我國(guó)的公債政策是在市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局變動(dòng)的特殊背景下實(shí)施的。微觀主體活力不足、市場(chǎng)不完備，使傳統(tǒng)公債理論失效。公債應(yīng)為結(jié)構(gòu)調(diào)整支付急需的成本�？紤]到近期的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，尤其是SARS的影響，公債不可能馬上退出。公債政策調(diào)整應(yīng)結(jié)合配套措施改革，有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　一、凱恩斯公債理論和李嘉圖等價(jià)定理的主要分歧

　　公債是國(guó)家以債務(wù)人的身份向國(guó)內(nèi)和國(guó)外籌借的各種借款，用以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政赤字或進(jìn)行公共投資，動(dòng)員籌集財(cái)政資金的一種形式。關(guān)于公債對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，凱恩斯和李嘉圖有不同的論述。

　　凱恩斯的公債理論體現(xiàn)功能財(cái)政的思想，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)周期的低迷階段，發(fā)行公債擴(kuò)大支出可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府購(gòu)買性支出可以直接形成需求，轉(zhuǎn)移支付可以影響不同群體的可支配收入，來提高邊際消費(fèi)傾向。公債有“汲水效應(yīng)”和“相對(duì)減稅功能”，可以改善投資環(huán)境，帶動(dòng)私人部門投資。李嘉圖的等價(jià)定理認(rèn)為公債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有任何效應(yīng)。公債最終要以將來的稅收償還，私人預(yù)見到將來稅收會(huì)增加，就減少現(xiàn)在的消費(fèi)，政府投資的增加伴隨著民間消費(fèi)的減少，總需求并沒有改變。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)不能依賴公債的使用。

　　凱恩斯公債理論建立在私人部門對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的積極反應(yīng)基礎(chǔ)上，李嘉圖等價(jià)定理則基于公債引發(fā)的即期減稅與遠(yuǎn)期納稅、現(xiàn)期消費(fèi)與遠(yuǎn)期消費(fèi)的替代關(guān)系。兩個(gè)理論都是研究在市場(chǎng)條件完備的情況下公債對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，對(duì)我國(guó)有一定的借鑒意義。兩者在我國(guó)是否成立，取決于我國(guó)市場(chǎng)的完備程度。

　　二、現(xiàn)行公債政策是市場(chǎng)化背景下的特定選擇

　　20世紀(jì)90年代中后期以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局發(fā)生了變動(dòng)，體現(xiàn)為有效需求不足。直接引起總量膨脹效應(yīng)的流通體制、價(jià)格體制和利益分配機(jī)制改革已基本到位，改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，短期內(nèi)社會(huì)不確定性預(yù)期的增大，體制轉(zhuǎn)型造成的一般勞動(dòng)力無限供給與勞動(dòng)力需求供給不足的矛盾日益加劇，投資和消費(fèi)增幅減緩，持續(xù)通貨緊縮。經(jīng)濟(jì)過渡到“買方”市場(chǎng)，東南亞金融危機(jī)以來，海外部門的拉動(dòng)力量也受到約束。這樣的背景下，我國(guó)采取積極財(cái)政政策拉動(dòng)內(nèi)需。公債需求管理的功能，在市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局變動(dòng)中受到重視。

　　發(fā)行公債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策是在我國(guó)特殊的體制環(huán)境進(jìn)行的。第一個(gè)原因是政策時(shí)滯、擠出效應(yīng)、通貨膨脹壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)等導(dǎo)致西方國(guó)家財(cái)政政策失效的因素在我國(guó)并不明顯。我國(guó)特殊的政治體制和決策方式?jīng)Q定了擴(kuò)大支出的財(cái)政政策的反應(yīng)時(shí)滯比較短；我國(guó)遠(yuǎn)未達(dá)到充分就業(yè)狀態(tài)，故而不會(huì)產(chǎn)生直接的擠出效應(yīng)；通貨緊縮和低赤字水平，使財(cái)政不會(huì)承受太大的壓力。第二個(gè)原因是貨幣政策因傳導(dǎo)機(jī)制梗阻。居民的儲(chǔ)蓄和消費(fèi)行為對(duì)利率變化并不敏感，金融系統(tǒng)的體制性和結(jié)構(gòu)性問題，社會(huì)投資無法通過貨幣政策啟動(dòng)。第三個(gè)原因是減稅政策拉動(dòng)需求的作用不明顯。在我國(guó)流轉(zhuǎn)稅為主體、征管不健全的稅制下，私人部門對(duì)稅收反應(yīng)程度不強(qiáng)。因此，發(fā)行公債擴(kuò)大支出，可以起到立竿見影的效果，比較容易被各方面接受。

　　三、市場(chǎng)化條件下公債政策的作用評(píng)析

　　1998——2002年，國(guó)家共發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債6600億元，加上銀行貸款、地方政府配套資金和社會(huì)投資，共安排項(xiàng)目投資32800億元，累計(jì)完成投資24600億元。從近期效果看，1998——2002年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分別為7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％左右，公債項(xiàng)目投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為1.5、2、1.7、1.8和2個(gè)百分點(diǎn)左右。然而從深層次分析，我國(guó)公債的運(yùn)作方式和運(yùn)行效果都存在轉(zhuǎn)型期的問題。

　　1.經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制沒有形成，經(jīng)濟(jì)對(duì)公債的依賴性增強(qiáng)。我國(guó)近年來的投資是“政府拉動(dòng)型”的，消費(fèi)是“被動(dòng)拉升型”的。從投資結(jié)構(gòu)上看，其中國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資增長(zhǎng)達(dá)到12.8％，集體和個(gè)體投資總和僅為全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的1／3.從消費(fèi)結(jié)構(gòu)上分析，政府消費(fèi)占社會(huì)總消費(fèi)的比重逐年增加，1998——2000年分別占到20.4％，20.9％，21.4％，其增長(zhǎng)速度超過居民消費(fèi)3個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，居民儲(chǔ)蓄持續(xù)增加，2003年第一季度達(dá)到11.2萬億元。公債逐漸成為維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的必要條件。

　　2.特定的信用體系下，公債的金融作用沒能有效發(fā)揮。（1）公債的金融作用體現(xiàn)在形成利率和影響貨幣供應(yīng)量上。我國(guó)利率并不是由市場(chǎng)確定的，公債發(fā)行并不能直接引起市場(chǎng)利率的波動(dòng)。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家比，我國(guó)公債的規(guī)模偏小，期限不合理，央行通過公債的公開市場(chǎng)操作，調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量的作用也十分有限。截止到2002年，我國(guó)10年期債券占總發(fā)行量的1／3，3年以下的僅占1／5左右，而一年以下的極少。（2）公債利率形成不合理。我國(guó)為了順利發(fā)行公債，只能使公債利率高于同期銀行存款利率1至2個(gè)百分點(diǎn)，提高了公債的發(fā)行成本。然而按照風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償原理，公債應(yīng)具有最低的利率。原因在于我國(guó)的銀行存款和公債同樣代表國(guó)家信用。

　　3.公債投資成本高，可能導(dǎo)致計(jì)劃體制復(fù)歸。公債債權(quán)人（公民）對(duì)融資主體（政府）不構(gòu)成硬約束，地方政府和企業(yè)在獲得資金時(shí)有“免費(fèi)資本”的幻覺，在資金利用上不可避免地出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)、低效率現(xiàn)象。政府對(duì)資金配置過程的強(qiáng)行干預(yù)仍然存在，公共投資是最易產(chǎn)生租金的領(lǐng)域；基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)存在著嚴(yán)重的行政性壟斷現(xiàn)象，增加公債投入實(shí)際上增強(qiáng)了行政性壟斷力量；政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、直接投資、迫使銀行貸款的方法支持國(guó)有企業(yè)，實(shí)際上對(duì)民間企業(yè)產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

　　4.持續(xù)使用公債，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。從數(shù)字上看，我國(guó)的赤字比率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率還處于較低水平。然而政府債務(wù)應(yīng)是政府承擔(dān)的顯性負(fù)債、隱性負(fù)債、或有負(fù)債的總和：（1）未彌補(bǔ)政策性虧損、地方政府債務(wù)、工資欠賬、糧食掛賬約7000億元；（2）社會(huì)保障基金缺口約37000億元；（3）國(guó)有銀行不良貸款和資產(chǎn)管理公司不良資產(chǎn)24000億元；（4）政策性金融債8000億元。我國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)超過國(guó)際警戒線60％的標(biāo)準(zhǔn)。從債務(wù)依存度上分析，政府財(cái)政可以有效控制支配的資源不足；我國(guó)的公債占財(cái)政支出的比重偏大。

　　中央的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)通過特殊的方式轉(zhuǎn)嫁到地方政府、國(guó)有銀行。銀行除了購(gòu)買公債外，還要為公債投資項(xiàng)目提供配套貸款。公債項(xiàng)目以國(guó)家信用擔(dān)保，項(xiàng)目效益不好最終還是體現(xiàn)為財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府行為不夠規(guī)范，銀行體制、投資體制、企業(yè)體制均未改革到位，可能加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的積累。

　　公債運(yùn)行中的問題是與我國(guó)的體制轉(zhuǎn)型環(huán)境相聯(lián)系的。就業(yè)壓力大、醫(yī)療教育體制改革、社會(huì)保障制度不健全，使得微觀主體活力不足，公債政策沒有實(shí)現(xiàn)凱恩斯理論的效果。居民對(duì)未來稅收的預(yù)期不明顯、政府和私人不存在完全替代，李嘉圖等價(jià)定理同樣不能成立。我國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)制度不健全約束了公債作用的發(fā)揮，帶來了更多的風(fēng)險(xiǎn)。

　　四、公債政策的目標(biāo)和取向調(diào)整

　　我們應(yīng)當(dāng)重新審視在市場(chǎng)化條件下公債政策的目標(biāo)和取向，從完善市場(chǎng)制度，提高微觀主體活力入手。按照反周期要求，公債應(yīng)起到熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用；在體制轉(zhuǎn)型的情況下，公債應(yīng)支付改革急需的成本，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

　　1.反周期政策：拉動(dòng)內(nèi)需，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。1998年以來，我國(guó)公債政策的目標(biāo)在于，通過公共投資維持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和活躍度。但是，政府投資沒有明顯地改變消費(fèi)預(yù)期和消費(fèi)傾向，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行一直無法擺脫消費(fèi)和民間投資難以啟動(dòng)的尷尬局面，反而形成了“儲(chǔ)蓄——政府投資——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”循環(huán)的直接外部推動(dòng)式經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征。但是如果沒有公債的巨大拉動(dòng)，我國(guó)的GDP將在5％——6％，就業(yè)和社會(huì)問題將面臨巨大的壓力。

　　2.體制轉(zhuǎn)型要求：提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，我國(guó)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)相當(dāng)緊迫。第一是所有制格局中，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)不善和民營(yíng)企業(yè)的歧視待遇，使微觀主體的投資生產(chǎn)活力不能有效激活。第二是城市和農(nóng)村居民的收入差距不斷擴(kuò)大，使城鄉(xiāng)市場(chǎng)明顯斷裂。城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面差異巨大，人口流動(dòng)與現(xiàn)有城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體制安排發(fā)生嚴(yán)重沖突和矛盾。第三是地區(qū)差距拉大和地域分割帶來的重復(fù)建設(shè)，不利于全國(guó)大市場(chǎng)的形成和要素自由流動(dòng)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了潛在的威脅。第四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏彈性，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足。在一般性工業(yè)制造品過剩的同時(shí)，公共物品和高質(zhì)量的消費(fèi)品還處于短缺狀態(tài)。只有進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能在解決失業(yè)中提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，改善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

　　3.政策取向調(diào)整：分清界限，為改革支付必要的成本。公債投資要?jiǎng)澢逭�府和市�?chǎng)的合理邊界，分清經(jīng)常性支出和債務(wù)支出的范疇。公共投資是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種公共財(cái)政支出政策，投資領(lǐng)域有三個(gè)層次，第一層次即國(guó)家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等；第二個(gè)層次是指經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、信息不完全等需要政府干預(yù)的領(lǐng)域；第三個(gè)層次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所導(dǎo)致的市場(chǎng)失效的領(lǐng)域，我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，公共產(chǎn)品供給不足，體制轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)還很重，需要政府有所作為。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡中，政府直接控制的資源逐步減少。具體而言，公債應(yīng)該用于構(gòu)建促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在素質(zhì)；加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技的投入，特別是要增強(qiáng)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度；提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。盡快充實(shí)和完善社會(huì)保障體系，解決微觀主體活力問題，可以考慮運(yùn)用公債彌補(bǔ)社會(huì)保障資金缺口。

　　五、近期公債政策的選擇和配套措施

　　公債政策進(jìn)退的時(shí)機(jī)和方式主要取決于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政依賴程度、公眾預(yù)期、債務(wù)償還、未完工工程狀況、政治因素等。

　　2003年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是，投資增長(zhǎng)趨于穩(wěn)定，消費(fèi)增長(zhǎng)穩(wěn)中略升，出口增幅有所回落。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)回升基礎(chǔ)尚不穩(wěn)，民間的投資和消費(fèi)機(jī)制還沒有真正建立。公債投資建設(shè)的項(xiàng)目還有近8000億元沒有完工，按照目前公債拉動(dòng)非公債資金1：2.53的比例，還需要發(fā)行3000億元的建設(shè)公債。在這種情況下，積極財(cái)政政策馬上退出，將會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展造成影響和巨大的浪費(fèi)。2003年第二季度非典型肺炎對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響，將進(jìn)一步顯現(xiàn)。

　　近期來看，公債馬上退出是不合理也是不現(xiàn)實(shí)的。在1——2年內(nèi)，保持發(fā)債水平完成在建工程，做好配套改革，控制財(cái)政赤字和長(zhǎng)期債務(wù)，應(yīng)是比較穩(wěn)妥的方案。

　　1.進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅和轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)企業(yè)所得稅名義稅率33％，但內(nèi)資企業(yè)的實(shí)際稅率是22％，而外資企業(yè)不到10％，加入WTO后應(yīng)該統(tǒng)一內(nèi)外資稅率，使名義稅率符合實(shí)際稅率水平。提高個(gè)人所得稅名義固定扣除額，進(jìn)行消費(fèi)型增值稅和生產(chǎn)型增值稅改革。運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付的手段，解決落后地區(qū)資金不足的困難。

　　2.完善貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大貨幣發(fā)行量，降低再貸款利率甚至實(shí)行零利率，下調(diào)中央銀行存款準(zhǔn)備金利率，進(jìn)行利率市場(chǎng)化改革，創(chuàng)新國(guó)有商業(yè)銀行管理體制和完善貨幣市場(chǎng)金融監(jiān)管。

　　3.投融資體制改革，啟動(dòng)社會(huì)投資。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，政府可以采取BOT（建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓）和TOT（轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓）等方式進(jìn)行項(xiàng)目融資；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采取由政府和企業(yè)共同承擔(dān)投資主體，由政府提供投資補(bǔ)貼、政策性貸款等優(yōu)惠政策來組織建設(shè)和實(shí)施；而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由政府承擔(dān)。改變國(guó)有企業(yè)資金使用的軟約束，建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，降低中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)。逐步健全社會(huì)信用體系，減少逃廢債行為和銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　4.通過預(yù)算控制公債的運(yùn)作，對(duì)公債的本息支出和債務(wù)期限結(jié)構(gòu)做出安排和規(guī)劃，建立穩(wěn)定的本息償付機(jī)制。部門預(yù)算應(yīng)包括其所支配的債務(wù)，明確公債的部門責(zé)任、使用方向、使用結(jié)構(gòu)、使用效益；公債投入重大項(xiàng)目時(shí)，要建立項(xiàng)目預(yù)算。

　　5.完善公共財(cái)政體制，統(tǒng)一國(guó)家預(yù)算。我國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入加上預(yù)算外和體制外資金可以達(dá)到GDP的30％以上。從財(cái)政管理體制的角度統(tǒng)一財(cái)權(quán)，加強(qiáng)稅收征管，清理和整頓各種非稅渠道，解決因稅法不統(tǒng)一、稅收優(yōu)惠過多導(dǎo)致的稅收政策性流失，有利于政府集中財(cái)力，化解償付壓力。

　　六、結(jié)論

　　我國(guó)的公債政策作為積極財(cái)政政策的主要組成部分，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了一定的作用。但是在體制轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化背景下，內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制沒有形成，公債的金融作用沒能發(fā)揮，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，可能導(dǎo)致計(jì)劃體制的復(fù)歸。市場(chǎng)制度的不完善和微觀主體活力不足，使李嘉圖等價(jià)定理和凱恩斯公債理論均在我國(guó)失效。市場(chǎng)化條件下，公債政策既要起到反周期作用，又要體現(xiàn)體制改革的要求；要分清政府和市場(chǎng)、經(jīng)常性支出和債務(wù)支出的界限，為市場(chǎng)化改革的深入支付成本，為結(jié)構(gòu)調(diào)整鋪平道路。根據(jù)近期的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，公債政策不會(huì)馬上退出，使用公債政策應(yīng)該與相關(guān)政策配合，有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。