「摘要」為了使國債的運行真正發(fā)揮其應有的作用，對于國債的監(jiān)管必不可少。而我國目前在國債的法律監(jiān)管領域面臨的諸多問題，更使加強國債監(jiān)管在國債制度的完善中具有特殊的含義。本文通過逐步論述，說明如果能在《國債法》的總體框架下建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制，加強監(jiān)管的力度，將為國債監(jiān)管的完善奠定堅實基礎。

　 「關鍵詞」國債 國債監(jiān)管

      「正文」

　　隨著現(xiàn)代國家逐步由稅收國家向債務國家轉(zhuǎn)化，國債的作用已經(jīng)越來越多的被人們所認識。國債不僅是政府籌集資金彌補財政赤字的手段，更是個人投資者進行投資的較為安全、可靠的一種投資方式。但是，國債本身的一些弊端同樣不可忽視：財政僵化與支出的排擠效應；公債的工具性格；公債隱蔽的權力性格。[1] 由此，為了使國債的運行真正發(fā)揮其應有的作用，對于國債的監(jiān)管必不可少。而我國目前在國債的法律監(jiān)管領域面臨的諸多問題，更使加強國債監(jiān)管在國債制度的完善中具有特殊的含義。

　　一、呼喚《國債法》

　　財政法定主義要求將有關財政活動的普遍規(guī)則制定為法律。[2] 但是，長期以來，我國在國債監(jiān)管方面僅僅具有一些零星的政策、法規(guī)，國債的監(jiān)管缺少統(tǒng)一層次和較高的法律、法規(guī)。1981年由國務院發(fā)布的《中華人民共和國國庫券條例》只是國債發(fā)行條例，而在國債流通、轉(zhuǎn)讓及兌付中，只有財政部以通知形式下發(fā)的有關國債的行政性規(guī)章或是財政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會聯(lián)合或單獨下發(fā)的有關國債或其他證券方面的規(guī)章。目前，在證券市場上最高層次的法屬于全國人大常委會1998年12月29日發(fā)布的《中華人民共和國證券法》，但它僅僅是規(guī)范除政府債券以外的其他證券的發(fā)行和交易行為，并未涉及國債的發(fā)行和交易，而在財政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會單獨或聯(lián)合下發(fā)的規(guī)章中，涉及國債監(jiān)管方面的措施、手段也較少，而且相互存在著沖突、重疊之處。[3]

　　導致國債市場監(jiān)管機制缺乏統(tǒng)一規(guī)范的根源之一就在于國債市場上缺乏一部專門的《國債法》加以調(diào)整。由此，發(fā)育中的國債市場呼喚一部專門的《國債法》，以作為財政監(jiān)管的基本法之一。目前國債已成為財政收入的重要來源，作為財政信用，它以國家為后盾，其來源具有可靠性，這決定了國債與其它債券的不同。而專門的《國債法》的出現(xiàn)將可以創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境，在國債方面形成一個完整、配套的國家信用法律制度，從而對規(guī)范國債管理，加強國債的監(jiān)管起到巨大作用。

　　二、呼喚統(tǒng)一的監(jiān)管機制

　　缺乏明確、統(tǒng)一、獨立的政府管理部門，導致多頭管理、多重管理以及規(guī)則不統(tǒng)一一直是國債市場發(fā)展存在的問題。中國人民銀行負責管理金融機構，證監(jiān)會是對證券市場和期貨市場進行監(jiān)管的國務院直屬單位，而財政部則是國債的發(fā)行機關，對于國債的發(fā)行和交易問題都要監(jiān)管。[4] 監(jiān)管的職權不清使得國債發(fā)行流通中的許多方面出現(xiàn)重復監(jiān)管，浪費了監(jiān)管資源；另一方面，又在一些領域產(chǎn)生了監(jiān)管真空，使得違法者有機可乘。更為重要的是，中央與地方的雙重監(jiān)管體制導致嚴重的地方保護主義，[5] 干擾了國債市場的正常發(fā)展。

　　由此，對一個統(tǒng)一的監(jiān)管機制需要及其迫切的表現(xiàn)了出來。應建立一個專門的國債監(jiān)督管理委員會，對國債市場的參與人，無論是政府、中央銀行、商業(yè)銀行、機構投資人、個人投資者以及證券中介機構進行執(zhí)法檢查和監(jiān)督。同時，剝離原屬于中央人民銀行、證監(jiān)會的監(jiān)管事務，取消中央和地方兩級主管部門構成的雙重監(jiān)管體系，賦予國債監(jiān)督管理委員會獨立、完全的監(jiān)管職權。如此，就可以通過地方政府退出國債市場的監(jiān)管體系，來淡化地方保護主義影響，真正實現(xiàn)國債監(jiān)督管理體制的全國性的統(tǒng)一。

　　三、呼喚有力度的國債監(jiān)管

　　一方面，證監(jiān)會是國務院證券管理機構，它對整個證券市場實行統(tǒng)一管理、監(jiān)督。由于它行使對整個證券市場的監(jiān)管職能，所以它不能明察證券市場的復雜變化，亦不能有效地克服市場所帶來的危機。同時，監(jiān)管的原則也不明確、不統(tǒng)一導致了監(jiān)管力度的缺乏。在市場低迷、交易量萎縮時，監(jiān)管力度放松，各種鼓勵政策出臺。而到了交易旺季，各種限制措施紛紛頒布，使得市場缺乏一個統(tǒng)一的標準，不穩(wěn)定性極高。[6]

　　另一方面，我國國債市場上又缺乏行業(yè)自律性監(jiān)管。目前，我國國債自律性組織主要是中國國債協(xié)會、中國證券業(yè)協(xié)會、上海和深圳交易所等，他們雖然都訂有自制性規(guī)則，但缺乏自律性監(jiān)管，而參與國債市場的機構在業(yè)務部門之內(nèi)，又未有自己強有力的監(jiān)管部門，因此，這些自律性組織的監(jiān)管職能未能很好地發(fā)揮出來。這一切與美國等一些發(fā)達國家以行業(yè)自律性監(jiān)管為主的證券市場形成對比，也是我國國債市場監(jiān)管方面存在的不足之處。[7]

　　政府監(jiān)管和行業(yè)自身監(jiān)管的力度都不足，使得市場的協(xié)調(diào)發(fā)展必然需要更為強大的力量補充。

　　政府監(jiān)管的加強可以通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制來得以加強。而行業(yè)自身監(jiān)管力度的加強則是更為急迫的任務。由于我國實行的國債監(jiān)管仍然是政府監(jiān)管為主，因此，只有加強行業(yè)的自律性監(jiān)管，建立自己的監(jiān)管部門，獨立于業(yè)務部門，這樣才能更直接地行使國債監(jiān)管職責，對國債市場上發(fā)生的問題及時予以解決。不妨借鑒美國、英國等西方國家關于依靠證券行業(yè)自律性監(jiān)管的方法，這對中國國債市場以及整個證券市場都將有很大作用。當然，作為政府的證券監(jiān)督機構還需要對自律性組織的設立嚴格審批，對其活動也要進行監(jiān)督。

　　國債的監(jiān)管問題涉及到了整個國債的運行過程，其監(jiān)管機制可以說是一個極為廣泛的體系。而能夠在《國債法》的總體法律制度的規(guī)范下建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制，加強監(jiān)管的力度，將為監(jiān)管的完善奠定堅實基礎。同時，在財政、監(jiān)察、司法及社會力量等多方面的配合下，將為國債市場的監(jiān)管創(chuàng)造出良好的環(huán)境，促進國債的健康發(fā)展。

　　「注釋」

　　1 劉建文：《財稅法學》，高等教育出版社2004年版，第105頁。

　　2 見前注1，第40頁。

　　3 藺翠牌：《中國財政監(jiān)督的法律問題》，經(jīng)濟科學出版社1999年版，第219頁。

　　4 陳丕：“市場經(jīng)濟呼喚〈國債法〉”，載《中共福建省委黨校報》，2004年第10期。

　　5 見前注4.

　　6 見前注4.

　　7 張琪：“國債監(jiān)督方面的法律問題及對策”，載《中央財經(jīng)大學學報》，2001年第5期。