內(nèi)容提要：本文就新形勢下深化稅制改革的必要性和可行性進(jìn)行了客觀分析，提出應(yīng)在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施，實行結(jié)構(gòu)性的稅制改革；在財政資源的統(tǒng)籌配置中考慮稅制改革成本，把稅制改革納入公共財政建設(shè)的總體設(shè)計之中；配套實施分稅制財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)領(lǐng)域的改革；同步實施稅收征管改革，實現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動等政策建議。

　　關(guān)鍵詞：稅制改革    統(tǒng)籌設(shè)計    穩(wěn)步實施

　　一、進(jìn)一步深化稅制改革的必要性

　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了“分步實施稅收制度改革”的戰(zhàn)略部署。這是在全面總結(jié)1994年稅制改革取得的歷史性成就，深刻分析現(xiàn)行稅收制度存在的問題，準(zhǔn)確把握我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新形勢的基礎(chǔ)上做出的重大決策，反映出完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會對稅收制度建設(shè)提出的迫切要求。

　　第一，堅持發(fā)展是第一要務(wù)，提高我國經(jīng)濟(jì)競爭力，迫切要求改革現(xiàn)行稅制，創(chuàng)新稅制體系。與10年前相比，我國宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化：經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略開始實施；市場供求關(guān)系由供不應(yīng)求轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性過剩，資源配置的市場化程度大幅度提高；國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)從抑制通貨膨脹轉(zhuǎn)移到擴大社會有效需求，經(jīng)濟(jì)增長方式發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。特別是在科技革命的影響下和全球產(chǎn)業(yè)調(diào)整趨勢的帶動下，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整已成為新時期我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一條主線。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加速和加入WTO之后，提高我國經(jīng)濟(jì)競爭力，保證我國經(jīng)濟(jì)在國際競爭中的最大利益，已成為新時期我國所面臨的重大挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)行稅制所包含的計劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史殘留和經(jīng)濟(jì)過熱時期的階段特征，明顯不適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求。雖然1998年以后我國陸續(xù)對稅收政策做了一些調(diào)整，但是稅制總體框架和政策基本取向沒有發(fā)生根本變化，稅制不統(tǒng)一、稅基不規(guī)范、稅率不合理、稅負(fù)不公平的問題依然比較突出，“內(nèi)外二元”、“城鄉(xiāng)二元”的稅制格局特征依然十分明顯，這對于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善和經(jīng)濟(jì)市場化程度的提升是十分不利的。因此，只有通過全面深化稅制改革，消除現(xiàn)行稅制弊端，創(chuàng)新稅收制度體系，營造統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的稅收政策環(huán)境，才能更加充分地發(fā)揮稅收職能，更加有效地提高我國經(jīng)濟(jì)競爭力，更好地促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

　　第二，關(guān)注重大民生問題，解決改革發(fā)展過程中的突出矛盾，迫切要求調(diào)整稅收政策取向，強化稅收調(diào)節(jié)功能。近年來，在改革和發(fā)展的過程中，一些關(guān)系民生的重大問題突出地暴露出來，如，收入分配差距拉大，就業(yè)再就業(yè)壓力加大， “三農(nóng)”問題突出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境惡化等等。這些問題如果不能有效解決，不僅不利于國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，而且也不利于人民生活的改善，甚至影響到社會的穩(wěn)定，影響到全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。而現(xiàn)行稅制格局制約了稅收政策取向的調(diào)整，導(dǎo)致稅收政策在縮小收入分配差距、促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面不僅難以充分發(fā)揮作用，甚至在一定程度上還存在著反向調(diào)節(jié)。因此，為更好地解決重大民生問題，使稅收政策更緊密地與中央的宏觀政策保持一致，就必須通過深化稅制改革，進(jìn)一步突出稅收政策關(guān)注民生的取向。

　　第三，堅持?jǐn)U大內(nèi)需的方針，調(diào)整優(yōu)化積極財政政策，必然要求進(jìn)一步發(fā)揮稅收職能，實行有增有減的結(jié)構(gòu)性稅制改革。 1998年以來我國實施的積極財政政策，以增發(fā)國債、擴大政府投資、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入為主要內(nèi)容，取得了有目共睹的成就。但也存在著財政風(fēng)險積聚、政府投資邊際效應(yīng)遞減等方面的問題。面對新形勢，為切實貫徹中央提出的堅持和完善擴大內(nèi)需的方針，就需要調(diào)整和優(yōu)化積極財政政策的內(nèi)容，將重點從擴大政府支出轉(zhuǎn)向優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、刺激市場需求等方面。這就要求進(jìn)一步突出稅收政策作為財政政策重要工具的地位，發(fā)揮稅收政策在啟動民間投資、刺激消費需求、促進(jìn)外貿(mào)出口、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的獨特作用，使之與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配合，著力形成我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的內(nèi)在機制，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展。

　　二、進(jìn)一步深化稅制改革的可行性

　　第一，我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長為稅制改革提供了難得的機遇。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處在新一輪經(jīng)濟(jì)周期的擴張階段，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長為稅收的快速增長提供了穩(wěn)定的源泉。從2000～2003年看，稅收收入（含農(nóng)業(yè)稅收，不含關(guān)稅，未扣除出口退稅）分別比上年增長22%、19%、13%和20%，年增收額分別為2396億元、2529億元、2088億元和3458億元，由經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅收增收額分別占各年增收額的61%、29%、48%和44%.按照黨的十六大提出的到2020年GDP再翻兩番的目標(biāo)，未來一段時期內(nèi)，如不出現(xiàn)重大意外事件，GDP年均增長率可望保持7%甚至更高的水平，稅收收入也將因此保持相應(yīng)的增長勢頭，從而能有效地緩解甚至消化改革對稅收收入的影響。

　　第二，稅收征管效能的提高為稅制改革提供了良好的保障。近年來，隨著依法治稅各項措施的全面推行和征管改革、信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，稅收征管的效能有了較大提高，對稅收增收的作用逐步顯現(xiàn)。在2000～2003年的稅收增長額中，綜合性征管因素分別占到26%、45%、56%和45%.這說明，當(dāng)前我國稅收正步入一個以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)，以法治環(huán)境優(yōu)化、征管手段改進(jìn)和征管機制完善為依托的增長階段。隨著“金稅工程”三期建設(shè)的全面鋪開，隨著相關(guān)稅收征管信息系統(tǒng)的啟動，可以預(yù)期，上述綜合性征管因素的作用還將進(jìn)一步發(fā)揮，這將為稅制改革的順利實施提供可靠的管理基礎(chǔ)。

　　第三，當(dāng)前的稅負(fù)狀況為稅制改革提供了一定的空間。2003年，我國宏觀稅負(fù)水平為17.5%.這一水平，雖然與發(fā)達(dá)國家相比還屬偏低，但是在世界性減稅浪潮興起的背景下，我國稅收收入持續(xù)快速的增長使這一差距正逐漸縮小。如果剔除社會保障費因素，我國現(xiàn)有的宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)超過了1999年日本16.4%的水平，接近美國21.6%的水平。如果考慮到我國目前的稅外收費狀況，納稅人的總體負(fù)擔(dān)水平與發(fā)達(dá)國家相比也是不低的。同時，從邊際稅負(fù)的角度看，近幾年我國宏觀邊際稅負(fù)水平（即新增稅收收入占新增GDP的百分比）已處高位，2000～2003年分別為32%、32%、40%和37%.這說明，稅收在新增GDP的分配中已占據(jù)了相當(dāng)?shù)姆蓊~。因此，通過實施稅制改革，對納稅人的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)和負(fù)擔(dān)水平進(jìn)行合理調(diào)整并適度降低，是具有一定的空間，也是非常必要的。

　　三、進(jìn)一步深化稅制改革的目標(biāo)

　　為貫徹落實《決定》的精神和部署，需要對新時期稅制改革的總體目標(biāo)進(jìn)一步予以明確。對此，筆者認(rèn)為，改革的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)強調(diào)：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢和國家宏觀調(diào)控的需要，完善稅制要素，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，營造統(tǒng)一、公平、規(guī)范、透明的稅收制度環(huán)境，為到2010年形成中國特色社會主義法律體系，到2020年建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制并且全面建設(shè)小康社會，發(fā)揮更加積極的作用。具體而言，為使稅制改革方案更加切合新時期新形勢的要求，更加體現(xiàn)時代的特征，需要突出以下幾個方面：

　　第一，統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)。統(tǒng)一內(nèi)外稅制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下各類經(jīng)濟(jì)主體公平競爭的原則、按照世貿(mào)組織的基本規(guī)則，規(guī)范我國的稅收優(yōu)惠政策，消除現(xiàn)行稅制存在的對不同經(jīng)濟(jì)主體的不同稅收待遇，實現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)主體之間稅收待遇平等、稅收負(fù)擔(dān)公平，以保證市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

　　第二，優(yōu)化稅制，明晰稅權(quán)。一方面，要立足我國國情，參照國際慣例，科學(xué)構(gòu)建稅制結(jié)構(gòu)模式，合理選擇主體稅種和稅種類別；要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要，明確和規(guī)范相應(yīng)的稅制要素，提高稅法的透明度。另一方面，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，在逐步理順中央和地方在財稅等領(lǐng)域的分工和職責(zé)的基礎(chǔ)上，在統(tǒng)一稅政前提下，明確界定稅權(quán)，統(tǒng)籌兼顧中央和地方利益，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，以充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。

　　第三，規(guī)范政府分配方式。健全公共財政體制，從收入的角度看，就是要大力實施稅費改革，清費立稅，進(jìn)一步確立稅收在政府參與國民收入分配中的主導(dǎo)地位，以規(guī)范政府收入行為，減輕居民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高社會經(jīng)濟(jì)效率。

　　第四，提高稅收征管效能。稅制改革方案的設(shè)計，一定要從我國社會經(jīng)濟(jì)生活的實際出發(fā)，從中國國情出發(fā)，力求使改革后的稅制簡便易行，具有較強的可操作性，有利于建立科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管機制，提高稅收征管質(zhì)量和效率，降低征納雙方稅收成本。

　　第五，促進(jìn)稅收與社會、經(jīng)濟(jì)、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。要樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)的發(fā)展觀，強化稅收優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配的功能，確保稅收與國民經(jīng)濟(jì)同步增長，或略高于國民經(jīng)濟(jì)的速度增長，實現(xiàn)稅收與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　四、進(jìn)一步深化稅制改革的策略思考

　　第一，需要在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施，實行結(jié)構(gòu)性的稅制改革。為確保國家財政收入的穩(wěn)定，避免年度之間財政收入的大起大落，稅制改革措施的推出必須在收入的增減方向和時間的進(jìn)度安排上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)既體現(xiàn)在一個稅種內(nèi)部，也體現(xiàn)在不同稅種之間。對于單個稅種，在全方位改革條件不夠成熟的情況下，可以先行對某些稅制要素進(jìn)行局部調(diào)整，逐步予以推進(jìn)。對于不同稅種，在綜合考慮改革的迫切性和改革對財政收入影響的基礎(chǔ)上，合理進(jìn)行搭配，選擇恰當(dāng)時機予以實施。

　　第二，需要在財政資源的統(tǒng)籌配置中考慮稅制改革成本，把稅制改革納入公共財政建設(shè)的總體設(shè)計之中。進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的稅制改革，從財政角度看，既有減收的因素，也有增收的因素。雖然改革初期財政會面臨暫時性減收，但是減收的幅度可以通過策略性安排加以控制。一方面，分步實施稅制改革，注意增稅政策、減稅政策與不同年份財政收支規(guī)模的合理搭配，使稅制改革對財政的影響控制在財力可以承受的范圍之內(nèi)。另一方面，可以在財政支出預(yù)算總體框架中事先安排稅制改革成本，統(tǒng)籌配置財政資源，合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，使國家財政由于稅制改革而承受的壓力得以有序釋放。在特殊情況下，還可以適當(dāng)運用國債資金，彌補因減稅而導(dǎo)致的財政缺口。通過這種策略性的安排，財政上耗用的只是機會成本，并不實際表現(xiàn)為財政收支規(guī)模的擴大，不會直接損及有關(guān)方面的既得利益，而稅制改革的力度和財政的承受能力卻能較好地統(tǒng)一起來，確保改革的順利實施。

　　第三，需要配套實施分稅制財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)領(lǐng)域的改革。雖然可以通過稅制改革方案的具體設(shè)計，盡可能減輕稅制改革對相關(guān)行業(yè)、部門和地區(qū)利益的影響，但是改革本身就是利益的調(diào)整，在一定程度上對行業(yè)、部門、地區(qū)的利益產(chǎn)生影響是不可避免的。要減輕這些負(fù)面影響，平衡由于改革產(chǎn)生的利益不均，就需要其他相關(guān)領(lǐng)域通過體制或制度上的改革予以配套?？傮w來看，分稅制財政體制、轉(zhuǎn)移支付制度與稅制改革的聯(lián)系最為緊密，需要配套加以改革，否則勢必會影響稅制改革的進(jìn)程和成效。特別需要指出的是，稅費改革必然會涉及部門之間利益的調(diào)整，這就必須要有相應(yīng)的配套制度改革加以協(xié)調(diào)。

　　第四，需要同步實施稅收征管改革，實現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動。稅制改革方案的設(shè)計必須考慮現(xiàn)實的征管能力，但與此同時，稅收征管水平也應(yīng)該根據(jù)稅制發(fā)展的要求加以積極地改進(jìn)。新時期深化稅制改革將使稅收制度朝著更加科學(xué)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，現(xiàn)有的征管理念、征管條件、征管手段和征管技術(shù)都必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善，以確保稅制改革的實施到位。