國債風(fēng)險是指國家不能利用正常渠道按期償還國債本息的可能性，或者說形成政府償債危機的可能性。政府償債危機有三種表現(xiàn)形式：一是在其他支出項目正常保證的前提下，政府不能按期償付到期債務(wù)；二是挪用其他支出資金，用于償付到期債務(wù)，這當(dāng)然造成其他支出項目資金保證程度下降；三是開辟不正常的資金來源渠道用于償債，比如發(fā)行貨幣，過分加重納稅人的稅收負擔(dān)等。國債風(fēng)險就是存在于國債正常運行和償債危機之間的一個中間環(huán)節(jié)。它一方面有危險性，另一方面也有可控性。影響國債風(fēng)險程度的因素有許多，如經(jīng)常性財政收入規(guī)模、一般性財政支出的資金使用情況、國債期限結(jié)構(gòu)、國債資金使用效率等。但毫無疑問，最主要的因素是國債發(fā)行規(guī)模。

　　學(xué)術(shù)界評價國債發(fā)行國債規(guī)模的指標(biāo)主要是國債負擔(dān)率（國債余額占當(dāng)年GDP的比重）、債務(wù)依存度（當(dāng)年國債發(fā)行額占財政支出的比率）、國債償債率（國債本息償付額與當(dāng)年財政收入的比率）。截止1999年底，我國政府國債余額已達9362.7億元，國債負擔(dān)率為11.41%.這個數(shù)字雖然低于一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家30-50%的水平，與《馬約》規(guī)定的歐盟國家60%的警戒線也有一定的距離，但是，第一，發(fā)達國家的財政收入占GDP的比重大多在40-50%之間，大部分發(fā)展中國家預(yù)算集中率也在25-30%之間，而我國在經(jīng)過幾年的恢復(fù)性增長后，年的財政收入也只達到GDP的15%，這使得我國國債負擔(dān)率的警戒線肯定遠遠低于其他國家。第二，我國2000在社會經(jīng)濟體制改革過程中，正在有越來越多的所謂“隱性債務(wù)顯性化”（1998年，中央發(fā)行2700億元特種國債，用于補充國有商業(yè)銀行資本金，就是隱性債務(wù)顯性化的實例）。有專家測算，如加上財政欠發(fā)工資、糧食企業(yè)虧損掛賬、國有金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、養(yǎng)老保險欠賬等隱性和或有債務(wù)，中國政府的實際國債負擔(dān)率可能超過100%.第三，從縱向看，我國國債負擔(dān)率增長速度過快，已經(jīng)遠遠超過正常財政收入的增長速度，1997-2000年，歷年累積債務(wù)余額的平均增長速度達到37.97%.第四，也是最重要的，即使國債負擔(dān)率被控制在可容許的限度內(nèi)，也決不說明國家財政不存在國債風(fēng)險和財政風(fēng)險。因為，國債負擔(dān)率只反映一般社會成員對國債負擔(dān)的感受，并不代表國家財政對自身債務(wù)負擔(dān)的感受。即使國債負擔(dān)率低，只是說社會經(jīng)濟有承受更重國債負擔(dān)的能力（社會應(yīng)債能力較強），并不說明國家有足夠的清償?shù)狡趥鶆?wù)的能力，這就好比在民間信用中，貸款方有借貸能力，但借款人未必有償還能力一樣。如果一國財政因為自身的原因，到期債務(wù)不能及時清償，勢必動搖國民承購新債的信心，這時即使社會經(jīng)濟中有充分的容納國債的空間，政府的發(fā)債計劃也很難實現(xiàn)。因此，如果不能說國債負擔(dān)率與國債風(fēng)險和財政風(fēng)險是毫無關(guān)系的話，起碼這幾個概念之間不存在什么直接聯(lián)系。

　　我們認為，最能說明國債風(fēng)險程度的指標(biāo)是直接債務(wù)主體的債務(wù)依存度和償債率。因為，只有這兩個指標(biāo)是形成國債負擔(dān)的內(nèi)因，是構(gòu)成國債風(fēng)險的主觀因素。我國的直接債務(wù)主體是中央政府，因此，評價國債風(fēng)險的主體指標(biāo)就是中央財政的債務(wù)依存度及其償債率。顯然，這兩個指標(biāo)傳遞給我們的信息并不樂觀。1994年，中央財政債務(wù)依存度就達到58.6%，1999年更是高達89.2%，遠遠超過30%的國際警戒線。國債償債率1998年為23.8%，1999年為16.8%，均已超過10%的國際警戒線（國債償債率之所以有所下降，主要是因為近幾年增發(fā)的長期建設(shè)國債尚未捱到償付期）。另外，我們認為，當(dāng)年發(fā)行的國債中用于本年還本付息的比例也是衡量政府償債能力的重要標(biāo)志，1996年這一比例達到66.2%，1998年更高達70%，近兩年依然維持在50%左右。

　　綜上所述，我國國債負擔(dān)過重，國債風(fēng)險已露端倪，是不容爭辯的事實，我們不應(yīng)以幾個指標(biāo)之間的相互矛盾、國債負擔(dān)率不高，來作為我國不存在國債風(fēng)險和財政風(fēng)險的聊以自慰的借口，正確的態(tài)度應(yīng)該是認真分析國債負擔(dān)過重的原因，找出降低國債負擔(dān)，緩解國債風(fēng)險和財政風(fēng)險的對策。

　　改革開放以來，我國財政的國債負擔(dān)有三個階梯式躍增時期。第一個躍增期是80年代初，我國國債發(fā)行在沉寂了20多年后，再次以國庫券的名義活躍在中國財政舞臺，盡管初始發(fā)行額只有區(qū)區(qū)40億元，但已經(jīng)實現(xiàn)我國財政國債負擔(dān)率零的突破，為以后國債負擔(dān)的提升打下了基礎(chǔ)。第二個躍增期是1994年，國債發(fā)行額由上年的300多億元猛增至1000多億元，中央財政的債務(wù)依存度由上年的24%突增至58.6%.該時期的國債躍增已經(jīng)使我們隱隱感覺到了國債風(fēng)險的存在。第三個躍增期是1998年，本年國債發(fā)行額達到創(chuàng)記錄的3228.77億元（如加上為補充國有商業(yè)銀行的資本金所發(fā)行的特種國債，本年發(fā)行額超過6000億元）。盡管本時期國債功能得到了空前的發(fā)揮，在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了突出的作用，但國債風(fēng)險也累進到了空前的程度。

　　歸納起來，國債規(guī)模增大的原因主要有如下四個方面：

　�。ㄒ唬┙�(jīng)常性財政收入規(guī)模，尤其是財政收入相對規(guī)模大幅度下降。預(yù)算內(nèi)財政集中率（預(yù)算內(nèi)財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）由1978年的31.3%持續(xù)下降到1995年10.7%，而后雖稍有恢復(fù)，2000年也只達到15%.經(jīng)常性財政收入相對規(guī)模的下降，有體制改革過程中國家不得不支付的改革成本的因素，如放權(quán)讓利、提高農(nóng)產(chǎn)品價格、增加職工工資、支付價格補貼等；也有國家分配資金的渠道混亂，非規(guī)范性收入賬戶激增的原因，如預(yù)算外資金膨脹（據(jù)統(tǒng)計，2000年僅地方預(yù)算外收入就達到3579億元），制度外收入（眾多政府部門違規(guī)設(shè)置的亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資項目）扭曲性激增。據(jù)有學(xué)者保守估計，上述不規(guī)范的政府收入大體相當(dāng)于規(guī)范性財政收入的規(guī)模。毫無疑問，這些不規(guī)范的收入渠道大多是通過侵蝕稅基和截留財政收入才得以存在的。從直接意義上說，經(jīng)常性財政收入相對減少肯定會抬高國債償債率，增加國家按時償還國債本息的難度。

　�。ǘ�）財政支出彈性相對不足，不能隨財政收入下降相應(yīng)下降。既有的財政支出項目壓縮彈性極不充足，某些理應(yīng)削弱的支出項目甚至還有所反彈，突出的是行政管理支出，1978年只占財政支出的4.9%，1999年已經(jīng)達到12%左右。某些與社會經(jīng)濟發(fā)展直接有關(guān)的支出項目還需不斷加強，如科學(xué)教育支出，普遍的看法是該項支出要超速增長。作為改革成本，還要新設(shè)置一些支出項目，如價格補貼支出、社會保障支出等。而且，作為國債發(fā)行的派生項目，國債還本付息支出也日漸龐大，借新債還舊債事實上咸了償還國債本金的唯一方式。面對財政收入規(guī)模的相對萎縮，這些呈剛性增長的財政支出主要依靠增加國債發(fā)行得以維持，反過來，國債的存在又使增長中的財政支出處于“預(yù)算軟約束”狀態(tài)，對國債發(fā)行空間的樂觀估計使財政支出增長更難控制。這樣，在我國財政運行中形成一個不可避免的惡性循環(huán)：財政支出膨脹→財政赤字加大→國債發(fā)行規(guī)模增加→財政支出進一步膨脹→國債發(fā)行規(guī)模再增加。在國債自膨脹機制的壓迫下，中央財政的債務(wù)依存度不斷提高，國債風(fēng)險日漸加深。

　　（三）財政赤字彌補方式的改變，是國債規(guī)模不斷擴大的直接誘因。1993年下半年，國家為了解決當(dāng)時經(jīng)濟過熱問題，開始采用適度從緊的宏觀調(diào)控政策。為了徹底斬斷財政赤字與通貨膨脹的關(guān)系，政府推出了取消財政向銀行借款，財政赤字全部通過發(fā)行國債彌補的舉措。1995年開始生效的《預(yù)算法》使這樣的赤字彌補方式具有了法的嚴(yán)肅性。隨著彌補赤字方式由“雙軌制”進入“單行道”，國債的發(fā)行規(guī)模亦由80年代和90年代初期的幾十億；幾百億元，一舉突破了千億元大關(guān)，1994年達到1175.25億元�？梢哉f，赤字彌補方式的單一化，是國債發(fā)行規(guī)模呈剛性增長的直接原因。

　�。ㄋ模┓e極財政政策的實施使國債發(fā)行規(guī)模獲得新的擴張根據(jù)。1998年以來，為了抵御亞洲金融危機的影響，解決國內(nèi)需求不足的矛盾，國家實施了以增加財政投資支出和消費支出，相應(yīng)增加國債發(fā)行規(guī)模的積極財政政策。三年共發(fā)行長期建設(shè)國債3600元。從中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不斷發(fā)表的談話中可以看出，起碼未來兩年內(nèi)，我國還將繼續(xù)實施積極的財政政策，長期建設(shè)國債還需增發(fā)3000億元左右。此舉雖然對縮小需求缺口，緩解通貨緊縮趨勢，穩(wěn)定經(jīng)濟運行，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等發(fā)揮了十分明顯的作用，但也大幅度提高了國債依存度和償債率，加深了國債風(fēng)險程度。截止到2000年底，累計債務(wù)余額已經(jīng)達到13000億元（不含中央代地方發(fā)行的債務(wù)和補充國有商業(yè)銀行資本金的1700億特種國債）。

　　根據(jù)上述關(guān)于國債規(guī)模不斷增大的原因的分析，我國恢復(fù)發(fā)行國債和推動國債規(guī)模上升的理由基本上是正常的，效果的主體也是積極的，它也使人們對國債功能和能動作用有了全新的認識。但是，無庸諱言，伴隨國債發(fā)行規(guī)模的進一步擴張，機會成本在不斷上升，剩余效應(yīng)在不斷縮小，國債風(fēng)險在不斷累加。盡管由于我們的謹慎操作，成功地避免了國債發(fā)行的“擠出效應(yīng)”，但由國債發(fā)行支持的積極財政政策對民間投資和消費的“拉動效應(yīng)”也不是特別明顯，而只靠財政政策的“單打獨斗”，不僅效果總是有限，而且隨著實施時間的拖長，極易把國家財政拖入債務(wù)危機的泥潭。如果國債政策在時機和力度上把握失誤，對其滯后效應(yīng)估計不足，甚至可能成為通貨膨脹的直接誘因。另外，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，地方政府是不允許發(fā)行地方公債的，為平衡地方建設(shè)資金不足，中央發(fā)行的部分國債總要轉(zhuǎn)貸地方使用，同時要求地方提供相應(yīng)的配套資金。但在地方政府行為不太規(guī)范，銀行體制、投資體制、企業(yè)體制均未改革到位的情況下，如此規(guī)定甚至可能加劇國債風(fēng)險和財政風(fēng)險。

　　上述理論分析和實際資料都表明，我國的國債風(fēng)險和財政風(fēng)險正在以前所未有的速度累加著。我們應(yīng)當(dāng)適時適度地調(diào)整國債發(fā)行政策，謹慎使用國債武器，以求將國債引起的財政風(fēng)險降低到最低限度。

　　根據(jù)以上的分析，可以認為我國目前的國債風(fēng)險主要是由于各方面社會經(jīng)濟體制改革的不協(xié)調(diào)引起的，是一種“轉(zhuǎn)軌期現(xiàn)象”。因此，基本的防范措施可以歸納如下：

　�。ㄒ唬├^續(xù)提高兩個比重，增加財政抵御國債風(fēng)險的能力。首先，采取有效措施，盡力將預(yù)算內(nèi)財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提高到合理水平。根據(jù)世界銀行專家的測算，年人均GDP達到800美元的國家，財政收入集中率應(yīng)保持在25%左右。我國專家提出的財政規(guī)模的合理水平是25-30%.據(jù)此，我們應(yīng)當(dāng)主要通過消費立稅，整頓收入秩序，提升稅收征管水平，嚴(yán)格控制減免稅等措施，盡快彌合現(xiàn)實財政收入集中率與目標(biāo)水平的差距。試想，如果我們能將預(yù)算內(nèi)財政收入水平提高一倍左右，國債的償付能力必將得到根本改善，國債風(fēng)險也將不復(fù)存在。其次，著力提高中央財政收入占全部財政收入的比重。根據(jù)我國中央政權(quán)在社會經(jīng)濟中擔(dān)負的職責(zé)和我國社會制度的性質(zhì)，該比重的理想水平應(yīng)在60-70%之間。而2000年該比重只有52%.我們必須認識到，我國中央政府是唯一的國債債務(wù)人，中央財政的債務(wù)依存度和償債率也是唯一的有實質(zhì)意義的國債負擔(dān)評價指標(biāo)，惟有通過調(diào)整中央與地方的財政分配關(guān)系，提升中央財政收入在全部財政收入中的占比，方能從根本上化解國債風(fēng)險。

　�。ǘ�）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政支出效率。我們已經(jīng)確立公共財政是我國財政體系改革的目標(biāo)模式，自然應(yīng)當(dāng)據(jù)此構(gòu)建財政支出框架。國家財政應(yīng)當(dāng)退出競爭性領(lǐng)域的資金提供者行列，對某些明顯具有競爭性和私人性的事業(yè)部門也應(yīng)當(dāng)減弱資金保障力度，一方面可以為市場機制讓出更大的作用空間，滿足我國加入WTO后必須奉行的“國民待遇原則”，也可騰出部分資金，增強國債還本付息的資金保障力度。另外，也要繼續(xù)深化目前已經(jīng)推出的支出改革措施，如政府采購制度、國庫集中支付制度、零基預(yù)算制度等，提高財政支出效率，為清償國債本息提供更為寬厚的資金保障平臺。

　�。ㄈ�）建立科學(xué)的國債本息償付機制。國債本息的償付機制也是制約國債規(guī)模的一個主要因素。在國外，國債利息是財政的一項經(jīng)常性預(yù)算支出，而在我國則在經(jīng)費預(yù)算之外列支，以增發(fā)國債來解決。目前我國每年國債利息支出已超過1000億元，如果按照國際慣例全部列入預(yù)算，則對年度預(yù)算平衡會產(chǎn)生較大影響，造成很大的沖擊；但從中長期來看，又必須列入預(yù)算，由經(jīng)常性財政支出來償付。為此，必須盡早規(guī)范國債償付機制。對于利息支出可以先按照一定比例列入預(yù)算，另一部分仍通過發(fā)債解決。對于國債本金部分可以借鑒國際經(jīng)驗建立國債償還基金。建立償債基金有利于保持合理的債務(wù)規(guī)模，即在財政有剩余資金時，可以從市場上購回所發(fā)行國債的一部分或全部，當(dāng)政府出現(xiàn)償付困難時，可以通過發(fā)行轉(zhuǎn)換債的方式清償?shù)狡趥鶆?wù)。

　　（四）在進一步完善分稅制的基礎(chǔ)上，適時推出地方公債制度。名義上我國實行的是以分稅制為特征的分級預(yù)算管理體制，各級政權(quán)都應(yīng)當(dāng)是獨立的預(yù)算主體，負有最終平衡本級預(yù)算的責(zé)任。但現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，只有中央政府可以發(fā)行國債，地方政府無直接借債權(quán)力，那中央財政必然是地方財政的最終平衡者，致使各級財政權(quán)責(zé)不對稱，中央財政發(fā)債壓力巨大，債務(wù)負擔(dān)沉重。解決的辦法之一，應(yīng)當(dāng)是在整頓分配秩序，規(guī)范各級事權(quán)的前提下，進一步完善分稅制，建立地方公債制度。在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的條件下，通過法律明確規(guī)定地方財政的發(fā)債資格、規(guī)模、方式、范圍及償債機制，將責(zé)權(quán)利歸為一體，既有利于各級財政把“該管的事管起來”，實現(xiàn)財政職能的強化和到位，又有利于規(guī)范地方政府融資管理；既有利于真正實現(xiàn)“一級政府，一級財政”，按分稅制的要求賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的各項財權(quán)，又有利于中央對各級政府債務(wù)的全面監(jiān)管，有效避免債務(wù)危機和財政風(fēng)險。

　�。ㄎ澹┻m時調(diào)整財政政策的力度和類型。如上所述，我國目前國債規(guī)模持續(xù)增長，部分是由于它是積極財政政策的構(gòu)成內(nèi)容。作為需求管理政策的組成部分，這樣的經(jīng)濟政策都屬于短期政策型式，無論是作用力度，還是政策類型，都應(yīng)當(dāng)隨著變化了的宏觀經(jīng)濟形勢而得到適時適度的調(diào)整。事實上，現(xiàn)行的“增加國債—增加支出”的政策內(nèi)容，在需求缺口過大，經(jīng)濟嚴(yán)重蕭條的時期，其對需求的刺激力度遠不及“減稅—增支”的政策模式；在需求過旺，通貨膨脹的時期，它又不得不讓位給“增稅—減支”的政策型式。因此，“增債—增支”的政策模式實際上只有較小的作用空間。特別是我國目前的需求不振，主要原因是制度性和政策性缺陷，僅靠財政政策獨力支撐是不可能長期奏效的，問題的根本解決還是要靠體制改革的深化。