一、國家債務(wù)、國債、政府債務(wù)三者的區(qū)別

　　我們研究一個(gè)國家的債務(wù)，通常大都從國債的角度出發(fā)，將國債定義為“中央政府發(fā)行和舉借的國內(nèi)和國外的債務(wù)”，采用國際上常用的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度。而地方政府債務(wù)人們卻關(guān)注得甚少，似乎把地方政府債務(wù)融入國家債務(wù)或國債之中，并把債務(wù)簡單地看成直接舉借與償還問題。事實(shí)上，國家債務(wù)、國債、政府債務(wù)是不同的概念。

　　國家債務(wù)是一個(gè)國家對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)。國債是一個(gè)國家中央政府對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)。政府債務(wù)是一個(gè)國家的各級(jí)政府及所屬部門對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)。國家債務(wù)既包括中央政府債務(wù)，也包括地方各級(jí)政府債務(wù)的凈值（地方政府債務(wù)總額扣除中央政府與地方各級(jí)政府之間相互借貸的數(shù)額）。由于地方各級(jí)政府所處的地位不同，職能范圍不同，地方政府面臨著對(duì)上對(duì)下的公共事務(wù)，政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)的交叉，受現(xiàn)行法律法規(guī)的制約，地方政府債務(wù)的形成較為復(fù)雜。僅從某一地方政府來看，其債務(wù)數(shù)額是實(shí)的，是該政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。若從政府間資金的有償轉(zhuǎn)移來看，各級(jí)政府債務(wù)的匯總并不等于一國的債務(wù)總額。因政府間資金的借貸和轉(zhuǎn)貸，使得地方政府債務(wù)相對(duì)于國家債務(wù)存在著重復(fù)計(jì)算（有償資金和無償資金的層層轉(zhuǎn)貸）和虛擬數(shù)額（上級(jí)無償性資金對(duì)下級(jí)貸款，或下級(jí)為了平衡資金調(diào)度向上級(jí)借款和欠繳上級(jí)結(jié)算款）。正是基于地方政府對(duì)已而言債務(wù)的真實(shí)性和債務(wù)形成原因與途徑的復(fù)雜性，地方政府債務(wù)才成為債務(wù)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，研究國家債務(wù)既要研究國債，又要研究地方政府債務(wù)。同時(shí)，研究債務(wù)問題，不僅要研究直接舉借的債務(wù)，更重要的是研究所有應(yīng)由政府承擔(dān)最終償還責(zé)任的債務(wù)。以是否承擔(dān)償還責(zé)任或義務(wù)作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，比是否直接舉借和直接償還作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)更具有全面而現(xiàn)實(shí)的意義。

　　以承擔(dān)償還責(zé)任或義務(wù)作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，按照國際通用的統(tǒng)計(jì)口徑，國家債務(wù)或政府債務(wù)分為兩個(gè)層次，第一層次包括了第二層次的內(nèi)容，形成四種類型。

　　二、地方政府債務(wù)的生成與風(fēng)險(xiǎn)

　　（一）地方政府債務(wù)的生成。

　　1.中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)�，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，不允許地方政府直接發(fā)行政府債券。我國政府債券是以國債的名義發(fā)行的，并以中央政府為發(fā)行主體，近年來實(shí)施積極財(cái)政政策，國債發(fā)行的規(guī)模有較大幅度的提高。中央政府不僅自己直接發(fā)行國債，同時(shí)還以國債的名義代為地方政府發(fā)行債券。中央政府的國債，除了中央直接支出外，相當(dāng)規(guī)模轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。另外，地方政府通過中央政府辦理的外國政府貸款和國際貨幣基金組織貸款數(shù)額也逐年增多。目前中央政府的國債（內(nèi)債和外債）50％左右由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任。

　　2.中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款。中央財(cái)政為提高財(cái)政資金的使用效率，通常對(duì)一些適宜地方管理但屬于中央宏觀調(diào)控的政策性項(xiàng)目支出，采用對(duì)地方政府項(xiàng)目貸款管理的辦法，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款。這部分資金構(gòu)成地方政府對(duì)中央政府的負(fù)債。

　　3.財(cái)政體制因素形成的地方政府債務(wù)。由于我國財(cái)政體制的不完善，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完全建立，地方政府間的可支配財(cái)力差異較大，在財(cái)力層層集中的情況下，下級(jí)財(cái)政在運(yùn)行中為了緩解財(cái)政困難或平衡資金調(diào)度，形成對(duì)上級(jí)財(cái)政的借款和體制結(jié)算的拖欠。

　　4.財(cái)政困難形成的地方政府債務(wù)。由于種種原因，許多地方政府財(cái)政困難，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政欠發(fā)巨額的社會(huì)保障基金。特別是許多縣級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困難表現(xiàn)得尤為突出，欠發(fā)公教人員工資的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，數(shù)額巨大。

　　5.地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。地方公共部門債務(wù)主要包括地方政府各部門所屬公共事業(yè)單位的債務(wù)、地方國有企業(yè)的債務(wù)、地方政府擔(dān)保的貸款等。這部分債務(wù)在清債時(shí)，如若原借債主體不能償還，將轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。

　　6.承擔(dān)道義義務(wù)形成的地方政府債務(wù)。地方政府承擔(dān)的這部分債務(wù)主要是為了維護(hù)公眾利益，維持社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定而主動(dòng)承擔(dān)的非法律意義的債務(wù)，如特大企業(yè)破產(chǎn)的債務(wù)清理、城市商業(yè)銀行破產(chǎn)的債務(wù)清理、基金機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的債務(wù)清理等。

　　上述地方政府債務(wù)，1——4項(xiàng)屬于地方政府的直接債務(wù)，包括直接顯性債務(wù)和直接隱性債務(wù)；5——6項(xiàng)屬于地方政府的或有債務(wù)，包括或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。

　�。ǘ�）地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　據(jù)有關(guān)資料顯示，我國政府債務(wù)可以大致估算為117000億元左右。其中政府直接負(fù)債規(guī)模為58200多億元，政府或有負(fù)債規(guī)模為58600多億元。在政府直接債務(wù)中，直接顯性債務(wù)為21200億元左右，直接隱性債務(wù)為37000億元左右。在政府或有債務(wù)中，或有顯性債務(wù)為23200億元左右，或有隱性債務(wù)為35400億元左右。如果將政府直接隱性債務(wù)、政府或有債務(wù)拋開不算，僅就政府直接顯性債務(wù)而言，占GDP的比重僅為21％左右，與國際警戒線60％的標(biāo)準(zhǔn)還相差很遠(yuǎn)。但是，中國由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，計(jì)劃體制遺留下來的應(yīng)由政府承擔(dān)的政府直接隱性債務(wù)和政府或有債務(wù)，即將現(xiàn)實(shí)地或在不遠(yuǎn)的將來顯現(xiàn)出來。因此，全部的政府債務(wù)占GDP的比重將超過100％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際警戒線。如果按6：4的比例計(jì)算中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入，按4：6的比例計(jì)算中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)，地方政府的6000多億元財(cái)政收入能力要承擔(dān)60000多億元的政府債務(wù)。盡管政府債務(wù)具有償還期，但地方財(cái)政每年用于償還債務(wù)本息支出，償還拖欠的公教人員工資，償還拖欠的社會(huì)保障基金，彌補(bǔ)糧食棉花虧損，公共事業(yè)虧損等的支出將占地方財(cái)政總支出的50％左右。如若把政府或有債務(wù)一部分轉(zhuǎn)化為地方政府的直接債務(wù)統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，地方財(cái)政的債務(wù)依存度將超過50％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20％的國際警戒線。目前有的地方政府拖欠上級(jí)政府的借款累計(jì)超過本級(jí)一般預(yù)算收入，特別是一些縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模是本級(jí)一般預(yù)算收入的幾倍，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是本級(jí)一般預(yù)算收入的十幾倍。

　　這些地方政府的財(cái)政運(yùn)行艱難，政府難以取信于民，政府間的信用喪失，財(cái)政惡性循環(huán)，社會(huì)矛盾加劇，直接影響了政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。

　　三、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策思考

　　地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，究其原因，既有主觀因素，也有客觀因素。加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方財(cái)政管理的重點(diǎn)。

　　（一）完善財(cái)政體制，增強(qiáng)地方政府的負(fù)債能力。

　　由于現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制采取的是“存量不動(dòng)、增量調(diào)節(jié)”，稅收返還明顯帶有計(jì)劃體制下的包干因素，“存量”本身就存在地方財(cái)力不均衡的弊端，“增量”大部分被中央財(cái)政所集中，越是下級(jí)政府財(cái)力越是緊張。大量的稅收返還，使中央財(cái)政和地方上級(jí)財(cái)政沒有更多的財(cái)力進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，并且少量的轉(zhuǎn)移支付資會(huì)分配上又處在不規(guī)范的狀態(tài)。另外，各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分得不清，越是下級(jí)政府，其事權(quán)越細(xì)致、越繁瑣。因此，越是困難的地方，其政府債務(wù)越重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。為此，應(yīng)完善分稅制體制，逐步取消稅收返還，將稅收返還納入規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付范圍，切實(shí)保證各級(jí)政府的公共服務(wù)均等化，解決地方政府拖欠工資，拖欠社會(huì)保障基金，拖欠上級(jí)政府的財(cái)政結(jié)算資金，以及對(duì)上級(jí)借款循環(huán)占用的問題。中央政府和地方上級(jí)政府，應(yīng)加大對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，緩解或消除因財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱而產(chǎn)生的地方政府債務(wù)。

　　（二）提高財(cái)政收入比重，規(guī)范財(cái)政收入管理，增強(qiáng)地方財(cái)政的償債能力。

　　目前我國財(cái)政收入占GDP的比重還不到20％，若將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)，財(cái)政收入占GDP的比重還沒有超過25％，與世界各國相比財(cái)政收入比重偏低。財(cái)政收入比重低、規(guī)模小，難以滿足迅速增長的公共支出需要。我國地方財(cái)政基本上忙于收入分配職能的發(fā)揮，地方資源配置功效不足。相當(dāng)一些地方政府為了加大資源配置的開支，自己投資或與上級(jí)配套投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益設(shè)施建設(shè)，影響了收入分配職能的發(fā)揮，形成大量的工資拖欠、社�；�金拖欠和上級(jí)借款的拖欠。因此，提高財(cái)政收入比重，一方面可以增加地方財(cái)政收入總量；另一方面可以增加上級(jí)財(cái)政用于轉(zhuǎn)移支付的收入量，從根本上解決地方政府債務(wù)的形成和償還問題。同時(shí)，要進(jìn)一步深化預(yù)算制度“三項(xiàng)”改革，通過改革來集中和節(jié)約財(cái)政資金。

　　（三）嚴(yán)格按公共財(cái)政要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，化解地方政府債務(wù)。

　　按照市場與政府的分工原則，地方政府必須從一般的競爭性領(lǐng)域退出，財(cái)政的支出領(lǐng)域是市場失靈的區(qū)域，即滿足社會(huì)公共需要。財(cái)政支出必須遵循“一要吃飯，二要建設(shè)”的順序，依據(jù)“保工資、保法定、保穩(wěn)定”的原則安排財(cái)政支出。切不可為了單純的形象工程、政績工程，而影響事關(guān)群眾生活和穩(wěn)定大局的工資、社保、扶貧開支和必要的公共事業(yè)虧損補(bǔ)貼。這是公共財(cái)政的客觀要求，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想的客觀要求，是立黨為公、執(zhí)政為民的客觀要求。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)政府間轉(zhuǎn)貸資金管理，注重還貸能力。

　　為數(shù)不少的地方政府或抱有賴賬的心理，或?yàn)槿〉盟�謂的政績，不顧地方的實(shí)際需要，不顧項(xiàng)目的效益，不顧本級(jí)財(cái)政的償債能力，想盡辦法爭取國債轉(zhuǎn)貸資金和農(nóng)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)貸資金。

　　這部分項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸資金，借時(shí)容易還時(shí)難，上級(jí)財(cái)政只好采取扣款的方式回收資金，導(dǎo)致借債的地方政府財(cái)政運(yùn)行困難，或是擠占其他的公共支出形成債務(wù)種類的轉(zhuǎn)換，或是向上級(jí)財(cái)政借新債還舊債。因此，對(duì)政府間轉(zhuǎn)貸資金必須加強(qiáng)管理。

　　（1）地方政府在借入項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸資金時(shí)，必須實(shí)事求是地做好可行性研究，絕不能套用、擠占、挪用項(xiàng)目資金，特別是要考慮未來的償還能力。

　　（2）地方政府要建立償債基金，確保轉(zhuǎn)貸資金的按期償還，維護(hù)地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)地方政府的信用。

　�。�3）國家應(yīng)科學(xué)界定需要償還的財(cái)政資金的使用范圍。對(duì)不能直接取得經(jīng)濟(jì)效益的公共項(xiàng)目，如大江大河的治理、防風(fēng)治沙等，采取專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付撥款方式，對(duì)能夠直接取得經(jīng)濟(jì)效益的政策性項(xiàng)目可采取轉(zhuǎn)貸的方式。（4）改革財(cái)政融資的運(yùn)作方式。經(jīng)營性的融資應(yīng)從政府或財(cái)政部門移交市場性中介組織操作，政府?dāng)[脫經(jīng)營者的身份，以管理者的身份加強(qiáng)管理，防止形成財(cái)政債務(wù)，加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（5）加強(qiáng)地方政府擔(dān)保債務(wù)管理。對(duì)地方政府的各種政策性財(cái)政貸款和銀行貸款，地方政府應(yīng)建立嚴(yán)密的監(jiān)控機(jī)制，降低或消除各方面的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止或減少或有債務(wù)向直接債務(wù)的轉(zhuǎn)化。

　�。ㄎ澹┑胤秸�府直接發(fā)行債券，強(qiáng)化地方政府債務(wù)自律機(jī)制。

　　在分級(jí)分稅的財(cái)政體制下，地方政府已具備獨(dú)立發(fā)行債券的條件，應(yīng)修改《預(yù)算法》，賦予地方政府直接發(fā)債權(quán)。地方政府獨(dú)立發(fā)行債券，可以做到：（1）消除轉(zhuǎn)貸方式下地方政府的賴賬思想，解決因財(cái)政困難循環(huán)占用上級(jí)政府款項(xiàng)的問題。（2）增強(qiáng)地方政府的債務(wù)管理意識(shí)，有利于法制（法治）建設(shè)和自律機(jī)制建設(shè)。（3）可以緩解體制不完善所帶來的矛盾。（4）減少地方政府因財(cái)政困難而亂收費(fèi)的現(xiàn)象。（5）實(shí)現(xiàn)應(yīng)急條件下的債務(wù)轉(zhuǎn)換，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　�。�六）加快國有企業(yè)改革，科學(xué)運(yùn)作國有資產(chǎn)，化解地方政府或有債務(wù)。

　　經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，必然帶來國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制，國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制，必然顯現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的問題。政府作為國有企業(yè)的出資人，必須承擔(dān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國有企業(yè)的債權(quán)債務(wù)。在目前實(shí)行政企分開的情況下，國有企業(yè)改革所產(chǎn)生的社會(huì)問題，也是在政府的職能范圍內(nèi)。所以，無論是從資源配置效率的角度，還是從社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活穩(wěn)定的角度，政府都應(yīng)支持國有企業(yè)的市場化改革。但是在國有企業(yè)改革中，必須保證國有資產(chǎn)的保值增值，切不可使國有資產(chǎn)流失。地方政府要加強(qiáng)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，科學(xué)運(yùn)作國有資產(chǎn)，增加財(cái)政收入，彌補(bǔ)社會(huì)保障基金的不足。在國有企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券不能償還時(shí)，地方政府應(yīng)實(shí)施資產(chǎn)保全措施，以資抵債，維護(hù)公眾利益。

　　（七）加強(qiáng)城市商業(yè)銀行監(jiān)管，防范金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　隨著銀行業(yè)市場化改革的深入，商業(yè)銀行的管理逐步規(guī)范，但是城市商業(yè)銀行的管理與市場化的要求差距甚遠(yuǎn)。（1）仍未擺脫地方政府的行政干預(yù)，政府點(diǎn)貸的現(xiàn)象較為普遍。（2）區(qū)域內(nèi)人事關(guān)系復(fù)雜，員工隊(duì)伍龐大，總體素質(zhì)不高，工作效率和管理效率低下。這種情況必然導(dǎo)致城市商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比重高，金融風(fēng)險(xiǎn)大。對(duì)城市商業(yè)銀行若不嚴(yán)格監(jiān)管和加快改組與改革，一旦出現(xiàn)巨大金融風(fēng)險(xiǎn)釋放，發(fā)生存款擠兌，地方政府將面臨一場災(zāi)難。由此可見，城市商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)是最大的政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須引起地方政府的高度重視，城市商業(yè)銀行應(yīng)徹底擺脫地方政府的行政干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)城市商業(yè)銀行的商業(yè)化。

　　（八）建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)。

　　為了降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)是必不可少的手段。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理復(fù)雜多樣，必須從風(fēng)險(xiǎn)的形成和風(fēng)險(xiǎn)的化解兩方面進(jìn)行預(yù)測(cè)和監(jiān)控。（1）建立地方政府直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)。包括直接反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，如負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度，也包括間接反映債務(wù)負(fù)擔(dān)和償債能力的指標(biāo)，如地方財(cái)政收入占地方GDP的比重、地方可支配財(cái)力占地方財(cái)政總收入的比重、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付支出占本級(jí)財(cái)政支出的比重、人均財(cái)政收入、人均可支配財(cái)力、人均債務(wù)水平，等等。（2）建立地方政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)。這類指標(biāo)受債務(wù)的隱蔽性和不確定性的影響，比較難以確定，應(yīng)加大這類指標(biāo)的研究力度，關(guān)鍵是科學(xué)確認(rèn)這部分債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于顯性的或有債務(wù)可采用在權(quán)責(zé)發(fā)生制下按現(xiàn)值由會(huì)計(jì)系統(tǒng)記錄的辦法加以監(jiān)控。對(duì)于隱性債務(wù)，要打破部門的界限，從全局和整體角度出發(fā)，全面預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)走向，以防隱性債務(wù)引發(fā)財(cái)政危機(jī)。