摘　要：本研究描述了西北三個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣縣級(jí)政府預(yù)算決策機(jī)制。揭示出現(xiàn)存的機(jī)制導(dǎo)致只有少數(shù)人能夠真正參與預(yù)算過(guò)程。其次，公民需求與政府支出重點(diǎn)之間相脫離，在某種程度上導(dǎo)致了公共服務(wù)供給中社會(huì)公平性缺失，那些最貧困、最需關(guān)注的公民的需求被置于視界之外，因此他們必須在政府預(yù)算范圍之外自籌自辦解決其公共品需求問(wèn)題，這是導(dǎo)致預(yù)算外資金大量存在的一個(gè)原因。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革如果僅強(qiáng)調(diào)縮減預(yù)算外經(jīng)費(fèi)是不能從根本上解決問(wèn)題的；相反，如果地方政府的公共開(kāi)支重點(diǎn)不變、如果其背后的政治決策架構(gòu)不變，上述的這些問(wèn)題將繼續(xù)存在。

　　關(guān)鍵詞：地方政府預(yù)算/中國(guó)基層政府/公共品供給

　　County government budgeting in China：A case study

　　Abstract：This paper provides a discussion of budgeting at the county levelof Chinese government.Based on findings from field studies in three poverty-strickencounties in northwestern China，it is argued that the existing institutional arrangementfor budget formulation enables the budgeting process to involve few participants.Second，the separation of demands of citizens and spending priorities of countygovernment has resulted to some extent in the lack of social equity in the provisionof public services，and the most serious problem is that the needs of the poorestand the most needy citizens are overlooked.Because of this separation，citizenshave to be self-reliant in solving the problems outside the purview of governmentbudgeting.In the end the paper argues that the elimination of extra-budgetary fundsin the Rural Fiscal Reform is not the solution to the problem.The spending prioritiesof county governments have to be changed and the political configuration behindsuch priorities has to be challenged.

　　引言

　　過(guò)去三年中，中央政府進(jìn)行了一系列預(yù)算改革，包括新預(yù)算編制及審議方法的引入，新預(yù)算科目的采用及加大預(yù)算的監(jiān)督與審計(jì)等。這樣做的目的在于確保預(yù)算在促進(jìn)財(cái)政秩序穩(wěn)定、提高管理問(wèn)責(zé)制度和公共服務(wù)績(jī)效方面發(fā)揮其正常的作用。[1]前財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告演講中指出：要加快改革的步伐，特別要繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算改革，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算編制。

　　部門(mén)的預(yù)算外收入要全部納入預(yù)算管理或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，部門(mén)預(yù)算要全面反映部門(mén)及所屬各單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，支出要透明。他也強(qiáng)調(diào)，加快地方部門(mén)預(yù)算改革步伐，擴(kuò)大省級(jí)財(cái)政實(shí)行部門(mén)預(yù)算的范圍，地（市）級(jí)財(cái)政也要為擴(kuò)大部門(mén)預(yù)算改革作好準(zhǔn)備，有條件的地區(qū)還可以在縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行部門(mén)預(yù)算改革試點(diǎn)。

　　預(yù)算行為本質(zhì)上是政治行為。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論在何種經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，對(duì)財(cái)政預(yù)算的控制都被認(rèn)為是決定性的。預(yù)算決策模式直接表明了政策制定過(guò)程中及政治舞臺(tái)上游戲者之間的權(quán)力分配。[2]因此，任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治架構(gòu)。實(shí)際上，預(yù)算改革背后所隱含的就是權(quán)力的再分配。

　　通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的查閱，可以看出，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在對(duì)中國(guó)改革趨勢(shì)的探討、各級(jí)政府部門(mén)公共支出模式的分析以及對(duì)進(jìn)一步深入改革的建議等方面已經(jīng)做了很大努力。然而，探討地方政府預(yù)算問(wèn)題的研究卻相當(dāng)缺乏。在所查閱的文獻(xiàn)中，對(duì)此問(wèn)題的研究總的來(lái)講有兩條線索：一，現(xiàn)有許多研究主要關(guān)注中國(guó)財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，即計(jì)劃體制下的中央集中體制如何向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變。這些研究的重點(diǎn)通常聚焦于中央、地方之間關(guān)系的演變，而這種關(guān)系變化主要源自?xún)烧咧�間的財(cái)政責(zé)任與權(quán)力的重新分配。中央和地方之間財(cái)政責(zé)任與財(cái)政能力的失衡已經(jīng)引起關(guān)注。一方面，在現(xiàn)有的分權(quán)趨勢(shì)下，許多公共服務(wù)的提供已經(jīng)委托給地方政府；另一方面，財(cái)政稅收卻有集中于中央的趨勢(shì)。二，學(xué)者們已經(jīng)注意到中國(guó)財(cái)政體制的一個(gè)顯著特征是大量預(yù)算外資金。世界銀行指出，中國(guó)財(cái)政收入是很少的，僅占GDP 的14％。然而，預(yù)算外的資金收入?yún)s非常大。在這種情況下，預(yù)算作為引導(dǎo)公共支出的工具的有效性受到了很大的制約。[3]因此，學(xué)界有一種共識(shí)，應(yīng)該進(jìn)行一項(xiàng)改革，把預(yù)算外資金納入預(yù)算管理以使預(yù)算內(nèi)容更全面。

　　上述研究很好地揭示了我國(guó)財(cái)政結(jié)構(gòu)及政府間關(guān)系中存在的嚴(yán)重缺陷，但在把地方政府作為一個(gè)分析單位并給予重視方面所做的努力還是非常有限的，特別是對(duì)地方財(cái)政決策過(guò)程的政治機(jī)制的細(xì)節(jié)缺乏了解。而這恰恰對(duì)于正在進(jìn)行的改革以及上述問(wèn)題的探討都是非常重要的，因?yàn)椋�這種機(jī)制怎樣為改革提供動(dòng)力，或者怎樣以很強(qiáng)的慣性抗拒改革，都將決定任何改革的成敗。

　　本研究正是在上述問(wèn)題驅(qū)動(dòng)之下展開(kāi)的。文章關(guān)注的焦點(diǎn)集中于縣級(jí)政府的預(yù)算行為上。

　　主要研究的問(wèn)題有：（1）縣級(jí)政府預(yù)算是如何制定的，由誰(shuí)制定，為誰(shuí)制定？（2）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過(guò)程的差異性？（3）政府預(yù)算決策的社會(huì)性后果是什么？

　　受由誰(shuí)和為誰(shuí)問(wèn)題的驅(qū)使，本研究選擇教育部門(mén)作為切入點(diǎn)以對(duì)政府科層體制中各部門(mén)之間的關(guān)系以及政策決策對(duì)公民的社會(huì)后果進(jìn)行深入研究。數(shù)據(jù)的收集過(guò)程首先集中在縣級(jí)政策制定和政治操作上，繼之聚焦到一些利益相關(guān)者上，例如，學(xué)齡兒童，他們的父母及在教育活動(dòng)中的其他社區(qū)成員。

　　本論文分為四部分，第一部分主要是對(duì)國(guó)內(nèi)和西方相關(guān)文獻(xiàn)的評(píng)述，并在此基礎(chǔ)上形成本文的分析框架。第二部分主要是對(duì)研究數(shù)據(jù)及方法進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

　　第三部分將主要介紹所研究個(gè)案地區(qū)的背景，包括他們的自然地理特征，經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展?fàn)顩r。最后一部分主要討論實(shí)地調(diào)查的結(jié)果，并在此基礎(chǔ)概括出簡(jiǎn)要的結(jié)論。

　　應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，本研究仍在進(jìn)行之中，該論文也僅是對(duì)研究結(jié)果的初步總結(jié)。尚有很多研究問(wèn)題需要更深入的分析和更多的探討，這主要是由于現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算過(guò)程具有很強(qiáng)的暗箱操作性質(zhì)，缺乏透明度，這在后面部分將有更為詳細(xì)而具體的闡述。

　　另外，本研究把財(cái)政支出作為分析重點(diǎn)，而對(duì)財(cái)政收入問(wèn)題給予的關(guān)注相對(duì)較少。

　　1、中國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算行為：分析框架

　　在國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)中，關(guān)于財(cái)政預(yù)算行為的理論有三種：公共選擇理論，利益集團(tuán)理論和權(quán)力等級(jí)理論。最近一些社會(huì)學(xué)家對(duì)中國(guó)的社會(huì)與國(guó)家之間關(guān)系的討論對(duì)政府行為包括預(yù)算行為的研究也有借鑒意義。

　　公共選擇理論源起于公共財(cái)政理論，該理論對(duì)于公民投票行為如何表現(xiàn)公民意愿、在公共政策的制定過(guò)程中起到了什么作用給予了相當(dāng)多的重視。[4]公共選擇理論學(xué)者們所關(guān)注的是公民，即納稅人，需要政府做什么和怎么花錢(qián)與政府實(shí)際做了什么和怎么花了錢(qián)之間的關(guān)系。從這個(gè)角度來(lái)看，預(yù)算應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)選擇的一面財(cái)政鏡子。這種分析范式下的核心問(wèn)題實(shí)際上就是一個(gè)機(jī)制問(wèn)題，人民的意愿得以確定和貫徹的機(jī)制，政治問(wèn)責(zé)制度得以建立的機(jī)制，政府行為的監(jiān)督機(jī)制。[5]與此相關(guān)，理論學(xué)者規(guī)定、假設(shè)了幾種機(jī)制。一種是投票機(jī)制，在這種機(jī)制下，公民可以在最能反映他們支出意愿的候選人之間做選擇。[6]另一種機(jī)制就是公民直接參與預(yù)算編制。最近在巴西所進(jìn)行的參與式預(yù)算（PB）

　　試驗(yàn)引起了廣泛關(guān)注。[7]直接參與預(yù)算并不是公民通過(guò)選舉政治代理人來(lái)參與預(yù)算的決策，而是公民面對(duì)面的直接參與預(yù)算的制定過(guò)程，這是民主參與的最主要形式。這種試驗(yàn)的成功在一定程度上證明了這樣一個(gè)事實(shí)，即公民的參與對(duì)預(yù)算的結(jié)果有重要的影響。

　　同第一種分析框架強(qiáng)調(diào)對(duì)公民個(gè)體與政府之間相互作用關(guān)系不同，第二種分析框架以依據(jù)階層和利益聯(lián)盟而界定的團(tuán)體的角色及政治影響力作為關(guān)注的焦點(diǎn)。這種理論把預(yù)算結(jié)果視為政治舞臺(tái)上游戲者自利的結(jié)果。新馬克思主義者把這些游戲者分為不同階層，并認(rèn)為不同階層的利益支配著預(yù)算和分配的選擇。一些學(xué)者也認(rèn)為利益集團(tuán)支配、甚至決定預(yù)算的編制。[8]

　　沿著這條思路，許多學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)政府的角色地位和自創(chuàng)性。政府并非人民利益的代表，而只是一部人利益的代表。他們自身利益的需求和主動(dòng)性是決定把人民還是利益集團(tuán)的要求和需要轉(zhuǎn)化為政府決策的重要因素。

　　第三種理論把政府的權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)視為分析的目標(biāo)。這一學(xué)派的一些學(xué)者認(rèn)為高層行政部門(mén)制定大政方針，判斷政策環(huán)境，并在征求意見(jiàn)前把這些信息通過(guò)預(yù)算部門(mén)下達(dá)各機(jī)構(gòu)。

　　[9]因此，影響預(yù)算結(jié)果的最重要的解釋變量就是高層行政部門(mén)所形成的決策。這一學(xué)派也并不否認(rèn)利益集團(tuán)的影響，他們認(rèn)為利益集團(tuán)通過(guò)進(jìn)入高層決策部門(mén)作為影響決策制定的切入點(diǎn)。

　　同樣也是著眼于政府結(jié)構(gòu)，Blecher 和Shue[10]對(duì)中國(guó)縣級(jí)政府提出一個(gè)描述性模型。

　　在這個(gè)模型里，中國(guó)的縣級(jí)政府要兼顧條塊兩個(gè)系統(tǒng)的利益導(dǎo)向。一方面，大多數(shù)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)是垂直管理系統(tǒng)的最低分支機(jī)構(gòu)和層級(jí)，這個(gè)層級(jí)一路往上就是我們通常所說(shuō)的中央政府。另一方面，縣級(jí)部門(mén)有其自身責(zé)任，既對(duì)上一級(jí)的政府部門(mén)負(fù)責(zé)，也要對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的合作、團(tuán)結(jié)以及整體發(fā)展負(fù)責(zé)。于是，根植于政治框架內(nèi)的政府部門(mén)有兩個(gè)委托-代理鏈，而縣級(jí)政府部門(mén)都是代理人。在一個(gè)鏈中，中央政府是其最后委托人，在另一個(gè)鏈中，公民是其最后委托人。一些重要的社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，實(shí)際上在一定程度上，地方政府只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)。[11]從這些學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)看，地方政府的合法性不是因?yàn)槠渥鳛榈胤焦�民利益代表的政治�?shí)體，而是源于其作為基層政權(quán)機(jī)關(guān)的緣故。因此，地方政府和官僚的利益，正如其決策反映出的那樣，往往是同地方人民意愿相脫離的。

　　換句話(huà)說(shuō)，在這樣的政治體制下，地方政府容易脫離當(dāng)?shù)厝嗣袢罕�。按照張靜的說(shuō)法是：

　　在利益分離的結(jié)構(gòu)下，基層政權(quán)完全忽略了其需要自下而上的政治基礎(chǔ)問(wèn)題，它越來(lái)越眼睛朝上，工作目標(biāo)越來(lái)越專(zhuān)注于上級(jí)的滿(mǎn)意，而不是社會(huì)的滿(mǎn)意，它越來(lái)越具有主動(dòng)性，越來(lái)越多地相信發(fā)動(dòng)、教育和改造社會(huì)地組織權(quán)威作用。這一切都源于，它的權(quán)利來(lái)源越來(lái)越依賴(lài)官方（上面）的支撐，而非依賴(lài)社會(huì)的承認(rèn)。于是乎，它也就越來(lái)越從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的利益一體化結(jié)構(gòu)中分離出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立的、專(zhuān)權(quán)的權(quán)力團(tuán)體，它不必考慮其權(quán)威地位和社會(huì)利益的一致性問(wèn)題，因?yàn)樗�的�?quán)威無(wú)須依賴(lài)社會(huì)授予；它也不必考慮建立社會(huì)監(jiān)督以補(bǔ)充國(guó)家監(jiān)督不足的問(wèn)題，因?yàn)樗鼜牟粦岩勺约捍�表著社�?huì)利益。[12]

　　按照這個(gè)理論，地方政府的掌權(quán)者團(tuán)體變成了一個(gè)自我服務(wù)的利益團(tuán)體。因?yàn)槿狈ι鐣?huì)約束，因此它可能任意地處置社會(huì)財(cái)產(chǎn)，某種程度上是以公用或組織的名義對(duì)社會(huì)資產(chǎn)壟斷使用。

　　另一具有重要影響的傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算理論是漸進(jìn)主義理論學(xué)說(shuō)。這一理論基本上是一種描述性模型。根據(jù)Wildavsky 的著名觀點(diǎn)，財(cái)政預(yù)算是一個(gè)增量的概念而不是一個(gè)總量的概念。

　　起初對(duì)設(shè)立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)的想法是每年對(duì)全局進(jìn)行積極的考慮，重新評(píng)估現(xiàn)有項(xiàng)目相對(duì)于其他可能選擇的價(jià)值。而實(shí)際的情況是，預(yù)算一般是以上一年的預(yù)算為依據(jù)，僅重點(diǎn)進(jìn)行一些小范圍的增減考慮。13]漸進(jìn)主義強(qiáng)調(diào)財(cái)政預(yù)算制定過(guò)程和結(jié)果。在這種分析框架中，最后的預(yù)算撥款是因變量，最重要的解釋變量或自變量是財(cái)政預(yù)算基數(shù)，特別是上一年的預(yù)算撥款數(shù)額。漸進(jìn)主義模式的基礎(chǔ)在于對(duì)參與者的發(fā)展戰(zhàn)略和行為的判斷、觀察以及財(cái)政預(yù)算模式的穩(wěn)定性。在這個(gè)過(guò)程中，首要的參與者就是政府機(jī)構(gòu)。

　　本研究中涉及三個(gè)主要問(wèn)題：（1）縣一級(jí)財(cái)政預(yù)算編制是如何制定的，包括由誰(shuí)制定，為誰(shuí)制定？（2）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過(guò)程的差異性？（3）財(cái)政預(yù)算決策的社會(huì)性后果是什么？可以說(shuō)，本研究首要目標(biāo)是對(duì)當(dāng)前現(xiàn)狀加以探究說(shuō)明，如財(cái)政預(yù)算包括哪些工作，其程序是什么，哪些人參與了財(cái)政預(yù)算，哪些人沒(méi)有參與，在預(yù)算過(guò)程中，參與者意見(jiàn)一致性是如何達(dá)成的，以及最后的決定在什么基礎(chǔ)上提出才是合理的等。在對(duì)這些問(wèn)題描述的過(guò)程中，漸進(jìn)主義——即財(cái)政預(yù)算基數(shù)是決定最后預(yù)算撥款的最重要因素——的理論預(yù)設(shè)將被檢驗(yàn)。在研究過(guò)程中對(duì)誰(shuí)是受益者的問(wèn)題也是需要給予關(guān)注的重要方面。對(duì)此問(wèn)題分析的首要對(duì)象是財(cái)政政策、公共產(chǎn)品分配以及由縣級(jí)政府任意支配的財(cái)源中的利益攸關(guān)者。同時(shí)，那些社會(huì)上最需要幫助和最貧困人群的公共服務(wù)方面的財(cái)政承諾也是研究的重點(diǎn)。

　　需要提醒的是，中央與地方關(guān)系的變化也是一個(gè)重要的決定因素。然而，因?yàn)檫@涉及包括財(cái)政收入在政府間的分配、各級(jí)政府間的財(cái)政責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付等復(fù)雜的因素，而這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本文的研究范疇，因此將其留待進(jìn)一步的研究。

　　2、數(shù)據(jù)

　　本論文僅是對(duì)中國(guó)西北某省三個(gè)貧困縣（后簡(jiǎn)稱(chēng)I 縣、C 縣和G 縣）實(shí)地調(diào)查的初步總結(jié)。數(shù)據(jù)來(lái)源包括兩類(lèi)：在實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上獲得的關(guān)于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校及鄉(xiāng)村的數(shù)據(jù)；國(guó)家、省、縣級(jí)的數(shù)據(jù)資料來(lái)源于一系列管理數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)來(lái)源在論文的數(shù)據(jù)引用中將被提到。

　　本研究關(guān)于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和學(xué)校數(shù)據(jù)收集的實(shí)地調(diào)查工作起止時(shí)間為2000年1月至2002年3月，對(duì)象為西北某省。在研究過(guò)程中，也收集到一些相關(guān)的事件陳述、政策文件和官方數(shù)據(jù)。

　　這三個(gè)縣都是國(guó)家級(jí)貧困縣，每年都有中央和省級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金。事實(shí)上，這三個(gè)縣的本級(jí)財(cái)政收入在財(cái)政支出中所占的比例分別僅為19.34%，10.55%和10.55%，這遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。這些縣的本級(jí)財(cái)政收入僅為472萬(wàn)元到778萬(wàn)元不等，這也遠(yuǎn)低于當(dāng)年全國(guó)的平均水平。另外，教育支出在縣級(jí)財(cái)政支出中也是相當(dāng)有限的。在這三個(gè)縣中，教育支出占財(cái)政總支出的比率分別僅為16.07%，18.26%和18.92%，而全國(guó)當(dāng)年平均水平為24.27%.

　　就教育發(fā)展而言，所調(diào)查的三個(gè)縣都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國(guó)其它大部分地區(qū)。根據(jù)該省教育廳提供的數(shù)據(jù)，截至2000年12月，該省有35個(gè)縣仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)定的九年制義務(wù)教育，其中六個(gè)縣沒(méi)有完成初等義務(wù)教育的任務(wù)，I 縣和C 縣便是六個(gè)縣的其中兩個(gè)，即使G 縣也僅僅是在2000年剛通過(guò)初等義務(wù)教育驗(yàn)收。

　　另外，該地區(qū)的許多少數(shù)民族地區(qū)，其成人文盲率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家平均水平。

　　由于上述這些情況，本研究的意義部分在于這些調(diào)查縣正是我國(guó)西部貧困省中那些公共服務(wù)比較落后，政府治理能力和水平亟待提高的地區(qū)。而另一方面，這些個(gè)案的典型性非常有限，在多大程度上這里介紹的調(diào)查發(fā)現(xiàn)具有普適性還需要進(jìn)一步的分析和研究。

　　3、田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)

　　3.1法律和政策框架中國(guó)公共財(cái)政預(yù)算法規(guī)體系是以1994年頒布的《預(yù)算法》為基礎(chǔ)建立的。

　　《預(yù)算法》中規(guī)定一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算。另?yè)?jù)《預(yù)算法》第13條規(guī)定，對(duì)縣及以上政府，人民代表大會(huì)修改和審批前一財(cái)政年度的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和下一年度的預(yù)算草案，并對(duì)預(yù)算做調(diào)整。同時(shí)，它也有責(zé)任和權(quán)力監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，并有權(quán)廢除行政部門(mén)作出的有關(guān)預(yù)算的任何政策或決定。同時(shí)，根據(jù)該法28條規(guī)定，地方政府——中央以下各級(jí)政府——應(yīng)該保持預(yù)算的平衡，不應(yīng)出現(xiàn)財(cái)政赤字。

　　就教育而言，與此相關(guān)較為重要的預(yù)算政策有兩個(gè)。第一，在中國(guó)教育分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制下，地方政府應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)教育負(fù)責(zé)，這主要包括義務(wù)教育和高中階段的教育。1986年通過(guò)的《義務(wù)教育法》規(guī)定實(shí)行包括初等教育及初中教育在內(nèi)的9年義務(wù)教育。在1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要的實(shí)施意見(jiàn)》中提出：基礎(chǔ)教育實(shí)行在國(guó)家宏觀指導(dǎo)下地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的辦學(xué)體制�？h級(jí)政府在組織義務(wù)教育的實(shí)施方面負(fù)有主要責(zé)任，包括統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費(fèi)，調(diào)配和管理中小學(xué)校長(zhǎng)、教師，指導(dǎo)中小學(xué)教育教學(xué)工作等……第二，1995頒布的《教育法》也規(guī)定了國(guó)家應(yīng)建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，逐步增加對(duì)教育的投入，以保證國(guó)家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源�？傊�，地方教育財(cái)政有兩個(gè)基本特點(diǎn)：第一，地方政府要對(duì)包括義務(wù)教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育負(fù)責(zé)；其次，教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化。

　　3.2預(yù)算的編制過(guò)程

　　縣級(jí)預(yù)算過(guò)程有兩個(gè)最重要的特征。首先是人員經(jīng)費(fèi)是支出的優(yōu)先考慮重點(diǎn)；第二，預(yù)算決策的權(quán)力是高度集中的，實(shí)際上往往是縣個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，在一定程度上，甚至一些政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)也被排除在預(yù)算制定的過(guò)程之外。

　　在所調(diào)查的三個(gè)縣，預(yù)算編制按人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)及專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分別進(jìn)行。

　　人員經(jīng)費(fèi)指的是用于公務(wù)人員個(gè)人的經(jīng)費(fèi)，包括他們的工資、福利經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)金。

　　公用經(jīng)費(fèi)是用于保障政府及其附屬部門(mén)，如公立學(xué)校等日常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)。專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)通常與一些發(fā)展項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)，比如灌溉、農(nóng)業(yè)改革及教育項(xiàng)目。在這三種預(yù)算經(jīng)費(fèi)中，人員經(jīng)費(fèi)得到優(yōu)先考慮。正如I 縣的一位官員在提供給作者的一份介紹性材料中明確指出的，縣里實(shí)行的是吃飯第一，發(fā)展第二“的原則。正如此，預(yù)算中首先考慮的是工資，在這之后才是根據(jù)剩余財(cái)政資金分配公用經(jīng)費(fèi)�？h里的政策明確規(guī)定，公用經(jīng)費(fèi)的比例應(yīng)限制在人員經(jīng)費(fèi)的10％以?xún)?nèi)。在這種情況下，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就很難保證。

　　在人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制中，使用的是基數(shù)法，也就是說(shuō)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配是按照上一年的實(shí)際在編人員數(shù)來(lái)制定預(yù)算，而不是按照應(yīng)有崗位的數(shù)字進(jìn)行計(jì)算。這種方法可以被認(rèn)為是最簡(jiǎn)單的漸進(jìn)預(yù)算方式。在這種漸進(jìn)式的預(yù)算中僅有兩個(gè)變量：一是公務(wù)人員工資的增量；二是縣政府工資單上公務(wù)人員數(shù)量的增量。在實(shí)際情況中這兩個(gè)變量對(duì)預(yù)算結(jié)果的影響被降低了最低程度。

　　一般來(lái)說(shuō)，工資的調(diào)整基本上是由中央政府統(tǒng)一下達(dá)命令來(lái)執(zhí)行的，雖然用于工資的財(cái)政資金來(lái)源多種多樣。省和地市政府也可以決定和出臺(tái)一些補(bǔ)貼或福利的政策。在調(diào)查地區(qū)，這些政策基本上都伴隨著上級(jí)轉(zhuǎn)移支付額度的增加。對(duì)地方公務(wù)人員工資，比較重要的事近年來(lái)的中央采取的政策調(diào)資。但是，即使政策調(diào)資是預(yù)料之中的事，當(dāng)?shù)乜h政府的預(yù)算也不會(huì)立刻把這些因素及時(shí)考慮進(jìn)去。換句話(huà)說(shuō)，比如，雖然縣政府意識(shí)到在X 年里工資將要上漲，無(wú)論有無(wú)額外的轉(zhuǎn)移支付，但這種增長(zhǎng)并沒(méi)有反映到這一年的預(yù)算中去，這通常被推遲到下一年。

　　在這種情況下，各個(gè)部門(mén)能夠操縱的只有第二種“增長(zhǎng)”，即本部門(mén)的公務(wù)人員增長(zhǎng)。

　　但是就是在這些方面，決策也是絕對(duì)集中化；而且，各個(gè)部門(mén)增加的公務(wù)人員數(shù)量在本部門(mén)的預(yù)算中并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。簡(jiǎn)單的說(shuō)就是，只有一個(gè)估計(jì)了整個(gè)公務(wù)員數(shù)量變化的總預(yù)算，這些增減沒(méi)有被分解到部門(mén)。因此各部門(mén)在預(yù)算過(guò)程中的參與被簡(jiǎn)化為一個(gè)非常簡(jiǎn)單的工作。

　　這個(gè)工作就是給縣財(cái)政局官員遞交一份在本部門(mén)公務(wù)員名單和每年12月份的工資單（有的地方是1月份的工資單）。實(shí)際上，在所調(diào)查的三個(gè)縣，教育部門(mén)每年都有人員增加。作者發(fā)現(xiàn)，在這三個(gè)縣，保證給畢業(yè)于師范大學(xué)和學(xué)院的本地人提供就業(yè)這一政策仍在執(zhí)行。

　　每年，縣教育局以這種方式接受的新增就業(yè)人員就達(dá)30人甚至更多。在這種情況下，一些縣也從其他大學(xué)和學(xué)院吸納畢業(yè)生進(jìn)入教育部門(mén)。然而，主管單位在每個(gè)財(cái)政年之初不知道會(huì)增加多少人，而只是根據(jù)相關(guān)部門(mén)的計(jì)劃估計(jì)。在新學(xué)年度，畢業(yè)生來(lái)了，他們被縣政府、財(cái)政局、人事局及教育局聯(lián)合聘用（他們的聘用由縣政府、財(cái)政局、人事局及教育局的共同商量決定）。但這些新職員通常無(wú)法立即領(lǐng)到工資，拖欠工資是經(jīng)常的事，他們的工資一般是被整合（工資預(yù)算的編制安排）到在下一個(gè)預(yù)算年度的基數(shù)里。而在這種過(guò)程中，年復(fù)一年，三個(gè)縣的財(cái)政供養(yǎng)人員在迅速增長(zhǎng)。

　　三個(gè)縣在公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制中有所不同。在G 縣和I 縣，有兩種描述預(yù)算過(guò)程和結(jié)果的版本。一個(gè)來(lái)自縣長(zhǎng)的版本，提到公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算由兩部分組成。

　　其中一部分是按照固定配額和政府所屬的各部門(mén)、單位的公務(wù)員數(shù)量來(lái)決定預(yù)算。比如，在2001、2002年，G 縣按行政部門(mén)每人150元，事業(yè)單位每人100元來(lái)制定預(yù)算。除了固定的按人頭的預(yù)算，其余的就按照需要和優(yōu)先的政策決定。相反，各個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的說(shuō)法又構(gòu)成另一個(gè)版本，他們聲稱(chēng)，最近這些年根本就沒(méi)有公用經(jīng)費(fèi)。這其中有兩個(gè)原因：一是，他們根本就不能為本部門(mén)制定預(yù)算，通常，在縣里就沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為各個(gè)部門(mén)制定公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的傳統(tǒng)。第二，雖然配額預(yù)算原則大家都知道，但他們認(rèn)為那都是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。在他們看來(lái)，資金的分配與預(yù)算毫無(wú)關(guān)聯(lián)。至于教育部門(mén)，凡有資金需求時(shí)，縣教育局和學(xué)校就向縣財(cái)政局提出申請(qǐng)報(bào)告，有時(shí)候會(huì)得到支持，但被拒絕的時(shí)候更多。

　　縣長(zhǎng)和各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)兩種說(shuō)法的嚴(yán)重反差源于預(yù)算決策的極端不透明化。在其中一個(gè)縣，縣長(zhǎng)介紹說(shuō)，遞交給人民代表大會(huì)和各主管局長(zhǎng)的是一個(gè)總體的預(yù)算，除此之外，縣里還有一個(gè)詳細(xì)的預(yù)算，它包含每個(gè)部門(mén)每個(gè)單位具體預(yù)算是多少。只有3個(gè)人知道這個(gè)詳細(xì)預(yù)算：縣長(zhǎng)自己，縣財(cái)政局局長(zhǎng)，縣人大主席。

　　縣長(zhǎng)認(rèn)為，如果讓大家都知道這個(gè)預(yù)算，“所有的人會(huì)來(lái)鬧事。那將會(huì)帶來(lái)很多麻煩�！�

　　目前的方式是最好的處理方式。由于預(yù)算的不公開(kāi)性使那些“靠邊站”的官員們產(chǎn)生了很多懷疑。我們經(jīng)常能聽(tīng)到這樣的話(huà)：難道你真的相信確實(shí)有一個(gè)詳細(xì)的預(yù)算？或者誰(shuí)知道有多少人真正知道這個(gè)詳細(xì)的預(yù)算？

　　一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算沒(méi)有得到執(zhí)行的原因之一是縣級(jí)政府的巨額赤字。預(yù)算法規(guī)定要求基層政府保持預(yù)算平衡；然而，所有的縣級(jí)財(cái)政都出現(xiàn)赤字。按照一些部門(mén)官員的解釋?zhuān)�誰(shuí)也不知道預(yù)算過(guò)程的真正內(nèi)幕，大家知道的是，為了與法律保持一致，政府先采用配額基數(shù)法制定一個(gè)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，然后呈交一個(gè)收支平衡的預(yù)算方案給人民代表大會(huì)審議。批準(zhǔn)之后，縣政府將重新遞交一個(gè)附件，在附件中提出赤字和調(diào)整預(yù)算的要求。客觀地講，人民代表大會(huì)的審議和批準(zhǔn)過(guò)程不過(guò)走形式。

　　在所調(diào)查的三個(gè)縣里都有一個(gè)龐大的人民代表大會(huì)。一個(gè)縣的人大代表由160人左右組成。在這幾個(gè)縣中，據(jù)說(shuō)G 縣人大會(huì)作用較為突出。在這一地區(qū)人大主席通常都是那些退居二線的人。他們一般都是原來(lái)縣里的縣長(zhǎng)或黨委書(shū)記，現(xiàn)在在這個(gè)職位上發(fā)揮余熱。但G 縣的人大主席是一個(gè)例外。他被授予這一職位之前只是一個(gè)副縣長(zhǎng)，因此很想在這個(gè)職位上繼續(xù)有大的作為。特別應(yīng)指出的是，G 縣是上述縣長(zhǎng)訪談?dòng)涗浰�涉及的縣。可見(jiàn)，就是在這個(gè)以人大作用突出而出名的縣也僅僅只有三個(gè)人知道政府預(yù)算的真正情況和細(xì)節(jié)。又同樣按照這個(gè)縣長(zhǎng)的說(shuō)法，通過(guò)人大代表會(huì)議批準(zhǔn)只不過(guò)是一個(gè)簡(jiǎn)單的舉手表決儀式。在這個(gè)地區(qū)，人大很大程度上仍然只不過(guò)是一個(gè)走過(guò)場(chǎng)的的機(jī)構(gòu)。

　　在I 縣和G 縣，這種預(yù)算決策集中化的一個(gè)直接后果是：教育行政部門(mén)對(duì)于學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)問(wèn)題毫無(wú)發(fā)言權(quán)。在I 縣，教育行政部門(mén)更是被邊緣化，因?yàn)橘Y金根本就不通過(guò)教育部門(mén)而是直接被分發(fā)到各個(gè)學(xué)區(qū)和學(xué)校。因此，通常他們也就根本不知道下發(fā)到學(xué)校的實(shí)際數(shù)額。

　　當(dāng)上級(jí)的教育主管部門(mén)，如教育部或省教育局要求關(guān)于教育財(cái)務(wù)的數(shù)據(jù)報(bào)告時(shí)，教育局只能是簡(jiǎn)單地去縣財(cái)政局抄一份數(shù)據(jù)遞交上去。

　　這種預(yù)算的政治架構(gòu)所帶來(lái)結(jié)果就是教育部門(mén)事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離。就教育的發(fā)展來(lái)說(shuō)，中華人民共和國(guó)《教育法》明確規(guī)定這種分離是不允許的。這種做法同時(shí)也剝奪了行政部門(mén)對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政局的監(jiān)督，致使他們的行為實(shí)際上變成根本沒(méi)有監(jiān)督。

　　根據(jù)對(duì)學(xué)校校長(zhǎng)的訪談，從他們的角度來(lái)看，得到撥款的可能性主要取決于以下三個(gè)因素：一為不失時(shí)機(jī)地與縣財(cái)政局以及縣政府官員取得聯(lián)系的技巧與毅力；二為與關(guān)鍵人物的私人關(guān)系；三為其所要解決的問(wèn)題本身的重要性。其中第二個(gè)因素至為重要，而縣直屬學(xué)校在這方面的優(yōu)勢(shì)不言而喻。由于縣政府官員的子女多數(shù)進(jìn)入這些學(xué)校就讀，因而這些學(xué)校的教師和領(lǐng)導(dǎo)有更多的機(jī)會(huì)與這些政府領(lǐng)導(dǎo)建立私人關(guān)系，從而向他們尋求資助。很顯然，從這種來(lái)自基層的人員的角度，相關(guān)的決策在很大程度上依賴(lài)于縣政府官員以及縣財(cái)政負(fù)責(zé)人的個(gè)人判斷與考慮。換句話(huà)說(shuō)，在財(cái)政預(yù)算過(guò)程中的不透明性與暗箱操作特征使得財(cái)政預(yù)算與資金分配的決策在很大程度上個(gè)人說(shuō)了算。

　　事實(shí)上，這種安排方式也導(dǎo)致了這些部門(mén)在進(jìn)行資金預(yù)算時(shí)，更傾向于優(yōu)先滿(mǎn)足自己機(jī)構(gòu)的需求，而非其所服務(wù)的領(lǐng)域的需求。舉例來(lái)說(shuō)，2000年G 縣教育局得到縣財(cái)政局13萬(wàn)元用于公用經(jīng)費(fèi)的財(cái)政撥款，而這些撥款全部用于教育局內(nèi)部。也就是說(shuō)，各學(xué)校未能從教育局獲得任何財(cái)政撥款以應(yīng)付其公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。這一狀況緣于財(cái)政局的資金預(yù)算與決策基于各單位的申報(bào)狀況，而教育局的申報(bào)首先考慮自身的直接需求；而且其13萬(wàn)元的撥款甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決教育局自身的日常開(kāi)支需求。

　　3.3受益者與非受益者

　　在筆者組織的一次預(yù)算分析研討會(huì)上，一位政府官員表示政府的存在是為了給我們支付工資。在這些調(diào)查縣，人員經(jīng)費(fèi)支出優(yōu)先于公用經(jīng)費(fèi)支出的政策已將政府財(cái)政資源消耗殆盡。

　　一些縣明確地將公用經(jīng)費(fèi)限制為人員開(kāi)支的10%.由于公務(wù)人員迅速而持續(xù)的增加，這種狀況進(jìn)一步被惡化。在I 縣，財(cái)政供養(yǎng)人員以每年新增300人的速度在增加，這些新增人員的工資就需財(cái)政支出180萬(wàn)元；與之相對(duì)，1999年該縣地方本級(jí)財(cái)政收入的總增加額僅為96萬(wàn)元。

　　另外，中央政府規(guī)定的工資及福利增長(zhǎng)也給地方財(cái)政資源增加了巨大壓力。

　　這些縣財(cái)政供養(yǎng)人員中的冗員問(wèn)題，不僅是其各上級(jí)政府頭疼的問(wèn)題，也是各縣級(jí)政府公開(kāi)談?wù)摰膯?wèn)題，實(shí)際上每個(gè)縣的年度預(yù)算草案中都有關(guān)于該問(wèn)題的闡述。關(guān)鍵是，談?wù)摎w談?wù)摚�既有的做法仍然在繼續(xù)，冗員不斷在增加。在省級(jí)政府制訂的轉(zhuǎn)移支付方案中，對(duì)于財(cái)政供養(yǎng)人員超編問(wèn)題是有所考慮的。在制訂一般性轉(zhuǎn)移支付的公式中，標(biāo)準(zhǔn)支出是以標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員而不是實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人員為基準(zhǔn)的。也就是說(shuō)，在這些嚴(yán)重依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的縣里，縣政府增加供養(yǎng)人員的決定不能帶來(lái)財(cái)力的增加。其次，在上級(jí)政府逐步升級(jí)的要求減少冗員的壓力下，縣級(jí)政府實(shí)際上有許多對(duì)策。例如，“游擊戰(zhàn)術(shù)”，即在削減行政編制時(shí)，將多余人員轉(zhuǎn)為事業(yè)編制。還有“帽子戲法戰(zhàn)術(shù)”，即不確定編制這種帽子具體落在哪個(gè)人頭上，而是在大家頭上相機(jī)輪流戴著。等等。

　　世界銀行在分析當(dāng)前由我國(guó)中央政府發(fā)起的預(yù)算改革中指出，當(dāng)前改革采用零基預(yù)算的方法，以形成優(yōu)先解決公共支出的新體系。在改革開(kāi)始的幾年中，零基預(yù)算確實(shí)可以成為促使預(yù)算人員重新考慮總預(yù)算撥款問(wèn)題的有效工具，但將零基預(yù)算作為目前各級(jí)政府預(yù)算程序改革的重頭戲卻引出了一系列重要問(wèn)題。這是因?yàn)�，在一些地方政府中�?cái)政預(yù)算的大部分用于工資發(fā)放，而這一部分根本沒(méi)有包括在零基預(yù)算實(shí)踐中。[14]田野調(diào)查結(jié)果表明，在我們調(diào)查縣這樣的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。

　　產(chǎn)生此類(lèi)現(xiàn)狀的原因有兩個(gè)。首先，正如地方政府官員們反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，生計(jì)問(wèn)題關(guān)系地方社會(huì)穩(wěn)定。在當(dāng)?shù)芈浜蟮慕?jīng)濟(jì)發(fā)展背景之下，政府機(jī)關(guān)是安排受過(guò)中、高等教育人員的最重要——如果不是唯一——的出路。可以理解，這部分人的失業(yè)壓力成為一個(gè)值得關(guān)注的因素。其次，這些地方的政府歷來(lái)就是政府公務(wù)人員的衣食父母，現(xiàn)在仍然也是。這種景況確保了這樣一種內(nèi)在制度安排，即政府負(fù)責(zé)官員的福利，甚至包括其家屬的福利，這其中最重要的是為其子女安排工作。

　　此外，在縣這樣的社會(huì)小環(huán)境中，人際關(guān)系交織復(fù)雜，當(dāng)?shù)匾恍┘易逶诋?dāng)?shù)赜猩习倌甑臍v史，也就有了成百名的家族成員。對(duì)任何一個(gè)公務(wù)人員的解雇，均有可能波及到其人際關(guān)系中許多人的反應(yīng)。與這些問(wèn)題相聯(lián)系，盡管一些政府官員在這一過(guò)程中被邊緣化，因而對(duì)不能更多地分享預(yù)算成果而耿耿于懷；但是人們也都意識(shí)到，這種不透明的預(yù)算安排對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入政府“圈內(nèi)”的人的群體利益是有好處的。我們時(shí)常發(fā)現(xiàn)，關(guān)于縮減公務(wù)人員編制、以及零基預(yù)算的討論在這些官員中間尤其不受歡迎。正是這種試圖保持現(xiàn)狀的內(nèi)在一致性力量如此之強(qiáng)，以至于一切外來(lái)的變革力量均受到地方政府的抵制。

　　其次，由于上述這個(gè)原因，具有聘用公務(wù)人員權(quán)力的人有了一種具有巨大潛在價(jià)值的尋租資本。在當(dāng)?shù)�，成為公�?wù)員是回報(bào)豐厚的事；因此人們千方百計(jì)尋找門(mén)路，而相關(guān)決策人應(yīng)接不暇。據(jù)政府部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入在1000元左右徘徊，而農(nóng)民純現(xiàn)金收入據(jù)當(dāng)?shù)厝斯烙?jì)不超過(guò)五成。這些縣由于是民族自治地區(qū)，各種轉(zhuǎn)移支付資金較多，各種調(diào)資政策所需的資金也基本由上級(jí)財(cái)政承擔(dān)，加上處于高寒艱苦地區(qū)，當(dāng)?shù)毓珓?wù)員每個(gè)月的工資比農(nóng)民一年的現(xiàn)金收入還要高。實(shí)際上，我們?cè)谡{(diào)查了黑龍江、福建、四川、安徽等省的十二個(gè)縣之后發(fā)現(xiàn)西部這個(gè)省的這三個(gè)縣的公務(wù)員工資水平是最高的，而且工資不拖欠情況是最好的，而冗員問(wèn)題也是最嚴(yán)重的。實(shí)際上，也就是因?yàn)檫@個(gè)原因，在調(diào)查地區(qū)已經(jīng)形成了力圖維持現(xiàn)狀的共識(shí)，這種共識(shí)強(qiáng)大到足以抵抗任何外來(lái)的變革力量。

　　毫不夸張的講，在現(xiàn)實(shí)中，保證政府中“圈內(nèi)人”的“吃飯”問(wèn)題已經(jīng)成為公共財(cái)政的目的本身，而不是被當(dāng)成服務(wù)公民的手段來(lái)對(duì)待。這種安排的一個(gè)社會(huì)后果便是在提供公共服務(wù)中缺乏社會(huì)公正性。相當(dāng)多數(shù)量的公務(wù)員由于其人際關(guān)系而有機(jī)會(huì)被安排在崗，但他們的工作崗位卻并不是在公眾最需要服務(wù)的地區(qū)。這一問(wèn)題在教育部門(mén)尤為突出。因?yàn)閷W(xué)校的分布比較分散，而那些生活在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的人們是最迫切需要教育服務(wù)的，但這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)在的安排下沒(méi)有得到重視。學(xué)校分為這樣幾種：縣直屬學(xué)校是那些直接由縣政府撥款、并由縣政府直接管理的學(xué)校，這些學(xué)校一般位于縣城，其主要服務(wù)對(duì)象為縣城居民，包括縣政府官員及其家庭成員。鄉(xiāng)中心學(xué)校一般位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心；而村級(jí)學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)一般分布在縣里最為邊遠(yuǎn)的地方或最為窮困的山區(qū)，而后者的自然條件與生存環(huán)境都是最為惡劣的。以C 縣為例，全縣公辦教師占教師總數(shù)的69%，但是，縣直屬學(xué)校中有86%的教師屬于公辦教師，而各教學(xué)點(diǎn)中絕大多數(shù)教師均非公辦。該縣把聘用教師當(dāng)作一個(gè)政策重點(diǎn)，每年有三十多名新教員被聘用。然而，在該縣一個(gè)并非最偏遠(yuǎn)的農(nóng)村調(diào)查中，村長(zhǎng)告訴調(diào)查人員，該村學(xué)校由于唯一的非公辦教師離開(kāi)不得不暫停辦學(xué)。盡管他們一再向縣政府和教育局反映情況，這一問(wèn)題還是拖了四年以上。直到一位新疆姑娘嫁到該村，學(xué)校才恢復(fù)辦學(xué)；而這位新疆姑娘只有初中畢業(yè)，目前她在學(xué)校做非公辦教師。

　　3.4公民的自力更生與預(yù)算外資金

　　實(shí)際上，如前面事例所顯示的，在當(dāng)?shù)兀瑸樽优畬ふ液线m的教師以及為學(xué)校日常支出籌集資金，公民的自力更生不僅重要而且必不可少。在這一點(diǎn)上，學(xué)校校舍建設(shè)的例子更能反映問(wèn)題。在這些被調(diào)查地區(qū)，縣政府很少?gòu)淖约旱呢?cái)政收入中為學(xué)校基建撥款。校舍建設(shè)的經(jīng)費(fèi)有兩個(gè)主要來(lái)源：其一為外部資金援助，如上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目或國(guó)際贊助機(jī)構(gòu)的資助；其二為公民自己的社會(huì)捐、集資。近年來(lái)該調(diào)查地區(qū)最有影響的項(xiàng)目包括國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程（簡(jiǎn)稱(chēng)“義教工程”）與某國(guó)際贊助項(xiàng)目。后者不要求當(dāng)?shù)靥峁┡涮踪Y金。

　　義教工程第一期則要求地方政府提供配套資金，其基本原則為“三片”省自己提供的資金與中央政府資金之比為1.5：1.在項(xiàng)目啟動(dòng)之前，各省政府與教育部以及財(cái)政部就保證提供配套資金簽署了協(xié)議；然而，協(xié)議只明確了省政府以及省以下各級(jí)政府的融資總額，而未對(duì)州/地區(qū)、縣以及鄉(xiāng)各級(jí)地方政府的分擔(dān)分額進(jìn)行明確規(guī)定。這就為地方政府逃避責(zé)任和增加公眾負(fù)擔(dān)開(kāi)了口子。如G 縣義教工程總投資額為1485萬(wàn)元人民幣，其中550萬(wàn)元由中央政府支付，440萬(wàn)元由省政府支付，州政府支付55萬(wàn)元，縣政府支付55萬(wàn)元，其余385萬(wàn)元由鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，各鄉(xiāng)級(jí)政府能調(diào)動(dòng)的教育經(jīng)費(fèi)只有農(nóng)村教育附加和社會(huì)捐集資（在當(dāng)?shù)厣袥](méi)有鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政）。這么一大筆配套資金只能靠征收捐資來(lái)解決，加大了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這樣，縣政府與農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的配套資金比例為1：7.在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了許多當(dāng)?shù)匾恍┥鐣?huì)名望人士（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家、宗教領(lǐng)袖）捐資建學(xué)的例子。有一部分這樣的學(xué)校是先得到捐資，然后再爭(zhēng)取政府進(jìn)行必要的追加投資。在這些地區(qū)，由此吸引的捐助數(shù)額相當(dāng)可觀。據(jù)C 縣政府官員估計(jì)，20世紀(jì)80年代到1996年期間該縣興建的學(xué)校中，不少屬于這種類(lèi)型的融資方式；而此期間社會(huì)捐款額也多達(dá)460萬(wàn)元人民幣。

　　學(xué)者們通常認(rèn)為預(yù)算外資金的廣泛存在是中國(guó)預(yù)算體系的重要缺陷所在，這已經(jīng)影響到財(cái)政預(yù)算作為一種政策工具的整體有效性。他們建議將這些資金列入政府預(yù)算控制之下，并盡量將其數(shù)額縮減以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；這一建議已被中央政府采納。雖然稅收收入理應(yīng)用以提供公共服務(wù)，政府也正是由于這種公共服務(wù)需求的存在才有其存在的必要；然而，據(jù)我們分析，地方政府支出重點(diǎn)與公眾利益以及公眾對(duì)公共服務(wù)的基本需求相分離，這就使得這些預(yù)算外資金有其存在的必要性。也正由于這種分離，公眾需求未被滿(mǎn)足，公民只能自力更生、在政府預(yù)算外解決問(wèn)題。事實(shí)上，縮減預(yù)算外經(jīng)費(fèi)并不能從根本上解決問(wèn)題；相反，如果地方政府的公共開(kāi)支重點(diǎn)不變、如果其背后的政治架構(gòu)不變，那么情況有可能變得更嚴(yán)峻，財(cái)政資源沒(méi)有用來(lái)滿(mǎn)足公民對(duì)公共服務(wù)的需求的問(wèn)題會(huì)繼續(xù)存在，公民的基本需求和權(quán)利（如義務(wù)教育）將繼續(xù)被忽視。

　　4、小結(jié)

　　本文討論了我國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中的政治因素�；�于在我國(guó)西北地區(qū)三個(gè)貧困縣的田野調(diào)查，本研究發(fā)現(xiàn)這些縣采用的是一種比較簡(jiǎn)單的漸進(jìn)式預(yù)算機(jī)制。首先，人員開(kāi)支的預(yù)算使用基數(shù)法，這意味著撥款是根據(jù)上一年實(shí)際在職人數(shù)來(lái)決定，而非根據(jù)批準(zhǔn)的崗位數(shù)決定。同時(shí)，由于不存在公務(wù)員的削減，中央政府規(guī)定的工資與附加福利穩(wěn)步增加，政府財(cái)政資源已被人員開(kāi)支消耗殆盡。

　　其次，非人員開(kāi)支事實(shí)上并無(wú)預(yù)算，撥款決策是由縣政府與財(cái)政部門(mén)根據(jù)申請(qǐng)情況做出的。再次，目前不存在一種在決策中確認(rèn)和滿(mǎn)足公民需求與意愿的機(jī)制，人民代表大會(huì)作為民意代表機(jī)構(gòu)在很大程度上被架空。

　　這種預(yù)算的制度安排使預(yù)算過(guò)程只有少數(shù)人參與，從而有利于最大限度地降低政治參與者由于利益矛盾而可能導(dǎo)致的沖突；但這一過(guò)程帶來(lái)的不透明性卻在很大程度上使預(yù)算決策與資金分配成為少數(shù)人的個(gè)人行為。然而，除中央發(fā)起的預(yù)算改革外，這種安排尚未受到任何嚴(yán)重的挑戰(zhàn)；而中央預(yù)算改革實(shí)際上也未得到地方政府的嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)那些在預(yù)算過(guò)程中靠邊站的政府官員來(lái)說(shuō)，這種安排因?yàn)榈胤截?cái)政的極度困難具有了某種可接受性。盡管這些官員因未能參與預(yù)算過(guò)程而不滿(mǎn)，但他們也認(rèn)識(shí)到，這種現(xiàn)實(shí)在某種層面上對(duì)于他們的共同利益是有利的。在此基礎(chǔ)上形成了力圖維持現(xiàn)狀的共識(shí)，這種共識(shí)強(qiáng)大到足以抗衡任何外來(lái)的變革力量。

　　其次，在現(xiàn)實(shí)中，保證政府中“圈內(nèi)人”的“吃飯”問(wèn)題已經(jīng)成為公共財(cái)政的目的本身，而不是被當(dāng)成服務(wù)公民的手段來(lái)對(duì)待。由于考慮自身利益，政府在提供公共服務(wù)時(shí)缺乏社會(huì)公正性；更為嚴(yán)重的是，那些最貧困、最需資助的公民的需求被忽視。由于這種分離，公民必須自力更生、在政府預(yù)算外解決對(duì)于公共品的需求。文章最后指出，縮減預(yù)算外經(jīng)費(fèi)并不能從根本上解決問(wèn)題；相反，如果地方政府的公共開(kāi)支重點(diǎn)不變、如果其背后的政治架構(gòu)不變，那么情況有可能變得更嚴(yán)峻，財(cái)政資源沒(méi)有用來(lái)滿(mǎn)足公民對(duì)公共服務(wù)的需求的問(wèn)題會(huì)繼續(xù)存在，公民的基本需求和權(quán)利（如義務(wù)教育）將繼續(xù)被忽視。

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