城市公債是城市政府依據(jù)信用原則，從社會(huì)上吸收資金來(lái)滿足城市公共支出需要的一種形式，是政府公債體系的重要組成部分。城市公債在國(guó)外有很長(zhǎng)的歷史，實(shí)際上公債這一經(jīng)濟(jì)范疇就是由城市公債起源的。據(jù)歷史記載，世界上出現(xiàn)的第一張公債券，是由威尼斯市政府發(fā)行的。馬克思說(shuō)過(guò)，公共信用制度，即國(guó)債制度，在中世紀(jì)的熱那亞和威尼斯就已產(chǎn)生，到工場(chǎng)手工業(yè)時(shí)期流行于整個(gè)歐洲。到21世紀(jì)初的今天，公債的發(fā)展早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的范圍。不論社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，世界上多數(shù)國(guó)家都把公債作為政府財(cái)政資金的重要來(lái)源。在實(shí)行分稅制的國(guó)家，城市政府發(fā)債融資更是普遍現(xiàn)象。因?yàn)樵诜侄愔曝?cái)政體制下，城市政府預(yù)算收入通常由本級(jí)稅收、本級(jí)服務(wù)性收費(fèi)和上級(jí)政府補(bǔ)助組成，當(dāng)以上幾項(xiàng)收入不能滿足支出需要時(shí)，允許發(fā)行城市債券，以彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足�？梢�(jiàn)，舉債權(quán)是分稅分級(jí)財(cái)政體制賦予城市政府的應(yīng)有財(cái)權(quán)之一。

　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多與城市居民直接相關(guān)的公益、公用事業(yè)不斷擴(kuò)展，城市政府支出規(guī)模隨之?dāng)U大，并往往面臨一些臨時(shí)性的巨額支出，這些支出規(guī)模可能超過(guò)該年度正常的財(cái)政收入規(guī)模。在這種情況下，舉債就成為城市政府籌措建設(shè)資金以緩解財(cái)政資金供需矛盾的一種有效方式。事實(shí)上，這也符合公共產(chǎn)品與服務(wù)的受益原則。因?yàn)槌鞘谢�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效益是可以延續(xù)至將來(lái)的，以后年度的居民也能分享到，所以以借債形式籌集所需資金，用以后年度的財(cái)政收入來(lái)償債，實(shí)際上就是由以后年度的居民負(fù)擔(dān)了其應(yīng)負(fù)擔(dān)的部分。

　　我國(guó)預(yù)算法第28條規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)�！狈�律雖作如此規(guī)定，但我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市政府職能的履行，已在客觀上提出了發(fā)行城市公債的問(wèn)題，而且我國(guó)發(fā)行城市公債的各項(xiàng)條件正日趨成熟，在現(xiàn)實(shí)生活中，已出現(xiàn)了地方政府通過(guò)項(xiàng)目債、企業(yè)債（公司債）的形式變相發(fā)行城市公債（市政債）的案例。因此，可以預(yù)見(jiàn)，隨著建立公共財(cái)政框架過(guò)程中各項(xiàng)關(guān)系的逐步理順，城市公債在不太遠(yuǎn)的將來(lái)有可能成為我國(guó)城市政府財(cái)政收入體系中的一個(gè)組成部分。

　　一、有關(guān)城市公債的一些基本原理

　　在我國(guó)，由于長(zhǎng)期禁止發(fā)行地方公債，人們對(duì)城市公債是比較陌生的。考察城市公債的種類(lèi)，除公債理論一般的分類(lèi)方法外，又可根據(jù)擔(dān)保條件分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)�券兩種類(lèi)型。一般責(zé)任債券屬于“純公共品”項(xiàng)目，即項(xiàng)目本身難以收回投資。它以城市政府的經(jīng)常性財(cái)政收入為擔(dān)保，其信譽(yù)度較高。收益?zhèn)�券屬于“�?zhǔn)公共品”項(xiàng)目，即這類(lèi)債券投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建成后可以取得一定的收益，一般可以通過(guò)項(xiàng)目本身的收益還本付息。收益?zhèn)�券的發(fā)行以項(xiàng)目未來(lái)的收入作擔(dān)保，資信相對(duì)較低但收益率比較高。

　　作為公債體系的組成部分，城市政府債券與中央政府國(guó)債券一樣，具有安全可靠和固定收益的特點(diǎn)。同時(shí)，它與中央國(guó)債又有區(qū)別：除了信譽(yù)度略低于國(guó)債之外，城市公債由于舉債主體不同等原因，在發(fā)債規(guī)模、債務(wù)用途、發(fā)行品種、期限和推銷(xiāo)方式等方面也有差別；但城市公債在流動(dòng)性和收益率等方面具有一定優(yōu)勢(shì)。特別是由于其建設(shè)項(xiàng)目一般與城市居民的生活、工作環(huán)境密切相關(guān)，因而更能得到本地城市居民和企業(yè)的關(guān)注和認(rèn)同。

　　城市公債的統(tǒng)計(jì)口徑僅限于以城市政府及其職能部門(mén)為直接債務(wù)人的契約性債權(quán)債務(wù)關(guān)系，而市屬企業(yè)的內(nèi)外債務(wù)和以城市政府及其職能部門(mén)為擔(dān)保的內(nèi)外債務(wù)不在統(tǒng)計(jì)之列。外債只包括以外幣承擔(dān)償付義務(wù)的債務(wù)，以本幣償還的或以商品勞務(wù)承擔(dān)對(duì)外債務(wù)償付義務(wù)的，不屬于外債，應(yīng)列入內(nèi)債之中。

　　概括地說(shuō)，城市公債具有以下4個(gè)特點(diǎn)：

　　1.城市公債不僅具有還本付息和按計(jì)劃分配等一般政府信用的特點(diǎn)，而且具有籌措快速及時(shí)、運(yùn)用靈活、針對(duì)性和穩(wěn)定性強(qiáng)的特點(diǎn)。

　　2.城市公債既包括債券形式，也包括借款等非債券形式。其中，債券形式的城市公債可以在證券市場(chǎng)上流通和抵押。

　　3.城市公債與國(guó)債的一個(gè)重要區(qū)別，是它管理上的選擇性和限定性，即對(duì)于具體發(fā)債主體、債務(wù)適用范圍、發(fā)債方式等方面，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的選擇。特別是對(duì)于一個(gè)發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平很不均衡，無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市還是欠發(fā)達(dá)城市，城市政府都有著明顯的發(fā)債沖動(dòng)。因此，精心選擇、嚴(yán)格限定發(fā)債主體范圍以及債務(wù)用途范圍，應(yīng)當(dāng)成為建立城市公債制度的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

　　4.內(nèi)債是城市公債的主要構(gòu)成部分。原則上不排除城市政府舉借外債，但必須十分慎重，認(rèn)真考慮將來(lái)的償還能力問(wèn)題，并嚴(yán)格按程序經(jīng)中央政府審批，由中央有關(guān)部門(mén)歸口管理。因此，城市政府外債原則上只能是一種公債收入的輔助形式，不構(gòu)成主要來(lái)源。內(nèi)債是城市政府在本國(guó)境內(nèi)的債務(wù)，債權(quán)人是本國(guó)的銀行、企業(yè)、行政事業(yè)單位、各社會(huì)團(tuán)體及居民個(gè)人，其還本付息和取得的收入均以本幣為計(jì)量單位。

　　城市公債的功能主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

　　1.促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市政府發(fā)行公債籌集資金主要是用于私人資本無(wú)力或不愿興辦的基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程，如修建公路、港口、碼頭，建設(shè)學(xué)校和其他社會(huì)福利、社會(huì)公用的設(shè)施等�；�礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一方面使私人資本能集中資金發(fā)展生產(chǎn)力，另一方面也為私人資本提供投資環(huán)境與公共服務(wù)。這實(shí)際上是政府投資為私人投資開(kāi)辟道路，從而為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有利的條件。學(xué)校、社會(huì)福利和其他公用設(shè)施建設(shè)，可提供良好的教育和社會(huì)生活條件，改善與人民生活密切相關(guān)的生存與發(fā)展環(huán)境，這同樣是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展的必要條件。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)靠發(fā)行公債籌集資金，既不會(huì)造成稅收在特定年份突然增加的壓力，又為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金來(lái)源。由于城市政府的舉債收入大多是用于能帶來(lái)收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，收益本身就可償還一部分債務(wù)，因而在相當(dāng)程度上可實(shí)現(xiàn)公債基金本身的良性循環(huán)，不會(huì)給城市財(cái)政造成很大負(fù)擔(dān)。

　　2.有效彌補(bǔ)城市政府財(cái)政缺口和城市財(cái)政赤字。城市財(cái)政擁有一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中會(huì)不可避免地遇到支出大于收入的問(wèn)題：或由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為城市發(fā)展的制約因素，一些建設(shè)性項(xiàng)目急于“上馬”，而政府財(cái)政收入又一時(shí)難以大幅度增長(zhǎng)以滿足其需要；或由于收入增長(zhǎng)乏力而至預(yù)算出現(xiàn)虧空。前者屬于城市建設(shè)性預(yù)算赤字問(wèn)題，后者屬于綜合性財(cái)政赤字問(wèn)題。從世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，城市財(cái)政赤字的主要彌補(bǔ)方式之一是舉借地方公債�？梢哉f(shuō)，一般而言的城市政府公債是與城市財(cái)政收支缺口和城市財(cái)政赤字密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)范疇。

　　用增加稅收來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口或赤字，要受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的制約，如果強(qiáng)行提高稅率或增設(shè)稅種而影響了城市經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，結(jié)果將使財(cái)源枯竭；同時(shí)，改變稅制也要受立法程序的制約，不僅無(wú)法保證在短期內(nèi)籌得足夠的資金，而且可能招致納稅人的反對(duì)，承擔(dān)政治上的風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，用發(fā)行公債的辦法彌補(bǔ)財(cái)政缺口或財(cái)政赤字，只是社會(huì)資金使用權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)移，采取自愿認(rèn)購(gòu)方式一般不會(huì)招致納稅人的不滿，又可較迅速地取得所需資金。同時(shí)又是在資金持有者閑置不用自愿承受的基礎(chǔ)上，將這部分資金暫時(shí)集中到政府手里，在正常情況下不會(huì)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成不利的影響。

　　3.現(xiàn)代城市公債還是政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效工具。它可以影響區(qū)域供求關(guān)系，并進(jìn)而影響總供求關(guān)系。發(fā)行城市公債的一個(gè)客觀結(jié)果是把居民個(gè)人和企業(yè)的閑置資金暫時(shí)轉(zhuǎn)移到政府手中，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中過(guò)多的貨幣量流入政府的賬戶而使儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)為投資，這在一定程度上緩解需求大于供給的供求失衡狀況。從城市公債的使用方面來(lái)說(shuō)，政府把債務(wù)收入用于生產(chǎn)建設(shè)，特別是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)中積累的規(guī)模，壓縮消費(fèi)的規(guī)模，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)比例的合理優(yōu)化；同時(shí)，項(xiàng)目建成后不僅可改善城市的各項(xiàng)公共設(shè)施，提高城市人民的物質(zhì)文化水平，還可以增加就業(yè)，這在目前我國(guó)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改組、大批職工下崗失業(yè)的形勢(shì)下具有特別重要的意義。在擴(kuò)大內(nèi)需階段，要讓居民手中的存款轉(zhuǎn)變成投資，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，發(fā)行城市公債不正是一種擴(kuò)大內(nèi)需的良策嗎？

　　4.城市公債能夠滿足特定投資者的投資需要。如果說(shuō)國(guó)債是一種“金邊債券”，那么城市公債則是一種“銀邊債券”，風(fēng)險(xiǎn)小、收益安全可靠。城市公債適合于居民個(gè)人、企業(yè)、部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等多種投資者的分散投資、集中投資、階段性投資需求�，F(xiàn)階段，我國(guó)大眾投資渠道主要有股市、國(guó)債、房地產(chǎn)、古董字畫(huà)、郵票、實(shí)業(yè)等，如果再加上城市公債，將能更大地滿足投資者的要求。

　　二、我國(guó)建立城市公債制度的必要性和可行性

　　現(xiàn)時(shí)我國(guó)城市政府無(wú)權(quán)發(fā)行公債，這與業(yè)已實(shí)行的分稅分級(jí)財(cái)政體制的內(nèi)在邏輯不相適應(yīng)，制約了我國(guó)城市政府職能的履行和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從實(shí)際生活觀察，我國(guó)建立城市公債制度不僅是必要的，也是可能的。

　　1.發(fā)行城市公債是完善分稅制、落實(shí)城市政府應(yīng)有財(cái)權(quán)的需要。城市政府公債是國(guó)家公債制度的重要組成部分，舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)。這可說(shuō)是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)建立起劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的分稅分級(jí)財(cái)政體制，賦予城市政府舉債權(quán)就是必然的。從我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)矛盾看，城市政府缺乏籌集資金的權(quán)力，但它卻面臨艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的規(guī)范，這些建設(shè)是地方財(cái)政分內(nèi)的事，然而，地方政府在財(cái)力匱乏的情況下，卻無(wú)力提供這些公共產(chǎn)品，有的無(wú)可奈何地繼續(xù)“欠賬”，有的則不切實(shí)際地統(tǒng)統(tǒng)“把公共產(chǎn)品推向市場(chǎng)”。此乃中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期一種典型的財(cái)政職能缺位現(xiàn)象。當(dāng)城市政府在常規(guī)的非舉債條件下難以經(jīng)過(guò)努力解決自身的財(cái)力問(wèn)題時(shí)，就應(yīng)通過(guò)適當(dāng)規(guī)模舉債籌集必要的建設(shè)資金。在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予城市政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)用財(cái)權(quán)，是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟。

　　2.發(fā)行城市公債是強(qiáng)化財(cái)政職能、緩解城市政府財(cái)政困境的必然選擇。我國(guó)財(cái)政面臨的困難，構(gòu)成因素包括財(cái)力拮據(jù)、財(cái)政職能弱化，社會(huì)保障支出壓力大，債務(wù)負(fù)擔(dān)全部由中央財(cái)政承擔(dān)等方面。擺脫財(cái)政困境的有效辦法之一，應(yīng)是逐步建立地方公債制度，允許城市財(cái)政發(fā)行公債，這樣既可以有效解決城市公用事業(yè)建設(shè)的資金來(lái)源，讓財(cái)政“把該管的事管起來(lái)”，又可以緩解中央財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，真正實(shí)現(xiàn)城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)公債，再轉(zhuǎn)供給地方政府的辦法，實(shí)屬無(wú)奈之舉，非長(zhǎng)久之策，為理順政府間財(cái)力關(guān)系，應(yīng)塑造合理而規(guī)范的制度安排。

　　3.我國(guó)金融市場(chǎng)特別是債券市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展需要城市公債的補(bǔ)充。債券市場(chǎng)在我國(guó)仍處于發(fā)展的初期階段，政府債券發(fā)行主體的單一性在很大程度上制約著中央政府的融資、投資能力，城市政府表面上“無(wú)債一身輕”，但城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，“正門(mén)不通走旁門(mén)”，其結(jié)果是，幾乎所有政府部門(mén)乃至一些政府所屬事業(yè)單位，都可以用政府名義籌集資金，很多城市政府自覺(jué)和不自覺(jué)地采取了變相發(fā)債形式。由于缺乏規(guī)范管理，形成金融市場(chǎng)上無(wú)序、失控的局面，債務(wù)危機(jī)潛在因素日趨嚴(yán)重。目前，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源包括：財(cái)政預(yù)算內(nèi)的少量安排；專項(xiàng)基金及其他預(yù)算外資金安排；向政策性銀行、商業(yè)銀行等金融部門(mén)貸款；國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和外國(guó)政府貸款；向所屬企事業(yè)單位借款；吸收引進(jìn)外資及國(guó)內(nèi)的外來(lái)投資；向所轄區(qū)域內(nèi)單位、團(tuán)體和居民個(gè)人集資、攤派等。政府融資方式包括：以土地使用權(quán)、城區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)置換，向開(kāi)發(fā)企業(yè)或社會(huì)融資；通過(guò)公用設(shè)施有償使用，由經(jīng)營(yíng)性公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、使用和管理；內(nèi)部債券性質(zhì)集資；政府財(cái)政擔(dān)保借款等。融資主體包括城市政府所屬信托投資公司、國(guó)際信托投資公司、開(kāi)發(fā)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，以及政府公共管理部門(mén)及其成立的各類(lèi)公司等。資金來(lái)源及融資方式多樣化、融資主體多元化，無(wú)疑加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。然而，由于缺乏規(guī)范化、法制化管理，存在著諸多問(wèn)題。例如，融資結(jié)構(gòu)失衡，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域與非政策性領(lǐng)域不分，政策性項(xiàng)目與非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目不分，管理混亂，效益不佳。由于缺乏統(tǒng)一的政策，連城市政府本身都無(wú)法控制和把握融資總規(guī)模，更不用說(shuō)中央政府對(duì)政府系統(tǒng)的債務(wù)全面監(jiān)管，有些融資項(xiàng)目借債主體只管借，不管還，責(zé)任不清，給政府財(cái)政帶來(lái)巨大債務(wù)壓力，特別是給后任政府留下沉重包袱。而發(fā)行城市公債，可以為解決上述問(wèn)題提供一個(gè)規(guī)范化的切入點(diǎn)。

　　4.我國(guó)發(fā)行城市公債的條件已經(jīng)基本成熟。其表現(xiàn)：（1）已具備一定的資本市場(chǎng)基礎(chǔ)。無(wú)論在債券種類(lèi)上還是在發(fā)行機(jī)構(gòu)上，基本的骨架已形成。（2）資金充足。巨大的閑散資金和龐大的市場(chǎng)間歇資金追逐數(shù)量有限的債券，使近年來(lái)的債券價(jià)格出現(xiàn)了良好的升勢(shì)。（3）符合現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要。市場(chǎng)疲軟，有效需求不足，已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的嚴(yán)重問(wèn)題，對(duì)GDP產(chǎn)生貢獻(xiàn)的三大需求中消費(fèi)需求和出口需求的增長(zhǎng)難度很大，政府通過(guò)增加投資需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升，發(fā)行城市公債正符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的需要。（4）基本經(jīng)驗(yàn)具備。中央財(cái)政已有多年發(fā)行國(guó)債、管理債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。特別是東南亞國(guó)家金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)家債務(wù)管理，強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理國(guó)債的職能，這為政府系統(tǒng)發(fā)行和管理城市公債打下了基礎(chǔ)。（5）居民響應(yīng)。前已述及，城市公債是一種“銀邊債券”，由于有政府作依托，在居民中必享有很高的信譽(yù)。又由于城市債券建設(shè)項(xiàng)目與居民切身利益相關(guān)，其發(fā)行和推銷(xiāo)更能得到當(dāng)?shù)貑挝缓途用竦捻憫?yīng)與支持，同時(shí)也為城市投資單位和居民個(gè)人提供了新的投資機(jī)會(huì)，將會(huì)受到投資者的歡迎。

　　三、建立我國(guó)城市公債制度的基本思路、原則和建議

　　借鑒國(guó)外分稅制條件下城市政府債券制度的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，中國(guó)城市政府公債制度的建立應(yīng)具有發(fā)債規(guī)模的可控性、舉債主體的選擇性和債務(wù)用途的專項(xiàng)性。在近期，中國(guó)城市政府公債應(yīng)定位為大中城市市政建設(shè)公債；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在條件成熟后逐步擴(kuò)大發(fā)債主體范圍，使更多的城市政府擁有發(fā)債權(quán)。

　　我們認(rèn)為，我國(guó)城市政府發(fā)債融資應(yīng)遵循以下原則：

　　1.償債能力原則。城市政府發(fā)債籌資的數(shù)量必須與其以后的償債能力相一致。這就要求城市政府必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力的科學(xué)預(yù)測(cè)慎重權(quán)衡發(fā)債規(guī)模，并經(jīng)過(guò)同級(jí)立法機(jī)構(gòu)的審議批準(zhǔn)。

　　2.效益原則和謹(jǐn)慎原則。城市政府在發(fā)債籌資時(shí)必須充分考慮資金的使用效率。為防范風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)強(qiáng)調(diào)所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項(xiàng)目支出，而不能以平衡經(jīng)常性收支赤字為目的，經(jīng)常性收支缺口只能由城市政府通過(guò)其他增收節(jié)支措施來(lái)解決。提高資金使用效益，包括直接效益和間接效益。直接效益是指項(xiàng)目自身能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，如城市政府建高速路，路建成后收費(fèi)所產(chǎn)生的效益即是直接效益；間接效益是指該項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但通過(guò)其他方面可以表現(xiàn)出來(lái)，如市內(nèi)不收費(fèi)道路的修建能改善城市投資環(huán)境，提高運(yùn)輸效率和經(jīng)濟(jì)效率，進(jìn)而也會(huì)間接增加財(cái)政收入。城市政府發(fā)債籌資以后，必須確保這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項(xiàng)目。

　　3.中央政府統(tǒng)籌、制約原則。整個(gè)政府體系的舉債總量需要由中央政府作統(tǒng)籌控制，以規(guī)避各城市分散決策可能帶來(lái)的債務(wù)總規(guī)模過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。這就需要建立明確的、有效力的中央級(jí)審批制度。

　　從具體管理、操作考慮，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高籌資效益，建議注意如下一些要點(diǎn)：

　　1.謹(jǐn)慎選擇和限定舉債主體。并非所有的城市都適宜發(fā)行公債。要對(duì)申請(qǐng)發(fā)債的城市政府實(shí)行嚴(yán)格的審查制度。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，第一步可考慮允許部分大中城市發(fā)行地方債。條件成熟后，再逐步推廣到其他城市�？梢园殉鞘姓�府發(fā)債主體范圍定為：中央直轄市、計(jì)劃單列市、省（市、自治區(qū)）轄市、沿海、沿江開(kāi)放城市、著名旅游城市及其他具有一定規(guī)模的開(kāi)放開(kāi)發(fā)城市。在此基礎(chǔ)上再確定具體的資格條件，例如：城市政府經(jīng)常性預(yù)算平衡，至少3年內(nèi)未出現(xiàn)過(guò)財(cái)政赤字；有良好的資信，能及時(shí)履行各項(xiàng)支付義務(wù)，不存在拖欠債務(wù)等等。

　　2.債券期限應(yīng)以中長(zhǎng)期為主。城市政府發(fā)行債券籌集建設(shè)資金，其投資方向主要是一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，工程期較長(zhǎng)。因此，政府發(fā)行債券時(shí)，在期限的設(shè)定上應(yīng)盡可能地安排為中長(zhǎng)期。這樣有利于城市政府正確安排財(cái)政收支預(yù)算，保證債券按期還本付息。

　　3.投資方向應(yīng)以交通、通信、城鎮(zhèn)公用設(shè)施、居民住宅、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)行業(yè)為主，嚴(yán)格防止重復(fù)建設(shè)。應(yīng)從本地實(shí)際出發(fā)，在對(duì)所立項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析的基礎(chǔ)上，選擇那些對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展最急需、最具有促進(jìn)作用的工程項(xiàng)目。

　　4.城市政府公債資金收支應(yīng)列入城市政府預(yù)算，接受全套預(yù)算程序的制約。

　　5.城市政府發(fā)債必須報(bào)經(jīng)中央政府審批�？煽紤]由具有發(fā)債資格的城市，年初向所在省（市、自治區(qū)）提出發(fā)債申請(qǐng)，各省經(jīng)過(guò)初步審查、匯總后報(bào)請(qǐng)中央政府批準(zhǔn)。財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，對(duì)各�。ㄊ�、自治區(qū)）上報(bào)的城市公債申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格審查和綜合平衡，根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的總體要求、國(guó)家公債計(jì)劃以及各地發(fā)債能力和實(shí)際需要，確定并下達(dá)各地發(fā)債規(guī)模。各�。ㄊ�、自治區(qū)）經(jīng)過(guò)平衡后，向具有發(fā)債資格的城市下達(dá)具體的發(fā)債數(shù)額。

　　6.通過(guò)法律法規(guī)制定城市公債嚴(yán)格的審批制度和債務(wù)監(jiān)管制度。（1）制定《公債法》，并對(duì)現(xiàn)有的《預(yù)算法》和其他財(cái)政法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修訂。在以國(guó)家法律形式確定城市政府發(fā)債權(quán)的同時(shí)，對(duì)城市公債的發(fā)債主體資格、每年的發(fā)債申請(qǐng)、審查和批準(zhǔn)程序，發(fā)債方式，城市債適用范圍以及償債機(jī)制等作出嚴(yán)格的制度規(guī)定。（2）按照統(tǒng)一債務(wù)管理的原則，在中央級(jí)設(shè)立公債管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)通盤(pán)設(shè)計(jì)全國(guó)范圍內(nèi)公債（包括國(guó)債與城市債）的規(guī)模與發(fā)行進(jìn)度，并從事全國(guó)城市債務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)管工作。除審查各地發(fā)債規(guī)模外，還要對(duì)城市公債發(fā)行、使用、還本付息的操作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。對(duì)各地債券應(yīng)組織實(shí)施必要的信譽(yù)評(píng)級(jí)并適時(shí)公布，以促使各城市政府嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，保證良好的發(fā)債業(yè)績(jī)。

　　7.城市人民代表大會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣�府發(fā)債要進(jìn)行審查和監(jiān)督。城市人民代表大會(huì)是城市的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由其行使對(duì)城市公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等方面的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是控制城市政府短期行為和不當(dāng)決策的重要保證。根據(jù)中央批準(zhǔn)下達(dá)的發(fā)債數(shù)額，城市財(cái)政部門(mén)要制定具體的城市債務(wù)計(jì)劃，包括新債發(fā)行、使用方案、舊債還本付息等情況，由市政府連同當(dāng)年城市預(yù)算草案一并提交城市人大會(huì)議審查批準(zhǔn)后，方可實(shí)施。

　　8.建立可靠的償債機(jī)制。城市財(cái)政必須建立專門(mén)的償債基金，城市政府發(fā)債所建項(xiàng)目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金。每年年初編制預(yù)算時(shí)必須安排好城市公債還本付息支出。有關(guān)管理部門(mén)可對(duì)各地財(cái)政償債基金的安排和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為評(píng)價(jià)各城市債券資信的重要條件。

　　四、妥善處理城市公債與國(guó)債的關(guān)系

　　城市公債與中央國(guó)債相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，但有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)矛盾。因?yàn)橐欢〞r(shí)間內(nèi)社會(huì)閑置資金是有限的，如果不從制度上明確二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，有可能在發(fā)行債券時(shí)出現(xiàn)搶時(shí)間、搶市場(chǎng)、相互攀比利率等矛盾。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)堅(jiān)持兩項(xiàng)原則：

　　1.保證中央國(guó)債優(yōu)先的原則。規(guī)模上確保國(guó)債，兼顧城市債；時(shí)間上要先國(guó)債，后城市債；發(fā)行和推銷(xiāo)方式上，中央國(guó)債可以采取包括公募方式在內(nèi)的各種方式，發(fā)行后可適時(shí)上市流通，而城市債只允許有條件的城市采取公募方式發(fā)行，如規(guī)定經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、知名度高、信譽(yù)好的城市政府可以公募方式向社會(huì)發(fā)行城市債，其余城市只能以私募方式，由發(fā)行人指定的金融機(jī)構(gòu)和其他單位組織認(rèn)購(gòu)。城市公債原則上不上市流通。

　　2.給予城市公債必要的政策扶持。參考國(guó)外城市政府債券管理經(jīng)驗(yàn)和通行的做法，考慮到城市債券相對(duì)于中央國(guó)債來(lái)說(shuō)在資信度上的差距，為利于城市債券的發(fā)行推銷(xiāo)，一般要從債券利率政策以及稅收政策等方面給城市債券提供一定的優(yōu)惠和照顧。如日本規(guī)定地方債券收益率可略高于國(guó)債，美國(guó)則規(guī)定對(duì)市政債券收益免征、減征所得稅。我國(guó)也可考慮城市債券利率略高于國(guó)債。

　　有人擔(dān)心，我國(guó)發(fā)行城市公債可能會(huì)引起貨幣失控的負(fù)面效應(yīng)。但實(shí)際上，發(fā)行城市公債與貨幣總量是否失控并沒(méi)有直接聯(lián)系。中央政府在考慮財(cái)政、貨幣政策配合的前提下制定每年的市政債券額度，在規(guī)�？刂�、審批嚴(yán)格的情況下，城市政府公債不但不會(huì)引起貨幣失控，反而會(huì)起到執(zhí)行中央政府宏觀貨幣調(diào)控政策的作用。城市公債與國(guó)債相協(xié)調(diào)，并通過(guò)財(cái)政債務(wù)政策實(shí)施財(cái)政政策與貨幣政策的合理協(xié)調(diào)，將進(jìn)一步提高我國(guó)宏觀調(diào)控的水平。