一、國債資金管理存在的問題和原因

　　主要問題有以下四個(gè)方面：一是截留挪用國債資金；二是虛報(bào)多報(bào)，獲取資金，挪作它用；三是用國債資金置換其他資金；四是資金的使用效益不高。分析這些問題產(chǎn)生的原因，主要有以下六個(gè)方面：

　　1.財(cái)政部門介入項(xiàng)目選報(bào)等前期工作滯后。在實(shí)際工作中，均是由計(jì)委篩選審定項(xiàng)目，財(cái)政部門尤其是市、縣級(jí)財(cái)政部門根本就沒有參與，直到資金下來才知道情況，這樣難以體現(xiàn)財(cái)政對(duì)投資的分配職能和財(cái)政投資的導(dǎo)向作用，對(duì)后期的項(xiàng)目管理、資金撥付、財(cái)務(wù)監(jiān)督工作帶來了困難和麻煩。

　　2.項(xiàng)目責(zé)任主體不明確。項(xiàng)目的實(shí)施基本上是成立臨時(shí)指揮部和項(xiàng)目辦公室，人員從部門選派，責(zé)任人一般由市、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，項(xiàng)目完成后就被撤銷，其法律責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致了使用資金的隨意性和違法違紀(jì)問題的發(fā)生。

　　3.配套資金難以到位。由于地方財(cái)政困難，難以落實(shí)配套資金，使項(xiàng)目難以按進(jìn)度和設(shè)計(jì)全面完成。項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的優(yōu)惠政策，如土地、稅收等，不但沒有執(zhí)行到位，甚至從項(xiàng)目資金中多征、多收，使項(xiàng)目資金變成地方收入。

　　4.項(xiàng)目單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理混亂。部分項(xiàng)目單位沒有認(rèn)真執(zhí)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理，實(shí)行專戶、專賬、專人管理；部分單位財(cái)會(huì)人員素質(zhì)不高，甚至沒有會(huì)計(jì)從業(yè)資格，或者臨時(shí)抽調(diào)財(cái)會(huì)人員，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，無法實(shí)施有效的會(huì)計(jì)監(jiān)督和管理；還有部分單位，沒有建立內(nèi)部牽制制度，缺乏有效的制約機(jī)制，開支混亂，隨意性大。

　　5.撥款渠道多，財(cái)政難以全面實(shí)施監(jiān)管。在資金撥付渠道上，有的通過地方財(cái)政，但有的則是通過中央主管部門直接提供，資金直接到主管部門和項(xiàng)目單位，如水利、交通、糧庫、電網(wǎng)等行業(yè)國債資金，給地方財(cái)政部門加強(qiáng)資金管理、財(cái)務(wù)管理，報(bào)送報(bào)表帶來一定的困難。

　　6.對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管不嚴(yán)。對(duì)于項(xiàng)目的招標(biāo)、投標(biāo)，財(cái)政、計(jì)委未能實(shí)施有效的監(jiān)督，工程的預(yù)決算沒有經(jīng)過財(cái)政部門的審查，在項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，財(cái)政部門也未能進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，難以做到按進(jìn)度撥款，導(dǎo)致了資金使用效益不高和違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

　　二、對(duì)策

　　1.加強(qiáng)項(xiàng)目組織管理，明確項(xiàng)目法律責(zé)任主體。一是要科學(xué)界定財(cái)政與計(jì)委在項(xiàng)目申報(bào)上的職能分工。財(cái)政部門作為國家宏觀調(diào)控的職能部門，不能只充當(dāng)出納的角色，要對(duì)投資領(lǐng)域的項(xiàng)目決策、資金配置有發(fā)言權(quán)，要參與投資項(xiàng)目的前期研究和項(xiàng)目評(píng)估，參與項(xiàng)目投資概算的確定和招標(biāo)、投標(biāo)工作，參與工程取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和定額制定等比較全面的項(xiàng)目管理工作，充分發(fā)揮財(cái)政部門的職能作用，對(duì)此，財(cái)政部、財(cái)政廳應(yīng)對(duì)申報(bào)程序做出專門規(guī)定，徹底改變項(xiàng)目申報(bào)由計(jì)委單獨(dú)運(yùn)作的被動(dòng)局面。二是要明確項(xiàng)目法律主體。在當(dāng)前的情況下，宜實(shí)行項(xiàng)目辦主任作為項(xiàng)目法人，并簽訂責(zé)任狀，承擔(dān)項(xiàng)目全過程監(jiān)管職責(zé)，像常設(shè)單位法人一樣，承擔(dān)法律責(zé)任，并實(shí)行終身制。

　　2.加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，嚴(yán)格監(jiān)督檢查。一是實(shí)行項(xiàng)目會(huì)計(jì)委派制。由于工程項(xiàng)目辦是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)管理是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，而國債項(xiàng)目是政府性投資，應(yīng)當(dāng)實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，這符合《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定。二是實(shí)行項(xiàng)目專管員制。要賦予專管員必要的職權(quán)，項(xiàng)目單位的每一項(xiàng)開支必須由專管員審核后，方可報(bào)法人簽字報(bào)賬；財(cái)政基建撥款，必須由專管員提出意見后，方能撥付；并且要明確專管員的法律責(zé)任。三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。要建立內(nèi)部牽制制度，并嚴(yán)格按制度執(zhí)行，同時(shí)實(shí)行專賬、專戶、專人管理，嚴(yán)格搞好會(huì)計(jì)核算，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)和完整。四是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。在加強(qiáng)管理的同時(shí)，也不可忽視監(jiān)督檢查，財(cái)政部門要組織專班，也可聯(lián)合紀(jì)委、監(jiān)察、計(jì)委、審計(jì)等部門組織專班，開展專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)問題要嚴(yán)肅處理，切實(shí)保證國債資金專款專用，發(fā)揮效益。

　　3.強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理，提高資金的使用效益。一是嚴(yán)格撥款程序。要把提高資金的使用效益和財(cái)政監(jiān)督貫穿于撥付過程中，可采取兩種撥付方法。第一種方式是按預(yù)算、按進(jìn)度撥款，工程款支付累計(jì)金額達(dá)到工程造價(jià)的90％時(shí)停止撥付資金，以財(cái)政部門審核的竣工決算為依據(jù)，待工程竣工后結(jié)算。建設(shè)資金控制在批準(zhǔn)的項(xiàng)目總概算范圍內(nèi)，凡超出批準(zhǔn)概算的，不再追加政府投資；對(duì)個(gè)別由于設(shè)計(jì)不合理或非人為等原因必須調(diào)整概算投資的，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定的程序并經(jīng)批準(zhǔn)方可實(shí)施。第二種方式是實(shí)行提款報(bào)賬制。引入先進(jìn)的管理辦法，實(shí)行提款報(bào)賬制，由項(xiàng)目單位先墊付資金，再按項(xiàng)目的完工情況，到財(cái)政部門審核報(bào)賬，這樣能有效地保證配套資金的落實(shí)，避免資金被截留挪用。二是要切實(shí)落實(shí)項(xiàng)目配套資金。落實(shí)好地方配套資金，是全面完成項(xiàng)目任務(wù)的重要保證。承諾籌措資金的單位必須按照項(xiàng)目進(jìn)度將資金同比例到位。在當(dāng)前地方財(cái)政十分困難的前提下，應(yīng)想方設(shè)法多渠道籌資。三是規(guī)范撥款渠道。項(xiàng)目資金原則上全部通過地方財(cái)政部門撥付，不能多渠道撥付，這樣有利于地方財(cái)政部門全面加強(qiáng)管理，及時(shí)上報(bào)有關(guān)情況。

　　4.加強(qiáng)基建程序管理，嚴(yán)格“三算”監(jiān)管。一是要嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、工程招標(biāo)制、工程建設(shè)監(jiān)理制，確保工程質(zhì)量。在工程的招標(biāo)中，要堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則和打破地方、部門保護(hù)，不得弄虛作假、收受賄賂、搞錢權(quán)交易，不得層層轉(zhuǎn)包和違法分包。二是強(qiáng)化項(xiàng)目的“三算”監(jiān)管。對(duì)項(xiàng)目的“三算”監(jiān)管，是財(cái)政部門加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高資金使用效益的切入點(diǎn)。通過監(jiān)管，可以達(dá)到降低工程造價(jià)、避免資金缺口、節(jié)約建設(shè)資金的目的。監(jiān)管的內(nèi)容包括項(xiàng)目的前期工作、工程預(yù)算，工程招標(biāo)標(biāo)底、工程價(jià)款結(jié)算，重大設(shè)計(jì)變更、工程竣工財(cái)務(wù)結(jié)算等。