在我國成功加入WTO以后，國債市場的逐步開放將成為必然。而國債市場完全對外開放的時間主要取決于人民幣資本項目下可自由兌換的時間安排。我國自從1950年發(fā)行“人民勝利折實公債”以來，經過半個多世紀的發(fā)展，雖然其中經歷了許多波折和坎坷，但基本上形成了以交易所為主體、有全國銀行間債券交易市場和場外市場相配合的國債市場體系。在人民幣可自由兌換、國債市場全面開放之前，考慮開辦美元國債市場、發(fā)行美元國債，將成為我國金融市場重大而有現實意義的改革措施之一。本文所指美元國債是利用現有國債市場的基礎設施面向國內現有債券市場參與者和境外投資者人發(fā)行以美元計價的政府債券。作為一種新型的國債券種，其發(fā)行對我國債券市場、股票市場、外匯交易市場以及整個金融業(yè)乃至整體國民經濟的發(fā)展，都將產生深遠的影響。

　　發(fā)行美元國債的可行性及必要性

　　經過對我國國債市場進行深入細致的研究以后，筆者認為發(fā)行美元國債的必要性及可行性主要體現在以下幾方面：

　　第一，符合產業(yè)結構調整升級，建立社會保障機制，維系必要的財政收支對應關系的需要。

　　首先，受經濟全球化和世界性產業(yè)結構調整的影響，我國將進入一個持續(xù)時間較長、力度較大、影響較為深刻的結構調整時期，而加入WTO則可能在相當程度上將結構調整中的某些矛盾進一步顯現和激化。為促進我國產業(yè)結構調整、升級，我國政府不能不考慮充分運用國債手段獲取財政資金。其次，隨著產業(yè)結構的調整和“入世”后進口產品的沖擊，國內相當一部分缺乏競爭力和比較優(yōu)勢的企業(yè)和行業(yè)將被逐漸淘汰，失業(yè)、下崗和轉崗職工人數將呈上升趨勢，做好這部分職工的安置需要大量的財政資金，應當考慮運用國債手段來促進社會保障機制的改革和完善。再次，加入WTO后，關稅平均水平進一步降低，進口需求呈上升趨勢，為刺激出口、維持貿易順差或平衡亦需大量財政資金。

　　此外，基礎產業(yè)設施的建設以及外貿交易額的擴大和中央外江儲備的增加都需要大量的財政資金。為了維持必要的收支對應關系，也必須借助于國債手段。

　　我國政府每年均向國際市場發(fā)行幾十億的美元國庫券和歐元國庫券，如將此部分債券改為對國內市場發(fā)行，不僅可以滿足上述目的，亦可降低發(fā)行成本，也不會帶來外匯風險，可謂一舉三得。

　　第二，可以提供安全有效的投資工具，促進債券市場發(fā)展，完善我國金融體系。

　　首先，盡管近年來我國政府放松了對有關外匯的管制，居民手中外匯持有量有所增加，但當前我國國內居民對其所持有的外匯缺乏一個較為安全有效的投資工具。近期由于人民銀行的一再降息和利息稅的開征，銀行外匯存款已經被普遍認為是一種安全但缺乏效益的投資方式。2001年2月21日中國證監(jiān)會和國家外匯管理局發(fā)布了《關于境內居民個人投資境內上市外資股若干問題的通知》，對我國境內居民開放了B股市場。但從幾個月的實踐來看，B股市場對于大多數居民來說仍然是一個高風險的投資場所，投資者不可能將所有的資金存放其中。投資者需要一個美元債券市場作為資產管理及避險的手段。

　　其次，有關專家的研究表明，成熟的國債市場除需要有一定規(guī)模的債券發(fā)行量外，債券的品種、期限也是國債市場健康發(fā)展的必要條件之一。逐步開放的我國國債市場需要美元國債這種新的券種來促使其逐步走向成熟、完善。

　　再次，B股市場向中國國內投資人開放，是實現美元化（硬通貨化）的一項有力舉措，是中國金融市場與國際接軌的重大嘗試和發(fā)展。但依照股市和債市連動發(fā)展的理論，B股市場的穩(wěn)定和發(fā)展需要一個美元國債市場來為其提供資金和規(guī)避風險的場所。

　　最后，根據中國人民銀行2001年10月30日提供的資料，我國居民外匯存款總額2001年9月已經達到800億美元，與去年同期相比增加了16.5%.而由于我國《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的投資進行了嚴格限制，除發(fā)放貸款外商業(yè)銀行很難為這部分外匯資金尋求一個更為安全有效的出路。根據《1993年巴塞爾協(xié)議建議書》，國債可以享受特殊債券的最高殊譽，其風險權數在資產管理中為零。因而美元國債市場的形成既可以減少外幣存款為商業(yè)銀行帶來的利息負擔，為外幣存款找到一個安全而富有收益的出路，亦可降低商業(yè)銀資產風險率，減少經營風險。

　　第三，是促進外匯回流、吸引外資、穩(wěn)步開放金融市場和防范金融風險的需要。

　　首先，如上文所述，我國在為居民提供了美元國債這種安全有效的投資工具之后，必然可以吸引外匯回流，減少長期以來一直存在的逃匯現象，增加我國的外匯儲備。

　　其次，金融市場逐步開放之后，必然會吸引大量的外資金融機構進入我國金融市場，這些金融機構也需要一個美元國債市場來進行有關資金頭寸的經營，保持資產的安全性和流動性，防范金范風險。

　　最后，作為世界上第二大外資引進國，我國政府也需要對外資進行引導和監(jiān)督。對外資金融機構發(fā)行美元國債，引導其進入國債市場，再通過央行的公開市場操作對其進行宏觀調控，可以引導外資金融機構健康發(fā)展，穩(wěn)定金融市場，防范金融風險。

　　第四，現有的國債市場的立法及基礎設施為其提供了可行性。我國自從1981年恢復國債發(fā)行以來，經過20年的發(fā)展，國債市場的法制建設和基礎設施建設已經初具規(guī)模。尤其是1992年頒布的《中華人民共和國國庫券條例》，1997年頒布的《中華人民共和國國債托管管理暫行辦法》、《中華人民共和國公開市場暨一級交易商管理暫行規(guī)定》，1993年頒布的《中華人民共和國國債一級自營商管理暫行辦法》，以及1997年《證券法》、1995年《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》等配套法律法規(guī)的頒布，使我國國債一級市場逐步形成一個批零架構的發(fā)行市場。國債一級自營商制度得以鞏固發(fā)展，其吸引力趨于增大。財政部在公開招標的基礎上規(guī)定承銷商以中標價格承銷國債，保證了每期國債的順利發(fā)行。國債發(fā)行的品種、種類日益增多，保證了二級市場的繁榮發(fā)展。二級市場上以國債為經營對象的證券中介機構不斷增多，早在1988年就成立了國債的場外交易市場。1990年隨著深、滬兩個證券交易所的成立，場內交易市場亦相應建立，基本形成了場內交易為主、場外交易為輔的國債二級市場的交易組織格局。此外，統(tǒng)一的國債托管結算系統(tǒng)建設基本完成，亦使這一格局得到鞏固和完善。

　　因此，美元國債的發(fā)行并不會增加政府負擔，引發(fā)額外的制度成本，現存的國債市場基礎設施已能滿足其發(fā)行的需要并保證其安全交易。

　　有關的立法準備

　　如前所述，美元國債的發(fā)行是利用現有的國內債券市場的基礎設施而開展的。面對國外金融機構開放的美元國債市場的監(jiān)管和風險控制、市場信息系統(tǒng)建設與信息披露管理、控制托管環(huán)節(jié)及規(guī)范發(fā)行方式等方面的立法建設，將成為其能否試驗成功的關鍵所在。透明度是WTO的主要目標之一。我國債券立法尚不完善，其大量規(guī)范是以通知、命令等方式發(fā)布，形式上欠缺透明度和嚴肅性。因此，最近一個時期的首要工作應當是加強立法工作，除應由國務院、財政部及人民銀行發(fā)布有關美元國債發(fā)行和交易的相關規(guī)范外，還應修訂和完善現存的有關國債規(guī)范和金融規(guī)范，形成一個與國內相關法律和國際有關條約相協(xié)調的法律體系。

　　一、完善關于國債一級市場的法規(guī)建設

　　完善關于國債一級市場的法律建設，主要應注意以下幾方面：第一，加緊制定《國債法》，規(guī)范美元國債的發(fā)行、償還與管理。隨著對國債職能的認識和深化，世界各國越來越重視國債立法。如美國1917年頒布了《自由公債法》及1986年制定《政府債券法》；韓國1979年頒布《政府債券法》；日本在其《財政法》、《特例公債法》等相關法律中，也對各類公債分別作出了規(guī)定。我國盡管多次頒布《國庫券條例》和《特種國債條例》等，但立法級次和適用范圍都離國債發(fā)展和國債立法的要求相距甚遠。應進一步提高對《國債法》研究起草工作的認識，將其作為一部重要的法規(guī)來對待，加快其立法進程，盡快制定和頒布。

　　第二，及時修訂《國債一級自營商管理暫行辦法》。隨著國債市場的發(fā)展，《國債一級自營商管理暫行辦法》已經明顯不適應發(fā)展需要。為促進國債市場對外開放，應加入外資金融機構成為一級自營商的有關準入條件；為防止不正當競爭，應取消國債一級自營商最低承銷份額的規(guī)定，代之以規(guī)定每次最高承銷限額；增加一級自營商承擔做市商義務的規(guī)定，要求它們?yōu)閭�券場外市場的建設發(fā)揮應有作用；加強對一級自營商隊伍的年審工作，使國債一級自營商真正成為國債市場上有效的中介組織。

　　第三，制定并頒布關于國債發(fā)行方式的行政法規(guī)制度。盡管我國已經采取了招標的方式發(fā)行國債，但為確保發(fā)行市場的嚴肅性和法制化，尤其是依照WTO有關透明度的要求，應當按照公平、公開、公正的原則對招標事宜以行政法規(guī)形式加以規(guī)范化。

　　二、完善二級市場的有關法規(guī)及制度建設

　　對于二級市場有關法律制度建設，筆者認為主要應做好以下幾個方面的工作：

　　第一，制定系統(tǒng)的國債交易有關法規(guī)，規(guī)范二級市場的國債交易問題，加強市場信息披露制度建設，改變原有的二級市場交易格局，形成以場外交易為主、場內交易為輔的合理的二級市場組織結構。

　　第二，出臺相關法規(guī)，開辦國債投資基金業(yè)務。國債投資基金作為一種國際上通行的最為普通的共同基金投資形式，是幫助普通個人投資者有效投資國債市場、培養(yǎng)良好的機構投資者、優(yōu)化債券市場結構的機制。尤其是隨著國債發(fā)行頻率的加大、品種的增加、方式的復雜化，如何將其有效組合是非個人能力、信息所能及的。而通過國債投資基金來進行投資無論是對國債市場還是居民個人生活，都能起到積極的作用。

　　第三，完善《國債托管理暫行辦法》，加強國債清算系統(tǒng)的建設，在一定條件下允許符合一定資格條件的海外金融機構作為中國國債托管清算系統(tǒng)成員單位，使之能代理外國投資者參與中國國債市場投資，推進國債市場進一步對外開放。

　　三、相關配套法律制度的修改和完善

　　眾所周知，我國為防范金融風險，采取了銀行業(yè)、保險業(yè)以及證券業(yè)相互獨立的分業(yè)經營模式。作為連結貨幣資金市場和投資資金市場的紐帶，國債市場交易規(guī)模日漸增大，必然會導致部分銀行資金和保險資金流向證券市場，模糊原有的分業(yè)經營界限。中國加入WTO后，大量具有混業(yè)經營習慣的外資金融機構進入中國金融市場，也必然給分業(yè)經營模式帶來沖擊。傳統(tǒng)上一直采取分業(yè)經營模式的日本和美國分別于1997年和1999年放棄了原有的分業(yè)經營模式。因此，修改《證券法》、《商業(yè)銀行法》以及《保險法》，改分業(yè)經營模式為混業(yè)經營模式，將成為我國金融領域勢在必行的改革方向。

　　另外，根據我國《證券法》第二條第三款規(guī)定，《證券法》并不調整政府債券的發(fā)行、交易。而英美法系以及日、韓等大陸法系的《證券交易法》中的“證券”含義較廣，均包括政府債券。因此，應在適當時候修訂《證券法》，將國債交易納入《證券法》調整范圍之內，這將有利于我國國債市場最終走向成熟，與國際慣例及WTO規(guī)則相符合。