一、我國財政補貼支農政策的演變

　　財政對農業(yè)給予有效補貼，是當今世界許多國家，尤其是發(fā)達國家和地區(qū)普遍采取的旨在保護和發(fā)展農業(yè)的一項重要政策。所謂財政補貼支農，就是指政府利用財政補貼方式支持“三農”發(fā)展。我國財政對農業(yè)的補貼始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴展到農用生產資料的價格補貼、農業(yè)生產用電補貼、貸款貼息補貼等方面。財政補貼支農政策的制定實施受社會經濟發(fā)展階段、政治經濟制度、國家財力和不同時期農業(yè)農村發(fā)展目標任務影響，改革開放以來我國的財政補貼支農政策大體分為3個階段。第一階段（1978年～1994年）是現(xiàn)行財政補貼支農政策的形成時期。第二階段（1994年～2002年），財政補貼支農政策發(fā)展時期。財政補貼支農逐步增加，加大了對生態(tài)建設的支持，加大了對農村改革特別是農村稅費改革的支持。第三階段（2003年至今）是財政補貼支農政策的創(chuàng)新時期。除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外，提出并開始實施公共財政覆蓋農村政策，新增教育、衛(wèi)生、文化補貼支出主要用于農村，同時在基本建設投資包括國債資金方面加大了對農村公共基礎設施建設的投入；改變財政支農方式，對農民實行直接補貼；改革農業(yè)稅制。

　　從2004年起，國家財政調整糧食風險基金使用結構，對種糧農民實行直接補貼，并不斷加大對部分地區(qū)種糧農民的良種和購置農機補貼力度。財政部統(tǒng)計顯示，2006年全國糧食直補資金達到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個糧食主產�。▍^(qū)）126.8億元，均占本省（區(qū)）糧食風險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元、農機具購置補貼資金6億元，分別比2005增加2億元和3億元。

　　我國還將繼續(xù)加大農業(yè)生產資料綜合補貼力度。這一補貼制度是財政部去年以柴油配套調價為契機，綜合考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業(yè)生產資料價格變動因素，針對種糧農民農業(yè)生產資料增支而新增的綜合直補。2006年，中央財政共安排125億元對種糧農民柴油、化肥等農業(yè)生產資料增支實行綜合直補，使7.28億種糧農民直接受益。這是財政支持新農村建設的又一重要舉措，對減輕因柴油、化肥等農資價格變動對農民種糧收益的影響，穩(wěn)定農民種糧收益，促進糧食生產，確保我國糧食安全，意義重大。

　　二、當前我國財政補貼支農存在的問題

　　我國財政補貼支農政策經過多年的演變、調整和發(fā)展，財政支持“三農”政策框架體系已經顯現(xiàn)。但是與其他國家和地區(qū)相比，當前我國財政補貼支農政策還存在以下問題：

　　1.財政補貼支農總量偏小，穩(wěn)定增長機制尚未形成。與發(fā)達國家比，目前我國財政補貼支農水平不高，補貼總量根本達不到WTO《農業(yè)協(xié)定》中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平，并且近幾年，財政用于“三農”的財政補貼數(shù)量雖不斷增加，但年度間不均衡，特別是一些地方財政補貼支農投入不足、城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。按照WTO《農業(yè)協(xié)定》我國可利用的支農補貼分為以下幾方面：黃箱補貼，即對農產品價格提供直接支持的，必須承擔削減義務的補貼。根據(jù)WTO黃箱政策規(guī)定，我國今后每年對農業(yè)的綜合支持量不能超過480億元人民幣，而現(xiàn)有補貼大約平均每年僅276億元人民幣，離480億元尚有很大的活動空間。另一方面即所謂的“綠箱補貼”，即對農產品價格不直接提供支持的，不必承擔削減義務的補貼。我國綠箱補貼量較多但結構不盡合理。如我國每年平均支出1514.2億元人民幣，主要對農業(yè)提供的“一般服務”補貼，達785.6億人民幣（95億美元），占“綠箱政策”補貼的52%；其次是糧食安全儲備補貼，約383.8億元（46.4億美元），占25%；自然災害救濟、扶貧、農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設支持等所占比重較小，而對農民的直接收入支持、結構調整補貼等，尚未列入財政預算科目。

　　2.各地方補貼標準和辦法混亂。我國的補貼數(shù)額隨意性很大，省際間補貼標準差距過大。由于各省糧食風險基金包干基數(shù)不同，以及核定包干基數(shù)的因素與應補貼的糧食種植而積的差異，各省糧食補貼標準差距較大。例如，江蘇省補貼水平較高，水稻畝均補貼20元；山西省補貼水平較低，玉米畝均補貼5元。省際間人均糧食直接補貼金額也相差較大，四川省享受直補的農民人均補貼8元，遼寧省人均25.66元。我國各省補貼的依據(jù)也不一樣。如糧食直補依據(jù)的確定，按照補貼是否與當期糧食播種面積及價格掛鉤分為兩種情況：（1）不與當期播種面積和價格掛鉤，即不管市場上糧價的高低，不管當期是否種糧都按前幾期的計稅面積或者計稅常產給予農民補貼，這種補貼實質上就是固定補貼；（2）與當期實際播種面積掛鉤，即按農民實際種糧面積，向農民兌付糧食直接補貼。這種形式屬于與面積掛鉤而不與價格掛鉤的半掛鉤補貼。

　　3.管理體制運行不暢，補貼成本高。關于農業(yè)補貼的政策，主要涉及財政、農業(yè)、外經貿、糧食、民政和銀行等部門，因政出多門，協(xié)調困難，交易成本高，時滯長，加之部門本位主義、地方保護主義和尋租活動的影響，使得農業(yè)補貼中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象難以避免，從而降低了農業(yè)補貼的效率。另外，因中國農民數(shù)量龐大，在政府與農民之間缺乏一個有效的中介組織載體，許多針對農民的直接補貼政策，其運行成本都比較高。如糧食補貼中，山東省每畝補貼的工作成本為1元。河北省在今年糧食直補工作中，縣、鄉(xiāng)、村三級共抽調2萬多人，每人用了近60個工作日。一般一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接支出費用為2萬～3萬元（不含人工），直補工作成本約占直補資金的10%.一些省糧食風險基金按季均衡撥付和分兩次發(fā)放直補款，既不方便農民，也增加了工作量和成本。另一方面，一些省按照當年實際播種面積進行補貼，在核實面積時需要三次張榜公布核實，工作量很大。另外，有些地方實施良種補貼政策時，多數(shù)農戶已備足種子，給良種推廣帶來一定難度。

　　4.補貼方式及結構不盡合理。主要表現(xiàn)在：（1）對農業(yè)直接補貼政策目標的短期化。我國財政對農業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期化、補貼方式模糊等現(xiàn)象，影響了補貼效果的發(fā)揮。財政直接用于農業(yè)的補貼政策一般與當時中央和地方制定的農村經濟政策相掛鉤，成為政策的配套措施。但是，中央和地方制定的農村經濟政策是不斷變化的，財政的直接補貼政策也隨之發(fā)生變化。（2）補貼重點欠明確，某些方面補貼力度不夠強。就補貼領域而言，對農產品的補貼主要集中在糧棉產品，雖然已開始有選擇地補貼某些優(yōu)質品種，但還不夠普及、穩(wěn)定；對投入品的補貼幾乎涉及化肥、農藥、農膜和種子等農業(yè)生產資料的諸多方面，而且很少分地區(qū)和人群；對農業(yè)結構調整補貼的力度有限；農業(yè)產業(yè)化的龍頭企業(yè)同樣面臨金融支持乏力的難題，這些均反映出補貼重點不夠合理、明確。從補貼力度來看，在一般政府服務中，對農民培訓的支出比例很低，僅占一般政府服務的2.1%，其中沒有或很少有補貼，導致農民的人力資本匱乏；農業(yè)技術推廣補貼力度不大，進展遲緩；市場營銷服務未明確給予補貼性支持，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢；檢驗服務因補貼資金缺口大，比較落后，難以滿足加入WTO后農產品進出口及國內生產的需要。在國內糧食援助上，一方面補貼資金欠缺，另一方面糧食庫存積壓嚴重。（3）忽視對農業(yè)保險的補貼，農業(yè)保險業(yè)務出現(xiàn)全面萎縮，農業(yè)缺乏防災補損的支持。在近年來自然災害頻繁發(fā)生的情況下，農業(yè)危害程度不斷加重，農村經濟的發(fā)展受到影響，也給國家財政造成較大的壓力，不得不動用財政資金用于災后重建。（4）農業(yè)出口貿易補貼不足，以糧食為主的農產品過剩問題開始顯現(xiàn)，使財政、信貸和國有糧食購銷企業(yè)面臨較大難題。由于財政和銀行信貸在糧食等主要農產品補貼中占用大量的資金，難以有充足資金用于補貼農產品的出口，使我國糧食等主要農產品的出口成本高，在國際市場上競爭力不強，出口量一直得不到有效放大。

　　三、完善我國財政農業(yè)補貼應遵循的原則

　　農業(yè)補貼制度在我國起步時間不長，經驗不多，效果雖顯著但不可自滿，還需加以完善。完善中應把握好以下幾條原則：

　　1.目標清晰。要解決三農問題，需要大量的資金支持，大家感到需“補”、需“貼”的地方很多，因此在執(zhí)行目前出臺的少數(shù)農業(yè)補貼政策中，有意無意加入了過多的附著功能，使得補貼的目標混雜起來。同時實行直補辦法后，農民拿到錢之后，也不清楚或者并不在意政府補貼的具體政策意向，從而使補貼的政策威力打了“折扣”。所以，為了使補貼政策充分發(fā)揮出效力，從政策制定者這方面講，應注意使各項補貼政策的目標指向更加清晰，從政策推行者這方面講，應注意加大對農民群眾的宣傳力度，使補貼政策信號能夠迅速準確地傳到千家萬戶。

　　2.受益直接。從事農業(yè)生產的農民應當是農業(yè)補貼的直接受益者，政府部門和其他中間環(huán)節(jié)在實施農業(yè)補貼過程中只能間接受益。但農民處在被支配的地位，基層實施國家補貼政策的“代理人”、“經營人”，總會有個別人自覺不自覺地“討”農民的“便宜”，他們在事實上是“反”補貼的力量，因為他們的行為在實質上損害著農業(yè)補貼。所以，完善農業(yè)補貼制度要加大監(jiān)督機制的建設，使“跑、冒、滴、漏”降低到最低限度。

　　3.整合統(tǒng)一。世界上并不存在功能齊備的農業(yè)補貼，必須設計出各類不同功效的補貼制度，對農業(yè)農民實施全面完整的保護。在實施補貼中，應注意區(qū)分各類補貼各自不同的功能和效用，讓各類補貼配合使用，起到綜合效用，也起到放大各單項補貼功效的作用�，F(xiàn)在各項補貼分散在不同的部門掌管，容易出現(xiàn)各唱各的調的現(xiàn)象。努力整合各類補貼使之產生“共振”，當是我們完善農業(yè)補貼制度的應有之義。

　　4.操作簡便。多年實踐證明，最可行的辦法不一定是“好”政策，而是簡便易行的政策。因為有些“好”政策實施成本過高，缺乏可操作性；有些“好”政策偏于復雜，不易為基層準確把握，基層往往會簡單化操作，使那些復雜的“好”政策產生出了“壞結果”。當然，很多簡便易行的政策，缺點肯定不少、漏洞在所難免，但我們應當注意到，簡便易行的好處是在執(zhí)行中不容易走樣，容易取得政策效應最大化的效果。完善農業(yè)補貼政策，也必須朝“操作簡便”的方向努力。

　　四、財政對農業(yè)補貼的目標選擇

　　1.保障農民利益，提高農民的收益水平。財政對農業(yè)的補貼政策目標不是體現(xiàn)在地區(qū)、部門、企業(yè)利益上，而是體現(xiàn)在農民利益上。財政對農業(yè)的補貼就是通過財政的補貼資金讓農民直接或間接受益，不斷提高農民的收益水平，以調動農民生產積極性，促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

　　2.穩(wěn)定農產品市場，保證糧食等特殊農產品購銷政策的暢通。結合糧食等主要農產品市場的特點，財政對農產品市場補貼的重點目標宜放在收購環(huán)節(jié)上。對這一環(huán)節(jié)的補貼，不是再對糧食企業(yè)的虧損補貼，而是對糧食的倉儲建設、保管費用、正常損耗的補貼。因為現(xiàn)行的國有糧食企業(yè)購銷資金實行封閉運行，并實現(xiàn)了糧食的順價銷售，不允許、也不可能會出現(xiàn)新的經營虧損。

　　3.提高農民增收能力。農民收入水平低是當前農民問題的關鍵，也是影響我國國民經濟增長的基本因素。但直接以撒胡椒式的給予方式提高農民收入是授之于魚，不能夠長久；又由于受我國的財政實力的不足和我國當前的經濟發(fā)展水平的限制，像歐美等國那樣的大量的財政補貼也是不現(xiàn)實的。如在美國種植棉花的農場主3.5萬美元的年均收入中，補貼約占三分之一。逐步提高我國農民的自主增收能力是我國農業(yè)財政補貼的應有之義。

　　4.保護農業(yè)環(huán)境，改善農產品質量，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。財政補貼與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著極其密切的關系。可以說，沒有農業(yè)生產的可持續(xù)發(fā)展，就沒有整個國民經濟的繁榮，也就不能促進其他行業(yè)的進一步發(fā)展。沒有農村生態(tài)的良好，全國生態(tài)就難以達到良好。

　　五、當前我國財政對農業(yè)補貼的改進措施

　�。ㄒ唬└纳妻r業(yè)補貼管理，保護農民利益

　　1.建立健全農業(yè)補貼的法規(guī)，使財政對農業(yè)的補貼成為一項長期和穩(wěn)定的制度。我國財政對農業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數(shù)額的隨意性等，使補貼效果難以集中體現(xiàn)和發(fā)揮出來。為此，有必要建立健全一套完整的農業(yè)補貼法規(guī)，使之成為支持、保護和發(fā)展農業(yè)的一項制度。從法律上明確對農業(yè)的補貼數(shù)量，把對農業(yè)的支持納入法制管理的軌道。美國把支持農業(yè)的資金投入公眾化、固定化并寫入農業(yè)法中的做法對我國從法律法規(guī)上明確對農業(yè)的投資數(shù)量具有一定的借鑒意義。

　　2.建立農業(yè)補貼綜合管理體制。應強化農業(yè)部的職能，或成立一個專門負責農業(yè)補貼的部級單位或部級的監(jiān)管部門，整合財政補貼資金，集中財力辦大事，集中、高效、協(xié)調財政農業(yè)補貼，解決目前農業(yè)補貼多頭管理，以及在使用中的“跑、冒、滴、漏”的問題。

　　3.成立全國農作物專業(yè)協(xié)會，保護農民的補貼利益。國外經驗表明，成立專業(yè)性農民協(xié)會有利于保護農民利益。適應加入世貿組織新形勢和國際農產品市場的激烈競爭，借鑒國際成功做法，建立小麥、大米、玉米、大豆等主要農作物的全國性農民專業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)服務，規(guī)范交易行為，調解或仲裁有關貿易糾紛，充分發(fā)揮政府與企業(yè)間的橋梁紐帶作用，保護農業(yè)生產者和經營者利益。

　　（二）增加補貼額度。改進補貼方式

　　1.切實改變過去財政補貼過多直接投入生產建設領域的做法，探索建立“政府出資，市場運作”新型財政資金運作模式，加快將財政資金從一般競爭性領域退出來，史多地依法、依規(guī)采用補助、貼息、獎勵、保險、物資援助、風險補償、減免稅費、購買服務等政策工具和激勵措施，支持農村公共產品建設，把錢用到農民直接受益的項目上，提高財政資金使用效益。

　　2.通過財政補貼，建立對農業(yè)投入的激勵機制。通過貼息、擔保、政策優(yōu)惠等方式，引導并刺激銀行信貸資金、外資、民資工商資本投入農業(yè)，提高農業(yè)投資的吸引力。同時對目前的財政補貼資金扶持對象、項目審批等方面的政策進行清理，減少社會資金投入農業(yè)體制性障礙，通過貼息、以獎代補、先建后補、規(guī)費減免等方式調動農村集體經濟組織和廣大農民的投資積極性，進一步明確凡是社會資金投入農業(yè)都可以平等享受財政資金的扶持，從而引導社會資金的廣泛投入，豐富財政支農資金的投入方式。

　　3.積極推行財政對農戶直接補貼公示制度。對補貼農戶的糧種補貼、農機具補貼、對種糧農戶直接補貼、農資綜合補貼等補貼資金進行全方位公示，發(fā)揮了廣大農民直接監(jiān)督的作用，使老百姓真正得到了實惠。

　　4.改變對教育的補貼方式。如安徽省今年在農村及農村教育的財政體制上將明確三點：對面向農民的補助及支持，通過計算機存檔管理、銀行卡發(fā)放等方式，保證中間不會出現(xiàn)截流、挪用；改變對教育的補貼方式，變過去對教育部門和學校進行補助為直接對農民學生家長補助，建立一套規(guī)范的投入機制；深化農村稅費改革，建立起消化農村債務的長效機制，調查債務狀況、規(guī)模及成因，逐步幫助解決農村債務這一難題。

　　5.保護價政策和農民直接收入補貼同時應用。保護價政策和農民收入直接補貼并不是相悖的，按照WTO協(xié)議，我國的“黃箱政策”的實施余地還很大。當然，保護價政策的實施要結合市場行情，當市場價低于保護價時，政府對不足的差價部分給予補貼；相反，則不予補貼。市場價由中央政府在糧食收獲季節(jié)結束后的一定時期內，根據(jù)主產區(qū)批發(fā)市場行情檢測結果予以公布，保護價糧食可由多家有資質的大型糧食企業(yè)與農民簽訂產銷合同按市場價收購，保護價與市場價的差價部分政府按照不超過合同規(guī)定的實際銷售量給予補貼。由農民依據(jù)產銷合同和法定的銷售單據(jù)到農村信用社等金融網(wǎng)點、鄉(xiāng)財政所或稅務所領取現(xiàn)金。

　�。ㄈ�）在補貼對象上實現(xiàn)從全面補貼向重點選擇的轉變

　　限于中國特殊的國情國力，在總體上不可能采用美國模式，在現(xiàn)階段期望大幅度增加農業(yè)補貼進而實行全面補貼是不現(xiàn)實的。理性合理的選擇是突出重點、順序推進，即把有限的財政資金補貼到關鍵區(qū)域和重點品種上，以強化其比較優(yōu)勢和國際競爭力，進而提高農業(yè)生產效率，提升農民收入水平。

　　1.重視糧食等主要農產品的倉儲建設和出口補貼，緩解農產品的過剩問題。國家實行糧食按保護價敞開收購政策后，糧食等主要農產品產量穩(wěn)定增加，而國家對糧食的消化和轉化又很有限，這就必然造成過剩局面。對過剩糧食的處理辦法目前只有兩種：擴大倉容，增加出口。擴大倉儲容量是當前解決糧食過剩的主要辦法。要建設容量為500億公斤的糧食儲備庫，依靠地方財政的力量是不現(xiàn)實的，只有依靠中央財政和農業(yè)發(fā)展銀行的力量。在擴大倉容的同時，增加對糧食等主要農產品出口的補貼是非常必要的，按烏拉圭回合農業(yè)協(xié)議的規(guī)定，至少在今后5年內也是可行的。增加出口，不僅能有效解決國內農產品過剩問題，而且有利于糧食等主要農產品的周轉，減輕倉儲壓力，減少保管費用和損失。目前，國內糧食倉儲的保管費用為每公斤每年0.11元，占用資金5000多億元。如果將保管費用用于補貼出口，即使用兩年的保管費，即每公斤0.22元，也是合算的，能有效地減輕糧食過剩的壓力。

　　2.注重對農業(yè)保險業(yè)務虧損的補貼，強化農業(yè)保險防災補損職能，健全農業(yè)風險補償機制。農業(yè)保險政策性強，涉及面廣，風險大且難以控制，賠付率高，經營保險業(yè)務普遍存在虧損問題，以至許多商業(yè)保險企業(yè)限制開辦或不開辦農業(yè)保險業(yè)務。支持農業(yè)保險業(yè)務的全面開展，首先，需發(fā)揮政府的職能作用，借鑒國外成功經驗，由政府直接開辦或政府委托的保險機構開辦，經營虧損由財政補貼。這項補貼肯定比財政直接用于救災支出少得多。不僅能有效地分散風險，分攤風險損失，而且能極大地減輕財政的救災支出壓力。其次，鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立農業(yè)保險專項風險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。

　　3.重視農業(yè)生態(tài)補貼。改革糧食流通補貼制度，將一部分糧食流通補貼轉用于對糧農的直接補貼。逐步擴大退耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水等投入，改善生態(tài)環(huán)境，所以退耕還林資金要大幅度增加。同時，中韓、中日、中越漁業(yè)協(xié)定實施后，我國漁民要撤出傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)域，為了減少實施海洋專屬經濟區(qū)制度給地方帶來的不利影響，中央財政從2004年起設立專項資金，支持實施漁船報廢制度與漁民轉產轉業(yè)。要啟用農業(yè)結構調整補貼措施，按照農業(yè)規(guī)劃和資源條件，逐步按區(qū)域化、專業(yè)化來進行農業(yè)生產，對不適合當?shù)貎?yōu)勢的應進行結構調整，如北方地區(qū)減少和停止水稻生產等，可給予結構調整補助。

　　4.重視對農村人才引進、培養(yǎng)的補貼�，F(xiàn)階段的我國財政資金的農村教育補貼主要是對農村學生的補貼，是義務教育階段的補貼。下一步，財政資金補貼要對在農村工作的教育工作者T資進行補貼，充分調動農村教育者的工作積極性，教師和學生的互動才能培養(yǎng)出人才；此外，對在農村工作或愿意到農村工作的農業(yè)科技人員也要進行工資補貼，使其工資待遇不低于在城市工作，鼓勵農業(yè)大學畢業(yè)的科技人員到基層展示才華；最后財政補貼還要鼓勵在農村建立農業(yè)科技職業(yè)學院，把農民的大學建在家門口，培養(yǎng)適用的人才。當然，這一政策的實施并不妨礙農村勞動力到城市打工，城市需要的人才不一定必須是高科技人才，農村也不是只需要簡單勞動力，應逐步在農村和城市之間要建立大進大出的人才流動機制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。