摘要：分稅制改革僅涉及稅收執(zhí)法權(quán)的劃分，稅收立法權(quán)基本上沒有分。地方政府“迫于財政收支壓力”，濫用收費(fèi)權(quán)，非法截取稅收立法權(quán)，致使政府收入分配秩序混亂。根據(jù)稅收立法權(quán)劃分的理論和國際慣例，稅收立法應(yīng)在相對集權(quán)的基礎(chǔ)上、適度分權(quán)。

　　關(guān)鍵詞：稅權(quán)；稅收立法權(quán)；政府職能；稅權(quán)分配模式

　　所謂稅收立法權(quán)，是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)（或經(jīng)授權(quán)機(jī)關(guān)）依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力，是稅權(quán)的重要組成部分。一般認(rèn)為，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)、稅收司法權(quán)。其中，稅收立法權(quán)是最基本的原創(chuàng)性的權(quán)力，也是稅權(quán)劃分和合理分權(quán)的核心內(nèi)容，其他兩項稅權(quán)都是由立法權(quán)規(guī)定的。

　　所謂稅收立法權(quán)劃分，就是指稅收立法權(quán)在國家相關(guān)機(jī)構(gòu)間的劃分和配置，以此明確各自的權(quán)限、職責(zé)，便于合法行使，確立稅制。稅收立法權(quán)在國家機(jī)構(gòu)間的劃分，有縱向與橫向的區(qū)別?？v向劃分是該稅權(quán)在中央與地方權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的劃分，橫向劃分是該稅權(quán)在同級的權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)間的劃分。本文主要研究稅收立法權(quán)的縱向劃分，因為它是稅權(quán)劃分的主導(dǎo)，也是制約分稅制規(guī)范化的關(guān)鍵。

　　一、稅收立法權(quán)劃分的理論依據(jù)和國際慣例

　?。ㄒ唬┒愂樟⒎?quán)劃分的理論依據(jù)

　　政府職能的界定和劃分，是合理劃分事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)的出發(fā)點(diǎn)。

　　現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的三大職能。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，從縱向來看，政府間職能劃分大致如下：（1）資源配置職能由中央政府與地方政府共同履行，而且主要由地方政府履行。因為不同層次的公共品受益范圍是不同的，分權(quán)進(jìn)行資源配置更有效率。全國性的公共品（或轄區(qū)間外溢性的公共品）由中央政府統(tǒng)一提供，可以避免浪費(fèi)。地區(qū)性的公共品由地方政府提供，可以提高適應(yīng)性、針對性、準(zhǔn)確性。兩個層次的公共品中以后者為多，所以該職能主要應(yīng)由地方政府履行。（2）收入分配職能由中央政府履行。因為收入分配職能（地區(qū)間的收入再分配、個人之間的收入再分配）都不能或不宜由地方政府履行。（3）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能主要由中央政府履行。因為地方政府不具備宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策手段、能力。

　　按照上述中央和地方政府職能的界定和分配，劃定事權(quán)，明確財權(quán)，確立稅權(quán)，為各級政府履行職能提供必須的物質(zhì)保障。將凡是與中央政府履行職能相關(guān)的事權(quán)、財權(quán)劃歸中央政府及其財政，并將中央稅（國稅）的立法權(quán)相應(yīng)劃分、配置給中央權(quán)力機(jī)構(gòu)（或經(jīng)授權(quán)機(jī)構(gòu)），構(gòu)建全國統(tǒng)一的中央稅體系；將凡是與地方政府履行職能相關(guān)的事權(quán)、財權(quán)劃歸地方政府及其財政，并賦予地方權(quán)力機(jī)構(gòu)相應(yīng)的地方稅立法權(quán)，構(gòu)建地方稅體系（輔之以較為完善的政府間轉(zhuǎn)移支付體制）。這樣的基本分工適合中央政府把握全局、地方政府有條件因地制宜的要求。這既是政府間財政關(guān)系的理論基礎(chǔ)，當(dāng)然同樣也是稅收立法權(quán)劃分的理論依據(jù)。

　?。ǘ┒愂樟⒎?quán)劃分的國際慣例

　　從稅權(quán)（主要是稅收立法權(quán)）集中和分散程序的不同來看，國際上有三種典型的稅權(quán)分配模式：相對分權(quán)模式、適度分權(quán)模式、相對集權(quán)模式。

　　美國實行的是相對分權(quán)模式，稅收立法權(quán)在政府之間的分配相對均衡一些。聯(lián)邦稅的立法權(quán)全部集中在中央，各州均擁有州稅、地方稅的立法權(quán)。各州政府大多利用稅收立法權(quán)來貫徹政府的稅收政策，在設(shè)計、調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)時，都試圖簡化稅制，目的在于吸引或至少不趕跑州外資金。應(yīng)當(dāng)指出，聯(lián)邦有權(quán)過問各州稅收立法，必要時可出面協(xié)調(diào)各州的爭議。

　　日本實行的是適度分權(quán)模式，都、道、府、縣也擁有地方稅的立法權(quán)，但中央為了防止地方稅和中央稅重復(fù)，實行一套“課稅否決制度”。即，允許地方在地方稅法列舉的范圍內(nèi)自行立法征稅，但若想超出范圍，須經(jīng)自治大臣批準(zhǔn)。目的在于限制地方擅自立法征稅，防止因稅收分權(quán)而出現(xiàn)稅政混亂，妨礙公平競爭。

　　德國實行的是相對集權(quán)的模式，聯(lián)邦專享稅和共享稅的立法權(quán)集中在聯(lián)邦，對各州專享稅聯(lián)邦有優(yōu)先立法權(quán)，為促成稅制和法律的必要統(tǒng)一，實際上各州專享稅的立法大部分也由聯(lián)邦來從事，各州真正擁有的稅收立法權(quán)事實上僅限于地方性稅收。

　　通過對世界上三種典型稅權(quán)分配模式的分析，我們可以得到如下啟示：（1）世界上并不存在一個完全統(tǒng)一的稅權(quán)分配模式，稅權(quán)的集中與分散程度各不相同。各國往往從本國的政治、經(jīng)濟(jì)體制和國情出發(fā)，來選擇、確定自己的稅權(quán)分配模式。（2）盡管各國稅權(quán)分配模式差異很大，但都不同程度地賦予地方一定的稅收立法權(quán)。當(dāng)今世界稅權(quán)分配，既沒有絕對的集權(quán)，也沒有絕對的分權(quán)，而是在中央的調(diào)控下，地方普遍擁有一定程度、范圍的稅收立法權(quán)。這些為我國稅收立法權(quán)的劃分，提供了一定的參考與借鑒。

　　二、目前我國稅收立法權(quán)劃分存在的問題

　?。ㄒ唬椃ā⒎膳c行政法規(guī)間的規(guī)定不一致，稅收立法權(quán)過度集中于中央，地方無緣分享。我國憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。除此之外，全國人大及常委會還曾先后授權(quán)廣東省、福建省、海南省及深圳市、廈門市人大及常委會制定（所屬）經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方性法規(guī)。但是，《稅收征管法》卻又規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”也就是說，只有經(jīng)稅收法律、行政法規(guī)的授權(quán)（特別授權(quán)）地方人大及常委會才有權(quán)制定地方性稅收法規(guī)。可時到今日，還沒有這種特別授權(quán)。國務(wù)院也數(shù)次發(fā)文，強(qiáng)調(diào)稅收立法的集中。如國發(fā)[1993]第85號文件規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”；國發(fā)[1993]第90號文件規(guī)定，“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅的立法權(quán)集中在中央”等等。地方制定稅收性法規(guī)實際上是不允許的。

　　（二）地方政府非法截取稅收立法權(quán)，越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。1994年分稅制改革很不徹底、規(guī)范，只是分稅、分征、分管，進(jìn)行了稅收執(zhí)法權(quán)的劃分，明確了中央和地方的稅收利益，稅收立法權(quán)非但沒有分，而且還在上收，因為，中央將地方政府原有的稅收減免稅權(quán)、政策措施的解釋權(quán)上收了，統(tǒng)一集中于中央。地方在分享稅收立法權(quán)無望的情況下，紛紛采取了一些“變通”措施，非法截取中央的稅收立法權(quán)，越權(quán)、濫權(quán)的現(xiàn)象一直不斷。主要表現(xiàn)為：（1）地方政府濫用收費(fèi)權(quán)。地方規(guī)范性稅收收入增長乏術(shù)、支出卻呈剛性上漲、入不敷出的情況下，“正門不通走旁門”，沒有稅收立法權(quán)，就濫用收費(fèi)權(quán)，非規(guī)范性的收費(fèi)規(guī)模急劇膨脹，出現(xiàn)費(fèi)擠稅、費(fèi)稅主次顛倒的我國特有的反?，F(xiàn)象，嚴(yán)重地擾亂了政府收入分配秩序。（2）盡管有明文規(guī)定，國、地稅實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但是地方政府對此還是置之不理，橫加干預(yù)。不少地方的領(lǐng)導(dǎo)在對待稅收問題上往往以言代法、以權(quán)代法，或擅自變通稅法，或越權(quán)減免稅，或違規(guī)批準(zhǔn)緩稅，從而造成較嚴(yán)重的地方政府部門非法使用或濫用稅收立法權(quán)的現(xiàn)象。

　　三、稅收立法權(quán)劃分的設(shè)想及配套改革措施

　?。ㄒ唬┰谥醒胂鄬瘷?quán)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)刭x予地方一定的稅收立法權(quán)。

　　如前文所述，我國目前存在著稅收立法權(quán)過度集中的問題，無疑需要進(jìn)行改革、分權(quán)。在選擇、確定我國稅權(quán)分配模式的時候，不僅要遵循國際慣例，借鑒和參考別國的先進(jìn)經(jīng)驗，而且更要考慮我國的國情。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的非常時期，迫切需要中央政府集中財力，在建立、培育、引導(dǎo)市場運(yùn)行機(jī)制的同時，進(jìn)行有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以實現(xiàn)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，因此，在稅權(quán)分配模式上必須強(qiáng)調(diào)中央的相對集權(quán)，稅收立法權(quán)主要集中在中央，這是基礎(chǔ)，動搖不得，否則很容易造成政策法律混亂、地區(qū)經(jīng)濟(jì)割據(jù)，不利于全國統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展。另一方面，我國幅員遼闊，各地自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不均衡，財政能力、稅源狀況各異，也需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，賦予地方一定的稅收立法權(quán)，逐步建立、完善地方稅制。為此，我國應(yīng)確立中央相對集權(quán)、同時向地方適度分權(quán)的復(fù)合稅權(quán)分配模式，建立以中央立法為主、省級立法為輔的稅收立法格局。

　　究竟如何向地方分權(quán)，適度怎么掌握，這是需要深入研究的問題。首先明確中央稅、共享稅、地方稅中的主要稅種的立法權(quán)仍要集中在中央，不得向地方分權(quán)，唯有這樣才能保證全國政令和稅收政策的統(tǒng)一，促進(jìn)全國統(tǒng)一市場的形成和公平競爭。其次，可將其余地方稅稅種的立法權(quán)作如下劃分：（1）稅源較為普遍、稅基不易在地區(qū)轉(zhuǎn)移的、對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，以及涉及維護(hù)地方基礎(chǔ)設(shè)施的稅種，如房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、牧蓄交易稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等等，由中央負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免等可賦予地方；（2）稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握、征收成本大的、且對宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生影響的稅種，如契稅、屠宰稅、筵席稅等稅種的立法權(quán)可以全部下放；（3）地方還可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢，對具有地方性特點(diǎn)的稅源立法開征新的稅種，并制定具體的征稅辦法，但是必須報全國人大及國務(wù)院批準(zhǔn)、備案。

　　應(yīng)該重點(diǎn)指出的是，地方制定地方性法規(guī)必須合法，立法開征新稅不能擠占中央稅源，影響宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；要有利促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能形成稅收壁壘；要充分考慮納稅人負(fù)擔(dān)能力，確?？傮w稅負(fù)水平適當(dāng)；并要履行報批手續(xù)，接受中央監(jiān)管。

　　（二）賦予地方稅收立法權(quán)的改革配套措施。

　　一方面，必須治理地方政府的亂收費(fèi)。我國地方政府沒有稅收立法權(quán)，就濫用收費(fèi)權(quán)，自收自用，體外循環(huán)，造成政府收入分配機(jī)制混亂，與市場經(jīng)濟(jì)國家規(guī)范的政府分配相差很大，國外財政分配歷來以稅收為主、收費(fèi)為輔，并強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性。為此，地方擁有了相應(yīng)的稅收立法權(quán)，可以建立、健全地方稅體系，獲得更多規(guī)范的收入，同時，要徹底整治非規(guī)范的收入—亂收費(fèi)問題，按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，將現(xiàn)行名目繁多的收費(fèi)各按其性質(zhì)、類別分流歸位，堅決實行“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四留”改革方案，使稅費(fèi)各行其道，確保政府收入行為合法、規(guī)范。

　　另一方面，地方領(lǐng)導(dǎo)要增強(qiáng)稅收法治意識，徹底杜絕以言代法、以權(quán)代法的現(xiàn)象。在充分考慮地方經(jīng)濟(jì)利益的同時，更要顧全大局，主動關(guān)心、支持當(dāng)?shù)氐亩愂帐聵I(yè)，督促、指導(dǎo)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，堅持做到依法計征，依率計征。

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