6個、0.25個百分點(diǎn)。

　　表3 孝感市2000-2003年行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)變化表              

　　年度      占比     人均      占比    人均     其中教     人均

　　重％     經(jīng)費(fèi)      重％    經(jīng)費(fèi)      師％      經(jīng)費(fèi)

　　2000      29.7     6945      70.3    5690      60.4      6396

　　2001      30.3     9151      69.7    7383      54.6      7408

　　2002      31.7     10572     68.3    8061      64.3      9241

　　2003      25.3     12554     74.7    11769     54.2      11626

　　平均或

　　遞增     29.25    21.8％    70.75   27.4％    58.37     22.05％

　　推論：供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)反映了一級事權(quán)中從事行政與事業(yè)工作的人員配置比例。從相對比例看，事業(yè)所占比重過大，尤其是教師人數(shù)及經(jīng)費(fèi)比重突出。據(jù)此推論：降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，減少供養(yǎng)人員的重點(diǎn)是事業(yè)單位，其中優(yōu)化教師隊(duì)伍應(yīng)是重中之重。

　　3.可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

　　分析方法：（1）可用財(cái)力為一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付之和。本文將72縣（市）一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付相加后，按照可用財(cái)力大小自然劃分為5個檔次。（2）供養(yǎng)人員數(shù)量范圍指劃分檔次內(nèi)最低數(shù)量到最高數(shù)量范圍。（3）人均財(cái)力水平是指各檔次可用財(cái)力金額之和與財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量之和的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過程略，結(jié)果列表如下：

　　表4　湖北省2002年72縣（市）可用財(cái)力與供養(yǎng)人員關(guān)系分析表　　單位：元、萬人、萬元            

　　范圍                        數(shù)量范圍          水平

　　1          3-3.5            3           2.3-2.8          1.16

　　2          2.1-3            22          1.2-3            1.06

　　3          1.5-2            13          1.1-2            1.04

　　4          1-1.5            22          0.9-1.7          0.94

　　5          0.5-1            8           0.4-1            1.09

　　關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員與可用財(cái)力成正比變化�？捎秘�(cái)力較多的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較多；可用財(cái)力較少的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較少。（2）人均財(cái)力支出水平基本相等。不管是財(cái)力多的縣市，還是財(cái)力少的縣市，人均可用財(cái)力基本保持在一個相等的水準(zhǔn)。（3）綜合關(guān)系。人均可用財(cái)力沒有拉開檔次，可用財(cái)力主要聚集在養(yǎng)人上。財(cái)力強(qiáng)的縣市多養(yǎng)人，財(cái)力弱的縣市少養(yǎng)人。

　　推論：財(cái)力多的養(yǎng)人多，財(cái)力少的養(yǎng)人少，據(jù)此推論，財(cái)政就是“吃飯財(cái)政”，財(cái)政增收就是為了供養(yǎng)更多的人員，而這卻背離了一級政府事權(quán)人員配置的原則，是財(cái)政工作的誤區(qū)。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)不能將可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)掛鉤。

　　4.公共支出與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

　　分析方法：借助于財(cái)政收入、財(cái)政支出、地域人口、可用財(cái)力、工資水平等指標(biāo)之間的公式推出公共支出與供養(yǎng)系數(shù)之間的關(guān)系。下面是演繹過程：

　�。�1）人員經(jīng)費(fèi)支出=財(cái)政供養(yǎng)人員×人均工資標(biāo)準(zhǔn)=供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

　�。�2）財(cái)政支出=經(jīng)常性支出+專項(xiàng)支出=（人員經(jīng)費(fèi)支出+公務(wù)費(fèi)支出）+專項(xiàng)支出

　　（3）財(cái)政支出=可用財(cái)力=財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域總?cè)丝凇寥司�工資標(biāo)準(zhǔn)+公務(wù)費(fèi)支出+專項(xiàng)支出

　　財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)=[財(cái)政支出-（公務(wù)費(fèi)支出+專項(xiàng)支出）]/區(qū)域總?cè)丝凇寥司�工資標(biāo)準(zhǔn)=（可用財(cái)力-公共支出）/地域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

　　關(guān)系顯示：在一定時期內(nèi)，某縣（市）的可用財(cái)力、地域人口數(shù)量、人均工資標(biāo)準(zhǔn)基本上保持在一個不變的水平，可視為常量指標(biāo)。因此，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與公共支出存在十分密切的關(guān)系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關(guān)系，即公共支出越大，供養(yǎng)系數(shù)越�。还�共支出越小，供養(yǎng)系數(shù)越大。當(dāng)可用財(cái)力等于公共支出時，供養(yǎng)系數(shù)為零。當(dāng)可用財(cái)力大于公共支出時，供養(yǎng)系數(shù)為正；當(dāng)可用財(cái)力小于公共支出時，供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)。

　　從事權(quán)與財(cái)力配置上講，一級政府有一級事權(quán)，一級事權(quán)有相對應(yīng)的可用財(cái)力。根據(jù)這一設(shè)立原則，一個地方的可用財(cái)力應(yīng)包括兩部分：首先，履行一級事權(quán)所需的非人力資源財(cái)力，主要指物質(zhì)資料、生產(chǎn)工具等。其次，完成一級事權(quán)所需配備的人力資源所需財(cái)力，主要指生產(chǎn)與再生產(chǎn)的補(bǔ)償財(cái)力，如工資、獎勵、福利等。按照行政管理理論，國家賦予同一級政府的事權(quán)是基本一致的，公共支出也應(yīng)該是一致的。但由于各級的工資標(biāo)準(zhǔn)、地域人口、可用財(cái)力不同，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)必然是不同的。在同一級別的公共事權(quán)相同的前提下，可用財(cái)力較多的地方，可用財(cái)力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養(yǎng)系數(shù)。而可用財(cái)力較少的地方，可用財(cái)力超出公共支出增量就小，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)就低。而可用財(cái)力比公共支出低的地方，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)數(shù)，這個地方的財(cái)政必然是負(fù)債運(yùn)行。

　　推論：如果一個地方履行一級事權(quán)不完整，則說明可用財(cái)力不足以養(yǎng)人，供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)為負(fù)值。但在實(shí)際中，履行一級事權(quán)不完整的地方較多，但財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)卻為正值，有的還較高。理論與實(shí)踐產(chǎn)生了矛盾。實(shí)際情況是由于供養(yǎng)人員失控�？捎秘�(cái)力大量向人員經(jīng)費(fèi)集中轉(zhuǎn)移，擠占了履行正常事權(quán)所需財(cái)力。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要劃分地方可用財(cái)力，可用財(cái)力必須首先用于履行一級事權(quán)，并據(jù)此配備相應(yīng)人員，超過公共事權(quán)所需人員必須精簡。

　　5.地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

　　分析方法：（1）將全省72個縣（市）按地理特征分為五個類型：山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖（庫）區(qū)縣。（2）地域人口、供養(yǎng)人員范圍按各類型從最小到最大列示。（3）供養(yǎng)系數(shù)為各類型縣（市）的供養(yǎng)人員總數(shù)與地域人口總數(shù)的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過程略，結(jié)果列表如下：

　　表5　湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員及系數(shù)關(guān)系分析表　　單位：個、萬人                        

　　類型          個數(shù)范圍        范圍          （％）

　　山區(qū)縣        34         8-120      0.5-2.5         2.84

　　丘陵縣        6         50-100      1.3-3           2.85

　　平原縣        17        35-100      0.6-2.6         2.81

　　城郊縣        10        35-160      0.9-3.5         2.76

　　湖（庫）區(qū)縣  5         50-140      1.8-2.8         2.53

　　增長率％                14.47％     11.22％

　　關(guān)系顯示：（1）地域人口起點(diǎn)基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環(huán)境和行政區(qū)劃造成的。（2）供養(yǎng)人口起點(diǎn)依次增大。說明供養(yǎng)人員與地理環(huán)境呈同向變化關(guān)系。其中山區(qū)縣供養(yǎng)人員相對較少，而平原、城郊、湖（庫）區(qū)縣供養(yǎng)人員相對較多。（3）供養(yǎng)人員在3萬人上下變化。這是一個縣（市）的最大值。（4）供養(yǎng)系數(shù)依次減少。雖然地域人口、供養(yǎng)人員同向增加，但地域人口依次增長高于供養(yǎng)人員依次增長，即供養(yǎng)系數(shù)分子增長低于分母增長，導(dǎo)致供養(yǎng)系數(shù)依次減少。計(jì)算結(jié)果證實(shí)了這一點(diǎn)。

　　推論：由于人口增長控制屬于國家計(jì)劃生育政策范圍，我們只能控制供養(yǎng)人員增長。按照地理?xiàng)l件與供養(yǎng)人員關(guān)系，控制財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)重要依據(jù)是按供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小，即按地理劃分的后三類（湖庫區(qū)縣、城郊縣、平原縣）應(yīng)是重點(diǎn)控制地域。

　　6.政策環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

　　分析方法：本文涉及政策環(huán)境包括行政體制、財(cái)政體制、人事體制、經(jīng)濟(jì)周期等，由于這些方面都是一個龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。

　　（1）行政體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，我國行政體制設(shè)計(jì)是五級管理體制，即中央、�。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、市（自治州）、縣（市級縣、縣級區(qū)、自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（民族鄉(xiāng)）。各級不論區(qū)域人口多少，面積大小，級次高低，經(jīng)濟(jì)好壞，都設(shè)有“大而全”的行政事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，配備有一定數(shù)量的工作人員。據(jù)有關(guān)資料，解放初期，全國的官民比例為1∶600，到2002年各級各類官員占總?cè)丝诘钠骄�比例已達(dá)1∶28，干部總?cè)藬?shù)是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，1984年，全國撤社建鄉(xiāng)結(jié)束時有鄉(xiāng)鎮(zhèn)92476個，按當(dāng)時每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出20萬元計(jì)算，需要消費(fèi)財(cái)力184.9億元。經(jīng)過改革，到2003年底止，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至38464個，按2002年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出50萬元計(jì)算，仍需要消耗財(cái)力192.3億元。以湖北省的情況來分析，2002年，全省財(cái)政供養(yǎng)人員中，省地兩級供養(yǎng)人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉(xiāng)兩級供養(yǎng)人員占全省供養(yǎng)人員比重為3/4強(qiáng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省比重達(dá)到24.45％。

　　表6　2002年湖北省財(cái)政供養(yǎng)人員按行政級次分布和人員結(jié)構(gòu)表　　單位：人            

　　行政級次                               國家      集體    離休    退休    長休

　　人數(shù)      占比重％       職工      職工    人員    人員    職工

　　省級      213350    10.43         159148     783     4557    48585   277

　　地市級    278317    13.61         211778     7981    5288    52652   618

　　縣級      1053156   51.50         821920     39588   10471   180444  733

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)級    500013    24.45         393854     24458   2145    78945   611

　　總計(jì)      2044836   100           1586700    72810   22461   360626  2239

　　結(jié)構(gòu)                100           77.59       3.56   1.09    17.63   0.11

　　比例％

　　關(guān)系顯示：行政管理層次與財(cái)政供養(yǎng)人員成正比，與財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)成正比。

　　推論：根據(jù)上述關(guān)系顯示，要降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要減少行政管理層次。按照市場經(jīng)濟(jì)國家通行做法，行政體制設(shè)計(jì)只需設(shè)三級政府，我國可比照改革。

　�。�2）財(cái)政體制與供養(yǎng)系數(shù)。從1994年起，我國實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，實(shí)行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的體制，按照這種“分灶吃飯”的財(cái)政體制，一級政府有一級事權(quán)，一級事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力。但從分稅制10年運(yùn)行的情況看，各級事權(quán)不規(guī)范是突出的問題之一，在地方各級體制運(yùn)轉(zhuǎn)中，經(jīng)常有事權(quán)錯位、缺位和越位的情況出現(xiàn)，形成了中央調(diào)控各地事權(quán)的局面。特別是幾次增加工資，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生了一定的“吸引效應(yīng)”，各地膨脹了一大批人員。后來，在“一要吃飯，二是建設(shè)”思想引導(dǎo)下，地方政府及財(cái)政把保工資發(fā)放作為第一要務(wù)，更是鞏固了“吸引效應(yīng)”，不少地方特別是經(jīng)濟(jì)落后省份沒有把住關(guān)口，供養(yǎng)人員無序膨脹，相互攀比，增加了一定數(shù)量的財(cái)政供養(yǎng)人員，提高了供養(yǎng)系數(shù)。

　　關(guān)系顯示：財(cái)政體制不規(guī)范，為地方供養(yǎng)人員增長創(chuàng)造了機(jī)會。

　　推論：一級事權(quán)不能相對獨(dú)立，就不是完整的分稅制體制。要認(rèn)真執(zhí)行分稅制，增強(qiáng)地方各級事權(quán)的相對獨(dú)立性。增加工資要適合社會發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)行地方聽證制度，不能強(qiáng)求各地統(tǒng)一。

　�。�3）人事體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，全國人事制度特別是人員管理方面缺乏統(tǒng)一的法律制度，這也是財(cái)政供養(yǎng)人員居高增長的重要原因。主要表現(xiàn)在：一是在編制管理上，人事部門與財(cái)政部門形成了“兩張皮”。產(chǎn)生了人事核定的編制，財(cái)政不一定認(rèn)可，但為今后轉(zhuǎn)正奠定了基礎(chǔ)。二是在供養(yǎng)來源上，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外“兩張皮”。產(chǎn)生了單位認(rèn)可的人員，雖然沒有人事或財(cái)政編制，但仍然由單位供養(yǎng)，也為今后逐步轉(zhuǎn)正創(chuàng)造了條件。三是在進(jìn)人問題上，缺乏法律規(guī)范。進(jìn)人質(zhì)量、進(jìn)人數(shù)量、進(jìn)人對象，全憑領(lǐng)導(dǎo)研究決定，沒有統(tǒng)一規(guī)劃。四是在人員出口上，不鼓勵人員出去。主要是工齡時段太長。以國家公務(wù)員為例，只要不犯錯誤，都必須堅(jiān)持工作30年，機(jī)構(gòu)改革也不能精簡。按照每人30年的平均工齡批次依次平行推移，供養(yǎng)人員基數(shù)必將越來越大。

　　關(guān)系顯示：人員編制、人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行多頭管理，是財(cái)政供養(yǎng)人員間接增長的重要原因。進(jìn)人無法律依據(jù)，是財(cái)政供養(yǎng)人員直接增長的重要原因。人員出口不暢，不斷產(chǎn)生基數(shù)累積，是財(cái)政供養(yǎng)人員增加的潛在基礎(chǔ)。

　　推論：編制管理、經(jīng)費(fèi)來源管理分割，進(jìn)口松出口緊，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員必然增長，僅靠財(cái)政一家加強(qiáng)管理不行，要控制供養(yǎng)人員無序增加，降低供養(yǎng)系數(shù)，必須改革現(xiàn)行人事制度，對人員編制及預(yù)算外資金實(shí)行統(tǒng)一立法管理，出臺激勵人員有序流動的相關(guān)政策。

　　二、孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省、全國、國際比較和推論印證

　　孝感市位于湖北省中部，現(xiàn)轄7個縣（市）區(qū)，國土面積8910平方公里，總?cè)丝?06萬人。2003年國內(nèi)生產(chǎn)總值343.55億元，財(cái)政收入18.39億元，其中一般預(yù)算收入9.53億元。從地理特點(diǎn)看，北有山區(qū)縣（大悟縣），南有湖區(qū)縣（漢川市），中有丘陵和平原縣（安陸市、應(yīng)城市、云夢縣、孝南區(qū)），是一個地理多樣化的典型區(qū)域。

　　1.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省比較。

　�。�1）7個縣（市）區(qū)供養(yǎng)系數(shù)與全省縣（市）比較。

　　分析方法：將7個縣（市）區(qū)的地域人口、財(cái)政供養(yǎng)人員、供養(yǎng)系數(shù)按照地域人口由大到小排列，然后根據(jù)全省72個縣（市）有關(guān)資料，找出各項(xiàng)指標(biāo)所占位置，分析其中的關(guān)系。

　　表7　孝感市2002年度7縣（市）區(qū)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)及相關(guān)因素全省排序表　　單位：萬人、人              

　　縣（市）名稱　人口       排序     人口      排序    數(shù)％      排序

　　漢川市      106.46        5       23383     15      2.19       66

　　孝南區(qū)      83.16        19       20707     22      2.49       56

　　應(yīng)城市      65.28        24       19345     26      2.93       35

　　孝昌縣      61.82        28       13833     45      2.23       65

　　安陸市      61.70        29       18953     27      3.06       30

　　大悟縣      61.12        31       16230     38      2.66       50

　　云夢縣      57.21        35       17628     32      3.09       28

　　全省平均值  62.62                 17485             2.79

　　關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口排序及關(guān)系。地域人口高于全省平均值的縣（市）有3個，從大到小依次為漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市。地域人口低于全省平均值的有4個縣（市），從大到小依次為孝昌縣、安陸市、大悟縣、云夢縣。分析發(fā)現(xiàn)，地域人口與供養(yǎng)人員基本呈同向關(guān)系。②供養(yǎng)人口排序及關(guān)系。供養(yǎng)人口高于全省平均值的有5個，即漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市、安陸市、云夢縣。低于全省平均值的有2個，即大悟縣和孝昌縣。說明7縣（市）區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員整體水平較高。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。高于全省平均供養(yǎng)系數(shù)的縣（市）有3個，即云夢縣（3.09％）、安陸市（3.06％）、應(yīng)城市（2.93％）。這種結(jié)果印證了“減少財(cái)政供養(yǎng)人員不能僅以供養(yǎng)系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)”的推論。

　�。�2）市直財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省市州比較。

　　分析方法：①將全省9個市州（武漢市不可比）的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行排列比較，找出其中存在的關(guān)系。②地域人口指履行事權(quán)所轄行政區(qū)域總?cè)丝�。③�?cái)政供養(yǎng)人員指市（州）本級財(cái)政供養(yǎng)人員。

　　表8　孝感市2002年市直在湖北省市州中財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)排序表　單位：萬人、人          

　　市州名稱　人口    排序  人員      排序      系數(shù)  排序

　　黃岡市    723     1     207418    1        0.287    5

　　荊州市    633     2     181014    3        0.286    6

　　襄樊市    577     3     192029    2        0.333    3

　　孝感市    506     4     144167    4        0.284    7

　　宜昌市    397     5     123493    5        0.311    4

　　恩施州    381     6     107805    7        0.283    8

　　十堰市    338     7     119662    6        0.354    2

　　咸寧市    278     8     99113     8        0.356    1

　　隨州市    249     9     64000     9        0.257    9

　　關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口及關(guān)系。全省市州地域人口最多的是黃岡市（723萬人），地域人口最少的是隨州市（249萬人），其中孝感市所轄人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。②供養(yǎng)人員及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)人員最多的是黃岡市（207418人），供養(yǎng)人員最少的是隨州市（64000人），其中孝感市市直供養(yǎng)人員排全省市州第4位，居于中等位次。從排序看，供養(yǎng)人員與地域人口排序基本呈同向關(guān)系。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)最大的市州是咸寧市（0.35％），供養(yǎng)系數(shù)最小的是（0.25％），其中孝感市供養(yǎng)系數(shù)排全省市州第7位，相對較低。從排序看，供養(yǎng)系數(shù)最大的市（咸寧市）不是供養(yǎng)人口最大的市（黃岡市），供養(yǎng)系數(shù)最小的市（隨州市）卻是供養(yǎng)人口最少的市。

　　2.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全國部分省份比較。

　　表9　全國部分省份2002年財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)及人均財(cái)力情況表　 單位：萬人、元

　　地區(qū)劃分  選擇省份  供養(yǎng)人口    供養(yǎng)系數(shù)％  人均財(cái)力

　　東部地區(qū)  浙江省      104.1      2.3         44846

　　中部地區(qū)  安徽省      156.5      2.48        14000

　　湖北省      206.24     3.44        13462

　　其中孝感市   14.42      2.85        10431

　　關(guān)系顯示和推論印證：從上表可以看出，湖北省的財(cái)政供養(yǎng)人口較多，人均可用財(cái)力較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對較高。其中孝感市與全省相比，人均財(cái)力均較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)較低，但與全國部分省份相比，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)仍然較高。因此，孝感財(cái)政既要做大“蛋糕”，也要降低供養(yǎng)系數(shù)。

　　3.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與國外部分國家比較。

　　分析方法：選擇部分國家與我國、我省及孝感市進(jìn)行比較分析。

　　表10　1999年部分國家和地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對比例比較表　單位：億人

　　國家或地區(qū)名稱      國家或地區(qū)人口  財(cái)政供養(yǎng)比例

　　美國                   2.73         1∶187

　　法國                   0.59         1∶164

　　日本                   1.26         1∶150

　　印尼                   1.94         1∶98

　　中國                   12.59        1∶30

　　其中：湖北省（萬人）   5938.03      1∶29

　　孝感市（萬人）         597.72       1∶35

　　關(guān)系顯示及推論印證：（1）發(fā)達(dá)國家供養(yǎng)比例相對較低，不發(fā)達(dá)國家供養(yǎng)比例相對較高。其中我國的供養(yǎng)比例較高，是美國的6.23倍。（2）湖北的供養(yǎng)相對比例高于全國平均比例，說明需要降低供養(yǎng)系數(shù)。（3）孝感市供養(yǎng)比例低于全國平均水平，但高于國外國家的供養(yǎng)比例，說明仍需要降低供養(yǎng)系數(shù)。

　　三、降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的路徑選擇

　　降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要確立一個基本目標(biāo)。從國外情況看，美國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家都在0.5％左右，印尼等國家的供養(yǎng)系數(shù)在1％左右。鑒于我省的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為3.44％，因此建議現(xiàn)階段將降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的目標(biāo)定為2％，力爭用3年左右的時間，實(shí)現(xiàn)全省整體供養(yǎng)系數(shù)下降1.44個百分點(diǎn)。

　　1.減少行政管理層次，調(diào)整優(yōu)化工作職能。

　　由五級政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿�級政府，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，實(shí)行縣直管鄉(xiāng)和村民自治制度。創(chuàng)新市（地）制，實(shí)行省直管市、縣后，市級保留行政級別，作為市級縣管理。從理論上講，每減少一個行政層級，或減少一項(xiàng)職能，都可以減少一定數(shù)量的供養(yǎng)人員，節(jié)約相應(yīng)數(shù)量的行政成本。以湖北省為例，2002年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)50萬人，占全省供養(yǎng)人員總數(shù)24.45％。如果按保留30％的派出機(jī)構(gòu)或聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)人員估算，則全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可減少財(cái)政供養(yǎng)人員35萬人，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.59個百分點(diǎn)，全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)可由3.44％減少到2.85％。再以孝感市為例，全市7個縣（市）共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處共115個，財(cái)政供養(yǎng)人員6萬多人，如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，保留30％派出或聯(lián)絡(luò)人員，則全市可減少供養(yǎng)人員4.2萬人，占全市供養(yǎng)人員總數(shù)的29％，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.83個百分點(diǎn)，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)將由2.84％下降到2.01％。

　　表11　孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員城鄉(xiāng)數(shù)量結(jié)構(gòu)變化表

　　年度  城關(guān)人員占比重％    鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員占比重％

　　1994    52.1                47.9

　　1995    51.7                48.3

　　1996    54.2                45.8

　　1997    56.8                43.2

　　1998    51.7                48.3

　　1999    41.7                58.3

　　2000    41.7                58.3

　　2001    49.3                50.7

　　2002    60.1                39.9

　　2003    73.1                26.9

　　上表說明，城關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重各占1/2左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中，教師工資占60％比重，從2001年起，各地實(shí)行教師工資縣級統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重開始下降，轉(zhuǎn)增了城關(guān)供養(yǎng)人員比重。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量變少的情況，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)該有時機(jī)成熟。

　　2.明確各級政府事權(quán)，合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力。

　　一是要明確劃分各級事權(quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。按照市場經(jīng)濟(jì)公共管理的要求，重新劃分中央、省、市、縣政府事權(quán)，按新的事權(quán)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，對原來的機(jī)構(gòu)實(shí)行調(diào)整。有事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就保留，無事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就撤消，重復(fù)交叉職能的機(jī)構(gòu)就合并，不強(qiáng)調(diào)上下完全對口，只要事情有人做就行。二是要合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力。現(xiàn)在存在一個突出問題，就是養(yǎng)人支出占用財(cái)力太多，養(yǎng)事支出占財(cái)力份額太少。據(jù)調(diào)查測算，全省縣（市）工資性支出占縣（市）財(cái)政支出總額比例在70％左右，少數(shù)縣市達(dá)到80％以上，這種結(jié)構(gòu)明顯不合理。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，就必須合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力，逐步降低養(yǎng)人支出所占財(cái)力比重，要以養(yǎng)事為先，養(yǎng)人與養(yǎng)事相協(xié)調(diào)。不然，按照有關(guān)推論，養(yǎng)事（公共支出）財(cái)力越少，養(yǎng)人的財(cái)力就會越多，供養(yǎng)系數(shù)就會越大。

　　3.明確重點(diǎn)降低對象，因地制宜降低供養(yǎng)系數(shù)。

　　一是根據(jù)地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)可以供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小為基礎(chǔ)，重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人員較多的湖庫區(qū)縣、城郊縣、平原縣。對財(cái)政供養(yǎng)人員超過2萬人的縣（市），要作為重點(diǎn)控制對象。二是根據(jù)地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)是縱向降低，即縣（市）自己現(xiàn)在與自己過去相比是否有所降低。合理確定供養(yǎng)系數(shù)水平。供養(yǎng)系數(shù)不強(qiáng)求一律�？茖W(xué)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是在各地正常履行事權(quán)基礎(chǔ)上的供養(yǎng)系數(shù)。即在合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力基礎(chǔ)上，可用財(cái)力超過養(yǎng)事財(cái)力的增量可以適當(dāng)提高供養(yǎng)系數(shù)，可用財(cái)力等于或不足養(yǎng)事財(cái)力的情況下必須降低供養(yǎng)系數(shù)。三是從行政體制與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，降低的重點(diǎn)級次是縣鄉(xiāng)兩級。從行政體制改革的方向看，當(dāng)前改革的重點(diǎn)是逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。四是從人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，改革的重點(diǎn)應(yīng)是事業(yè)單位和二級單位。各級要將精簡供養(yǎng)人員的重點(diǎn)放在事業(yè)單位和二級單位。對適合參與市場競爭的事業(yè)單位，要創(chuàng)造條件推向市場。各級在精簡行政編制的同時，必須同時控制好事業(yè)單位、二級單位人員編制，務(wù)必將編制落實(shí)到人，否則容易產(chǎn)生供養(yǎng)人員“此伏彼起”，機(jī)構(gòu)改革成了“走過場”。

　　4.推行崗位成本管理，控制工資增長水平。

　　研究發(fā)現(xiàn)，供養(yǎng)人員數(shù)量增減與單位人均支出水平高低呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。在可用財(cái)力總量一定的情況下，供養(yǎng)人員數(shù)量越多，人均支出水平出現(xiàn)偏低。而供養(yǎng)人員數(shù)量越小，人均支出水平就會偏高。而當(dāng)人均支出水平過低、接近甚至低于社會一般崗位支出水平時，單位人員數(shù)量必然減少。當(dāng)人均水平較高、高于社會一般崗位支出時，單位人員數(shù)量又會重新膨脹。運(yùn)用這一規(guī)律，我們建議：一是建立崗位成本管理制度。即每個機(jī)構(gòu)劃分成若干個崗位，每個崗位按照履行事權(quán)需要核定一個標(biāo)準(zhǔn)成本或定額，所有崗位標(biāo)準(zhǔn)成本或定額加總之和即為某個單位的經(jīng)費(fèi)總額。政府及財(cái)政對各單位實(shí)行定額管理，超支不補(bǔ)，節(jié)支滾存。通過這個辦法，可以一定程度抑制人員增加。二是控制人員工資水平。實(shí)行一般工作人員享受社會平均工資水平，特殊技能人員實(shí)行獎勵工資制度。這樣做的理由是如果機(jī)關(guān)單位工資高于社會平均工資，就會產(chǎn)生吸引效應(yīng)，促進(jìn)供養(yǎng)人員增長。而當(dāng)企業(yè)單位工資高于行政機(jī)關(guān)工資時，就會產(chǎn)生大量人員“跳槽”現(xiàn)象。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)對比十分明顯。

　　5.實(shí)行人事立法管理，縮短在職工作時段。

　　一是實(shí)行人事立法管理。重點(diǎn)規(guī)范單位編制數(shù)量、進(jìn)人權(quán)限和法定程序，按照公開、公正、公平的原則招錄工作人員。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督管理，糾正“收費(fèi)養(yǎng)人、養(yǎng)人收費(fèi)”和自定進(jìn)人等行為。二是全面清理供養(yǎng)人員，建立人員臺賬，實(shí)行“兩卡一證”管理。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)把人員“進(jìn)口關(guān)”。三是縮短工作時間。建議將干部退休年齡修改為：男53歲、女48歲退休，將必要工作時間縮短5年以上，逐步減少批量移動基數(shù)，以此減少供養(yǎng)人員增長速度。四是鼓勵人員外出創(chuàng)業(yè)。從經(jīng)濟(jì)周期看，目前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型接近尾聲，投資增長明顯加快，就業(yè)崗位將逐步增多，這在一定程度上可以吸收更多的就業(yè)人員，也為人員分流創(chuàng)造了條件。五是進(jìn)一步完善社會保障制度。建立基本生活保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度，讓失業(yè)人員、分流人員享有必要的生活保障。

　　數(shù)據(jù)來源：

　　1.《湖北省縣級財(cái)政供養(yǎng)人員人均收入與縣域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展研究》（《財(cái)政與發(fā)展》2004年第5期）

　　2.《湖北財(cái)政年鑒》（2002年）

　　3.《孝感統(tǒng)計(jì)年鑒》（2002年）