近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，在地方財力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進(jìn)行城市建設(shè)，但隨之而來的地方債務(wù)問題也日漸突出。而政府的負(fù)債就如同一把“雙刃劍”，在適度負(fù)債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)督的前提下，政府負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，同時也能為社會提供更多的公共產(chǎn)品。在管理失控、負(fù)債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負(fù)債則將成為影響經(jīng)濟(jì)和社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，影響財政預(yù)算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務(wù)（主要就城市建設(shè)引起的負(fù)債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進(jìn)行分析，從財政的角度提出加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險控制的建議與措施。

　　一、西湖區(qū)政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

　　近幾年西湖區(qū)財力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設(shè)，占一般預(yù)算支出的5.06％。這對城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設(shè)資金基本上通過舉債完成。政府債務(wù)在西湖區(qū)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。

　　據(jù)統(tǒng)計，至2006年12月底，區(qū)本級政府債務(wù)余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當(dāng)年財政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財力的比重為10.65％，各項指標(biāo)均在風(fēng)險控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔(dān)著西溪濕地、古墩路等多項市重點工程的建設(shè)任務(wù)，雖然建設(shè)資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項目的建設(shè)仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，地價受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風(fēng)險，一旦土地跌價，不能及時出讓，將直接導(dǎo)致未來債務(wù)支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財政風(fēng)險，因此融資風(fēng)險不容忽視。

　　西湖區(qū)政府十分重視債務(wù)問題，在債務(wù)控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設(shè)項目基本情況，匯總各部門的年度建設(shè)計劃，并在此基礎(chǔ)上核實債務(wù)存量，進(jìn)行分類化解，明確償債責(zé)任。二是建立政府負(fù)債辦公室，負(fù)責(zé)定期統(tǒng)計匯總?cè)珔^(qū)負(fù)債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負(fù)債動態(tài)。負(fù)債辦公室設(shè)在財政局，在統(tǒng)計匯總負(fù)債數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立月報表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負(fù)債動態(tài)分析。三是建設(shè)項目實行項目法人負(fù)責(zé)制，明確建設(shè)資金由建設(shè)主體負(fù)責(zé)籌措和平衡，誰舉債誰負(fù)責(zé)。四是2007年試編基本建設(shè)項目預(yù)算，全面反映基本建設(shè)收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預(yù)算管吃飯、一本預(yù)算管建設(shè)。五是建立債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。將地方政府債務(wù)考核落實到建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人。

　　二、債務(wù)管理中存在的問題

　　（一）建設(shè)單位對各自項目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運(yùn)行，集融資、建設(shè)、支付職能于一身。

　　有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計劃不一致的情況，影響項目貸款資金的實際使用效果，造成資金暫時閑置。而有些項目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設(shè)單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負(fù)債資金尚未用好、用足，這是導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模上升的一個重要因素。

　�。ǘ�）舉債項目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了財政支出負(fù)擔(dān)。

　　表現(xiàn)在：（1）項目超概算情況嚴(yán)重，加大財政資金壓力。從目前已完工的項目來看，一方面由于項目立項前更多的考慮項目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導(dǎo)致實際支付時超概算情況嚴(yán)重；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，變更、增加計劃外工程，導(dǎo)致整個工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，加大了財政負(fù)擔(dān)。（2）項目沒有引入競爭機(jī)制，部分工程材料設(shè)備未實行政府采購，實際造價往往高于合同造價，增加了建設(shè)成本。

　�。ㄈ�）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

　　2006年以來國家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設(shè)用地。國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及配套文件《土地利用年度計劃管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率各0.5個百分點；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會對銀行各類打捆貸款進(jìn)行整頓和規(guī)范……對于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計劃隨時可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。

　　三、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議與措施

　　面對政府債務(wù)規(guī)�，F(xiàn)狀，必須積極采取應(yīng)對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠(yuǎn)目標(biāo)與眼前現(xiàn)實的關(guān)系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險，提高資金使用效率。

　�。ㄒ唬┘哟筘斦�對政府融資的集中統(tǒng)管力度。

　　建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，明確財政部門在同級政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促，確保政府債務(wù)按時償還。

　　（二）逐步建立各項政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制。

　　建立債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實行有效控制，反映地方政府財政風(fēng)險程度。（1）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。建立與負(fù)債規(guī)模相適應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時彌補(bǔ)償債資金缺口。償債準(zhǔn)備金來源可從：從歷年財政結(jié)余中安排一部分；每年從可用財力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性收益中安排一部分。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初政府債務(wù)余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險指標(biāo)體系。目前運(yùn)用較廣泛的指標(biāo)主要有債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財政支出的比率，它說明財政運(yùn)轉(zhuǎn)對債務(wù)的依賴程度，一般來說債務(wù)依存度不宜超過20%.負(fù)債率指債務(wù)余額占GDP的比重，著眼于從存量角度考察政府負(fù)債規(guī)模，是反映財政風(fēng)險程度的一個重要指標(biāo)，警戒線是10%左右。償債率指當(dāng)年政府負(fù)債還本付息額占當(dāng)年財政收入之比，這一指標(biāo)反映政府清償負(fù)債的能力，警戒線是10%左右。

　�。ㄈ�）整合財力，集中管理融資，合理調(diào)度。

　　把政府財力集中起來，把政府的資源運(yùn)作起來，集中財力辦大事，發(fā)揮財政資金的最大效能，通過財政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務(wù)。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財力的重要組成部分，應(yīng)將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財政預(yù)算統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產(chǎn)使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，確保應(yīng)收盡收。2007年西湖區(qū)財政著手對全區(qū)國有房產(chǎn)出租（租入）情況進(jìn)行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計，至2006年底，共計有363個出租點，出租面積達(dá)259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關(guān)單位自行管理和對外出租。區(qū)財政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對出租（租入）的國有房產(chǎn)，引入市場競爭機(jī)制，做到公開、公正、透明。出租（租入）的國有房產(chǎn)須由區(qū)國有資產(chǎn)托管中心委托社會中介機(jī)構(gòu)評估確認(rèn)底價后進(jìn)入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進(jìn)行公開招租，接受社會的監(jiān)督，實現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應(yīng)收盡收，增加財政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對于由建設(shè)單位向金融機(jī)構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負(fù)債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導(dǎo)社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)政府性投資項目的管理。

　　1、結(jié)合財政績效評價，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財原則，同時結(jié)合財政支出績效評價，合理確定財政投資范圍，政府重點支持關(guān)系國計民生，對西湖區(qū)未來經(jīng)濟(jì)或社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項目。對于重大項目的立項，可考慮建立聽證會制度，在重大項目實施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項目實施的可行性。也可結(jié)合財政績效評價，從項目的預(yù)期績效目標(biāo)著手進(jìn)行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對該項目實施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財政的目標(biāo)，是否會產(chǎn)生資源浪費(fèi)。

　　2、編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計劃，加大建設(shè)項目財政直接支付力度。（1）根據(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制年度政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項目，投資、規(guī)模和償還本息等計劃，也便于負(fù)債資金在各項目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設(shè)項目財政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對由區(qū)本級財政全額投入的建設(shè)項目以及上級補(bǔ)助資金投入的建設(shè)項目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設(shè)資金達(dá)3.3億元，相對杭州市其他城區(qū)，建設(shè)資金直接支付力度較大。通過三年來的經(jīng)驗積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設(shè)項目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項目，由建設(shè)單位分批將貸款資金劃入財政基本建設(shè)資金專戶。財政部門根據(jù)年度投資計劃、預(yù)算、合同、工程進(jìn)度，將建設(shè)資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設(shè)項目全部納入國庫集中支付是實現(xiàn)城建項目支付管理的最終目標(biāo)。若能實現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面可以促進(jìn)財政基本建設(shè)預(yù)算編制的完整，為發(fā)改部門編制年度政府性投資項目計劃提供真實的資金依據(jù)，同時便于政府及時、全面把握全區(qū)項目的規(guī)模和進(jìn)度；另一方面可使財政全面掌握政府性投資項目的資金需求與去向，從而使財政部門真正發(fā)揮在政府債務(wù)管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本�？蓢L試進(jìn)一步研究政府投資項目購買設(shè)備和工程政府采購的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。

　　3、加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理，強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力。（1）把好項目建設(shè)立項關(guān)，對建設(shè)單位上報要求立項的基本建設(shè)項目，財政部門必須會同有關(guān)部門參與可行性分析和論證，確保立項準(zhǔn)確、科學(xué)，并結(jié)合當(dāng)年財力和負(fù)債情況提出能否在當(dāng)年實施的意見。（2）把好預(yù)算審核關(guān)。施工圖預(yù)算是項目施工、合同簽訂、價款結(jié)算和成本核算的重要依據(jù)。財政部門組織力量或委托社會中介機(jī)構(gòu)對基建項目的工程預(yù)算進(jìn)行審查，根據(jù)審查后的預(yù)算來確定招投標(biāo)的標(biāo)底造價。（3）把好建設(shè)資金支付審核關(guān)。密切關(guān)注建設(shè)工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的停止支付。（4）把好建設(shè)項目竣工決算關(guān)。建設(shè)工程項目完工后，財政部門會同中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位進(jìn)行嚴(yán)格審查。以設(shè)計概算和工程預(yù)算為依據(jù)，認(rèn)真審查建設(shè)項目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設(shè)成本、費(fèi)用開支、結(jié)余資金等。

　　4、依托信息技術(shù)手段，建立政府性投資項目庫，對項目實行跟蹤管理。項目庫的內(nèi)容包括項目立項的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項目的概預(yù)算、項目招投標(biāo)情況以及項目支付的進(jìn)度，對項目庫實施動態(tài)管理。通過建立項目庫實現(xiàn)資源有效整合，促進(jìn)財政對項目的跟蹤和監(jiān)督管理。

　　（五）加強(qiáng)償債能力分析，將負(fù)債控制在一定比例。

　　償債能力決定負(fù)債能力，通過償債能力分析，為合理確定當(dāng)年政府負(fù)債規(guī)模提供財務(wù)依據(jù)。主要可從兩個層面進(jìn)行分析：

　　1、地方財力的現(xiàn)狀及其增長趨勢的分析。地方財政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標(biāo)。財政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財政可支配收入和政府負(fù)債能力呈正相關(guān)，與償債能力呈正相關(guān)。在分析過程中，需結(jié)合政府實際可用財力、政府負(fù)債和政府可用財力承受能力情況。分析一定時期財政總收入、地方財政收入、地方財政可用資金、地方財政用于建設(shè)的財力、土地出讓金收入等相關(guān)指標(biāo)的完成情況、平均增長幅度、財政收入增長趨勢，以確定償還政府負(fù)債的能力。

　　2、償還政府負(fù)債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負(fù)債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府負(fù)債還款來源的穩(wěn)定性和正常性�？梢詮默F(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價格升降趨勢等指標(biāo)，分析地方政府未來一定時期的土地出讓收入情況，政府負(fù)債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經(jīng)濟(jì)政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺，對土地出讓產(chǎn)生了直接影響，建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運(yùn)作面臨著極大的考驗，導(dǎo)致土地不能及時出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負(fù)債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負(fù)債的正常還貸進(jìn)程。因此，需要對土地出讓預(yù)計收入進(jìn)行合理估計，不能過高估計土地出讓收入。