財政政策是宏觀經濟的重要組成部分。由于外部條件的變化，目前中國的財政政策可以說正處于十字路口。過去幾年中國經濟的快速增長，積極的財政政策功不可沒。國債資金是積極財政政策的資金基礎，國債投向的變化，是財政政策變化的風向標。財政部部長金人慶日前表示，中國將由實行積極和擴張性的財政政策轉向實行中性財政政策，中性財政政策是當前財政政策的主要取向，有保有控，才能確保中國經濟平穩(wěn)較快協調發(fā)展

　　來自各方面的信息表明，國債無論從發(fā)行的數量、功能，還是國債投資結構上，都在逐漸轉向。據央行一季度貨幣政策報告的統(tǒng)計數據，2004年一季度，國債累計發(fā)行832億元，同比下降12.5％。這是近幾年來國債發(fā)行首次大幅度下降。

　　從這一轉向，我們可以看出中國經濟增長動力以及發(fā)展指導思想的變化。財政部部長金人慶日前表示，中國將由實行積極和擴張性的財政政策轉向實行中性財政政策，以降低通貨膨脹風險。作為宏觀調控的財政政策，要淡出先前實施的積極財政政策，向比較中性的財政政策過渡，有保有控，確保中國經濟的持續(xù)穩(wěn)步健康發(fā)展。

　　那么，中性的財政政策是一種什么樣的政策？在當前宏觀調控中財政政策將扮演何種角色？

　　積極財政政策：功不可沒

　　1998年以來，為了應對內部通貨緊縮和外部金融危機的影響，我國果斷推出了以發(fā)行長期建設國債為主要標志的積極財政政策，它和穩(wěn)健的貨幣政策一起，構成了擴大內需宏觀調控政策的主要內容。

　　積極財政政策實施6年以來，中國經濟保持了較快增長，一個最為明顯的效應就是每年拉動了將近兩個百分點的GDP增加值，8000億元的長期建設國債資金帶動兩三萬億元的社會投資，最終奠定了民間大規(guī)模投資的基石。2002年下半年以來，我國經濟形勢發(fā)生了顯著變化，投資增長由政府主導轉向企業(yè)和政府共同推動，全球制造業(yè)加速向我國轉移使我國逐步成為世界加工廠，城鎮(zhèn)居民消費結構升級成為消費需求擴張的主要支撐，我國經濟內生增長能力明顯提升。特別是2003年下半年以后，世界經濟復蘇，其中中國因素相當重要，這是前所未有的。數據表明，由于中國經濟活動異�；钴S，國內需求旺盛，導致進口快速增長。2003年全年進口4128.4億美元，增長39.9％，增幅提高近20個百分點；在進口商品中，初級產品進口增長強勁，鋼材、汽車進口增長迅速。其中，2003年全世界1/3的可貿易鐵礦石，都用在了中國。擴大內需的宏觀政策，增加了中國經濟在世界范圍的影響力，使之成為了一支不容忽視的力量。

　　積極財政政策的實施，有效地擴大了投資需求，建成了一批重大基礎設施項目；技改貼息加快了企業(yè)技術進步，促進了產業(yè)升級，增加了就業(yè)機會。過去幾年中國經濟增長，積極財政政策功不可沒。

　　中性財政政策：現實選擇

　　面對今年一季度高達43％的固定資產投資增速和貨幣政策調控空間的局限，越來越多的專家認為，實施多年的積極財政政策應有所變化和調整。

　　43％的投資增長大大超過了我國改革開放以來所有年份的投資實際增長率，包括曾出現大量經濟泡沫的1992年和1993年。1993年是我國名義投資增長率最高的一年，達50.6％，但扣除物價因素，實際投資增長率為22％，只有今年一季度的一半左右。今年一季度的經濟形勢告訴我們，經濟自主增長的力量已經非常強大，甚至達到或超出經濟潛在的增長能力。顯然，積極財政政策實施的基礎條件正在逐步發(fā)生變化，以鼓勵投資為主要手段刺激經濟增長的目的已經基本達到，通貨緊縮的態(tài)勢也在逐漸淡去，宏觀財政政策相應進行調整：由“擴張性”轉為中性，并逐步歸于平衡。目前中國局部地區(qū)行業(yè)投資過大、經濟過熱的同時，也存在著農業(yè)、能源交通、高科技產業(yè)、消費服務業(yè)等投資不足的現象，這就要求在制定實施宏觀調控政策時區(qū)別對待、分類指導，不搞“急剎車”，也不搞“一刀切”，而是采取“有保有控”的財政政策。有關專家就此分析指出，中性財政政策就是正常的財政政策，既不偏松，也不偏緊。在當前經濟形勢下，也是為了使財政政策與宏觀調控總方向保持一致。

　　中性財政政策：帶來什么

　　從積極轉向中性，意味著財政支出的進度放緩，這在當前是必要的，只有這樣，財政政策的宏觀調控才能起到積極的作用。今年早些時候，財政部曾發(fā)布消息稱，2004年中央財政將對資金的投向進行調整，主要是指在長期國債略有減少的情況下，國債投向將從拉動經濟增長向調整經濟結構實現協調發(fā)展的方向轉變。

　　調整投向就是將以往國債資金投向從重點建設項目向公共服務領域方面轉移。有專家指出，國債一定要盡快退出競爭性和贏利性的領域，盡可能發(fā)揮市場在配置資源中的優(yōu)勢。

　　調整投向的另一個含義就是更加關注社會的協調發(fā)展，特別是要關注解決三農問題。今后兩到三年，應將主要的國債資金投向農村基礎建設，用于農村的道路、水電、教育、衛(wèi)生等各個方面，以期盡快實現農村與城市二元結構的重大突破，盡快縮小城鄉(xiāng)差別。在國債投向方面，顯然應該著眼于解決目前最大的矛盾——城鄉(xiāng)差別過大問題。

　　當前，農業(yè)和農村經濟發(fā)展面臨許多困難，最突出的仍然是農民收入增長緩慢。在這一方面，積極的財政政策應繼續(xù)施行并大有可為。今年中央財政用于“三農”各方面的投入將增加300億元左右。其中，將在13個糧食主產省區(qū)全面推行糧食補貼方式改革，直補金額為100億元。加快農村稅費改革步伐，繼續(xù)推進其他各項稅費改革。農村稅費改革，經過幾年試點，2004年將在全國范圍內進一步推開。通過合理調整農業(yè)稅制，進一步減輕農民負擔，增加農民收入，提高農村購買力水平，這是擴大和培育內需的重要內容。同時，農村稅費改革，也有利于農業(yè)和農村經濟的結構調整，為推動傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變，促進農村生產力發(fā)展，創(chuàng)造良好的體制基礎。與此同時，為了搞好農村教育體制、醫(yī)療體制和其他配套改革，中央財政在預算中也要安排相應資金給予支持。此外，還要按照國務院統(tǒng)一部署，推進吉林黑龍江完善城鎮(zhèn)社會保障體系擴大試點工作。結合生產型增值稅轉為消費型增值稅試點，支持東北三省老工業(yè)基地的改造。

　　國債資金投向：公共服務領域

　　國債投向凸顯政府職能，國債在功能轉向后，已經不單純是一個經濟調節(jié)的手段。國債投向隨之而來的變化，凸顯了政府的社會管理和公共服務職能。去年底召開的中央經濟工作會議已經明確了今年國債和新增財政資金的使用方向，要重點向“三農”傾斜，向社會發(fā)展傾斜，向西部大開發(fā)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地傾斜，向生態(tài)建設和環(huán)境保護傾斜，向擴大就業(yè)、完善社會保障體系和改善困難群眾生活傾斜。

　　據有關報道，今年的國債資金將主要投向五個方面：一、確保重大項目的投入和建設；二、改善農村生產生活條件，增加農民收入；三、促進技術進步和企業(yè)技術改造，增強經濟發(fā)展后勁；四、繼續(xù)為加快西部地區(qū)經濟發(fā)展創(chuàng)造條件；五、加快實施退耕還林，促進可持續(xù)發(fā)展。不難看出，國債投資的重點將從經濟建設領域轉向公共服務領域。今后國債投資結構也將按公共財政原則進行調整。而建立公共型財政，也正是中國財政的改革目標。

　　國債利率市場化的背后

　　今年早些時候，財政部曾發(fā)布《關于公布2004年基準利率國債發(fā)行計劃的通知》，業(yè)內人士對“基準利率國債”提法極為關注。依據已經公布的計劃，2004年發(fā)行的基準利率國債共9期，都是跨市場發(fā)行，即銀行間債市和交易所市場同時發(fā)行，其面向的投資者甚至包括有些在中國從事業(yè)務經營的外資銀行和券商。業(yè)內人士認為，這意味著真正的市場基準利率國債即將浮出水面。

　　計劃顯示，今年跨市場發(fā)行的基準利率國債的發(fā)行次數是去年的2.25倍，而且在7年期基準利率國債的基礎上又增加了2年期和5年期兩個品種。這樣一來，今年基準利率國債的發(fā)行次數將占全年的六成左右。這樣的發(fā)行計劃無疑將大大加快銀行間市場與交易所市場的統(tǒng)一步伐，構建基準國債利率體系，從而有力地推動利率市場化的進程。

　　“基準利率國債”，是指同一期限的國債品種定期滾動發(fā)行�；鶞世�率是一種市場利率，由市場供求關系決定，可以真實反映出市場預期價格，其波動變化主要是全社會范圍內資金供求關系及其成本水平的真實反映。自2002年12月中國首只跨市場發(fā)行的7年期基準利率國債問世，到2003年底，累計發(fā)行量已達2120億元，占債券市場托管總量的14％左右。對比去年，2004年基準利率國債由一種變成了三種，發(fā)行頻率從4期增加到9期，由此，今年基準利率國債的發(fā)行次數將占全年的六成左右。同時，發(fā)行量在記賬式國債中的占比更高。

　　較長一段時間以來，我國很少注意設立基準利率，只是簡單地指定國債利率和銀行的存貸款利率。但隨著我國日益融入全球經濟體系，政府日益感受到了應當放松管制、強化市場作用的壓力。與之相應的是，政府對一個更有活力的金融體系（如公司債券市場）的期望越來越強烈。國債發(fā)行在各個時期的變化，正是體現了這一期望。改革開放以來，我國國債發(fā)行方式經歷了1980年代的行政分配，1990年代初的承購包銷，到目前的定向發(fā)售、承購包銷和招標發(fā)行并存的發(fā)展過程，總的變化趨勢是不斷趨向低成本、高效率的發(fā)行方式。特別是2002年記賬式（二期）國債利率首次低于銀行存款收益，業(yè)內人士在評價這一現象時認為，這將成為國債發(fā)行市場的一個歷史轉折點，更是利率市場化的一個信號。

　　這次國債發(fā)行利率低于同期銀行存款收益，充分體現出金邊債券的市場特征。在海外市場，國債是一個國家財政信用的體現，其信用度遠遠高于銀行。但是，在計劃經濟時代，這一位置被倒置。長期以來國債利率一直高于銀行同期存款利率。這主要是因為我國銀行的地位特殊，銀行信用背后實際上是國家信用，在風險方面沒有實質性差異。但在今天，隨著發(fā)行方式逐步的市場化，國債利率逐步由計劃確定走向市場確定，表明我們已經可以用國際通行的規(guī)則來看待市場，國債發(fā)行已走入真正意義上的市場化軌道。

　　從某種意義上講，沒有一個高效率、低成本的國債市場，沒有一個好的國債市場利率基準，就無法實現利率市場化。目前，基準利率國債已經對債券市場的利率水平產生了積極影響。在套利機制的作用下，銀行間和交易所國債市場7年期國債的利率水平已經趨同。今年2年期和5年期兩個基準利率國債品種的出現，勢必使交易所與銀行間市場7年期以下各國債品種的利率趨于一致。同樣，國債利率的新特點是國債利率市場化的要求，也是這一市場化進程的必然結果。

　　國債利率市場化，對于中國財政的影響也不可小視

　　國債是實現財政政策目標和實施貨幣政策的一個重要工具，國債市場是財政政策和貨幣政策的結合點，是國家宏觀調控經濟的重要杠桿之一。短期國債的增加，尤其是同一期限的國債品種定期滾動發(fā)行的推出，有效地彌補了當前債券市場短期工具不多的缺陷，大大突破了現行額度管理模式下的國債發(fā)行規(guī)模，國債市場乃至整個債券市場的流動性在很大程度上得以提高。

　　特別是在即將實施的中性財政政策中，國債利率市場化可以以更加靈活的方式，在彌補財政赤字、滿足政府支出需求、籌集政府投資基本建設的資金、實施積極財政政策的同時，更加有效地發(fā)揮國債的金融功能，推動國債市場發(fā)展，并促使國債市場在整個金融市場體系中發(fā)揮基礎性作用。

　　專家視點

　　賈康：

　　積極財政政策應該逐步從應急性的、以解決短期問題為主要目的、較為單一的目標選擇中淡出，逐步轉向以健全經濟內生增長長效機制為主，兼顧解決短期和中長期發(fā)展的政策方面，著力點應進一步聚攏在經濟和社會發(fā)展中的重大問題上，要注重通過各種政策手段的實施，推進經濟內生增長，提高微觀主體的自我發(fā)展能力，實現經濟和財政可持續(xù)發(fā)展。

　　高培勇：

　　公共財政體制重要的是兩個方面，一個是收入，比如說收費制度的改革；另一個是支出，現在已經啟動了預算管理體制改革。另一個層面就是管理層面，這個管理不僅僅涉及財政部門內部，而且還涉及到整個社會對財政收支運作的知情權、監(jiān)督權的行使。

　　張立群：

　　財政的職能不僅僅局限在國債投資上，包括很多方面。國債投資應該逐步減弱力度，但不是說財政對于經濟承擔的力度要減輕。積極財政政策面臨的問題不是淡出，而是轉型，即不再直接刺激需求，而是向確保社會穩(wěn)定方面轉變。減少國債投資，正是財政政策重點調整的一個跡象。

　　程選：

　　地方政府多是“以加速本地經濟發(fā)展為目的”進行擴張的，但是它們進行投資計劃安排時，很少顧及給本地人民、本地經濟及下屆政府帶來的債務負擔和環(huán)境負擔，從目前情況看，國家需要盡快采用包括行政手段在內的各種措施，約束地方政府的擴張行為。宏觀調控措施的著力點不應直接針對“局部過熱苗頭”——看到哪個行業(yè)出現“超常規(guī)”增長，就在哪個行業(yè)“滅火”。當前宏觀政策調整應該減少對貨幣政策的依賴，轉而更多地倚重財政政策；盡快停止實施積極財政政策。

　　劉國光：

　　積極財政政策持續(xù)多長時間，一要看財政承受能力，主要是國債余額、赤字占GDP的比例；二要看經濟增長的內在機制何時得到恢復，消費和投資自主擴張的機制何時得以形成。這是一個逐漸轉變的過程。因此，擴張性的財政政策的轉向，應是一個逐漸淡出的過程。積極財政政策逐漸淡出后，國債照樣可以發(fā)行，既可能是由于公開市場業(yè)務的需要，也可能是對某些公共投資的必要補充，貨幣政策和財政政策都離不了它。但那時國債的作用將發(fā)生變化，不再是以擴大需求為目的，力度也沒有必要像現在這樣大。