我國受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影晌，招商引資工作歷來由行政機(jī)關(guān)一把抓，因而招商引資與依法行政便產(chǎn)生了密切的聯(lián)系。招商引資能否順利進(jìn)行和卓有成效，關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)在招商引資時是否做到依法行政。

　　一、依法行政對招商引資的要求

　　行政機(jī)關(guān)是依法代表國家實施行政權(quán)的組織，因而它首先與國家構(gòu)成了法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)代表國家行使行政權(quán)，并享受行政優(yōu)益條件，行政相對人有服從和協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)實施監(jiān)管的義務(wù)，同時，行政相對人有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政以及在權(quán)益受到侵害時申請救濟(jì)的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)有依法行政、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益不受侵害之責(zé)。

　　在招商引資時，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)主要體現(xiàn)在兩個階段：

　　第一階段是：在引進(jìn)外資前，行政機(jī)關(guān)直接組織招商引資活動、制定引資優(yōu)惠政策及許可外資進(jìn)入的權(quán)力，主要有行政規(guī)范權(quán)和行政許可權(quán)。

　　第二階段是：引進(jìn)外資后行政機(jī)關(guān)對外商投資企業(yè)實行監(jiān)管的權(quán)力，主要有行政處罰權(quán)和行政裁決權(quán)。

　　行政規(guī)范權(quán)系指行政機(jī)關(guān)制定和公布行政規(guī)范的權(quán)力，主要是為了改善投資環(huán)境而制定的簡化行政審批手續(xù)的規(guī)范性政策，為了加快引資步伐而制定的一系列鼓勵外商直接投資的政策，行政機(jī)關(guān)組織招商引資活動需要落實經(jīng)費(fèi)和人員的決定等等。

　　例如，國務(wù)院制定〈關(guān)于調(diào)整進(jìn)口設(shè)備稅收政策的通知〉、浙江省政府制定〈關(guān)于鼓勵外商直接投資若干若干政策的通知〉等。行政規(guī)范權(quán)表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，至于這些抽象行政行為是否合理、合法，極少有人提出疑問。

　　行政許可權(quán)系指行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許相對人進(jìn)行一定的作為與不作為，最典型的就是審批機(jī)關(guān)對投資者擬投資設(shè)立企業(yè)的項目建議書、可行性報告、合同、章程等文件的審查與批準(zhǔn)。

　　行政處罰權(quán)系指有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法對違反行政法律規(guī)范但尚未犯罪的行政相對人給予行政制裁的權(quán)力。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)對行政相對人逃稅而進(jìn)行處罰。

　　行政裁決權(quán)系指行政機(jī)關(guān)以中間人的身份決斷民事糾紛的權(quán)力。有些縣級人民政府規(guī)定了有關(guān)行政機(jī)關(guān)對外商投資企業(yè)中外方之間的糾紛有權(quán)加以行政裁決，以使中外方之間的矛盾僅限于內(nèi)部解決，不至于因?qū)Σ竟�堂而耗時費(fèi)力。

　　二、招商引資違背依法行政的現(xiàn)狀及其危害

　　行政權(quán)設(shè)定的主體是國家立法機(jī)關(guān)，不是由行政機(jī)關(guān)自己設(shè)定。然而，我們的某些行政機(jī)關(guān)在招商引資時隨意設(shè)置權(quán)力，卻沒有相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任，結(jié)果是依法行政是一句空話，招商引資毫無成效。

　　首先表現(xiàn)在濫用財政資金方面。行政機(jī)關(guān)為了自身正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，有權(quán)使用國家財政資金。且近年來，各地財政還專項撥款用于招商引資工作，主要用于出國招商會、國內(nèi)招商洽談會、投資環(huán)境說明會等活動。年復(fù)一年重復(fù)著如此大規(guī)模的招商引資活動，耗費(fèi)大量財政資金，而實際引進(jìn)外資數(shù)額卻微乎其微。多年的招商實踐證明了這樣的招商方式是不可取的，但遺憾的是這種方式目前在各地愈演愈烈，“出國招商引資考察團(tuán)”在成為“公費(fèi)出國旅游團(tuán)”已是心照不宣的事。組織招商引資的行政機(jī)關(guān)及其政府官員不僅不為如此巨大的浪費(fèi)感到惋惜，反而以此為榮。有些政府官員為了加入這種團(tuán)組熱衷于拉攏關(guān)系、權(quán)錢交易，“出國招商”成了某些政府官員你爭我奪的待遇，是嚴(yán)重滋生腐敗的土壤。

　　導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根本原因在于行政機(jī)關(guān)在組織招商引資活動中只利用所擁有的權(quán)力，而沒有履行相應(yīng)的義務(wù)。進(jìn)而言之，行政機(jī)關(guān)只行使了對國家財政資金的使用權(quán)，沒有承擔(dān)將這筆資金實際用于招商引資、用精用好這筆資金的義務(wù)。只行使權(quán)力不承擔(dān)義務(wù)的招商引資著實與依法行政背道而馳。

　　其次是應(yīng)付上級下達(dá)的計劃。近年來，招商引資成為全國上下政府部門大張旗鼓的重大事業(yè)之一，引進(jìn)外資的數(shù)量從部、省級下達(dá)計劃指標(biāo)，層層分解落實到地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。就合同外資這個概念來分析，按照統(tǒng)計口徑，合同外資是指外方投資者在合資、合作經(jīng)營企業(yè)合同中（外資企業(yè)章程中）所承諾的出資金額。合同外資的統(tǒng)計時間是自審批機(jī)關(guān)對合同、章程批準(zhǔn)之日起計算。殊不知，從承諾出資的合同、章程經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)到實際投入外資仍需工商部門注冊登記、外事管理部門開立外匯帳戶登記、海關(guān)注冊登記等多道關(guān)口，除了這些行政關(guān)卡外，還有投資者自身的各種因素，因而，被審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的外商投資企業(yè)最終外國投資者實際不投入外資的情況十分普遍。盡管理論上有締約過失責(zé)任、違約責(zé)任等可供追究，但在實踐中跨越國界去追究外國投資者不實際出資的責(zé)任恐怕得不償失。

　　因此，對外國投資者在合同、章程中承諾出資最終沒有實際出資的行為在實踐中沒有任何懲罰措施可予以實施，導(dǎo)致合同外資額與實際外資額相差懸殊。而考核一個地區(qū)、一個部門領(lǐng)導(dǎo)人招商引資業(yè)績的是以合同外資任務(wù)的完成及完成得如何為主要指標(biāo)。于是，許多行政官員為了完成上級下達(dá)的任務(wù)，也為了使自己的官位更上一層樓，就利用于中的一紙批文將上面下達(dá)的合同外資任務(wù)輕而易舉地完成，不問最終外資能否實際到位，結(jié)果產(chǎn)生了許多虛假外資、空殼外企。無疑，這樣的利用外資數(shù)量摻雜著太多的水份。

　　其三是行使行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)等行政權(quán)時的失職行為。我國與大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，對外資的進(jìn)入實行審批制，于是外商投資企業(yè)法要求主管審批工作的行政機(jī)關(guān)對外商投資的目的與東道國一國家利益之間的關(guān)系進(jìn)行審查，凡是違反中國法律、不符合中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、造成環(huán)境污染等的外商投資項目不予批準(zhǔn)。

　　但是，在我們這個傳統(tǒng)的官本位思想的社會，崇尚權(quán)力比限制權(quán)力的觀念中更為流行。我們常常會碰到這樣的情況，在與外商談判遇到某些不確定的法律問題時，外方請教律師，中方請示領(lǐng)導(dǎo)。被請示的領(lǐng)導(dǎo)往往憑主觀意志作出決定，當(dāng)該領(lǐng)導(dǎo)被調(diào)任到另外一個部門后，原部門的新上任領(lǐng)導(dǎo)對原先領(lǐng)導(dǎo)的決定不予確認(rèn)，卻創(chuàng)造了另一種決策。這樣的主觀臆斷往往使得該禁止的項目沒有禁止、一個縣市沒有被批準(zhǔn)的項目在鄰縣能夠被批準(zhǔn)。

　　國家賦予行政機(jī)關(guān)以一定的行政權(quán)，其目的是為了保護(hù)國家利益、保護(hù)社會公共利益，而行政機(jī)關(guān)及其官員視法律法規(guī)為廢紙，不顧人民群眾的利益，不惜以損害公共利益為代價謀取私利，使得一些不法投資者憑關(guān)系、靠金錢打通關(guān)節(jié)，非法獲得項目的批文，這種現(xiàn)象已成為近期以來腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。

　　三、招商引資的成效關(guān)鍵要靠依法行政具體制度的落實

　　行政機(jī)關(guān)及其官員依法辦事較之普通民眾的守法更為重要，因為“現(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事，只有官吏依法辦事，接受法律的約束，才有法治可言”。招商引資工作所接觸的行政相對人主要是外國投資者，他們在關(guān)注我國的投資環(huán)境時非常重視法制環(huán)境，他們在設(shè)立外商投資企業(yè)時或者在生產(chǎn)經(jīng)營期間，一旦遇到問題，總是希望依法辦事，不愿到處尋找關(guān)系。如果行政機(jī)關(guān)不能嚴(yán)格遵守法律，則其行政權(quán)將很難受到限制，而不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。若腐敗在一個地區(qū)興風(fēng)作浪，外商絕不愿意在該地區(qū)慷慨解囊，那么招商引不到實際的外資將成為必然。于是，招商引資要取得成效必須真正落實依法行政的具體制度。

　　1、行使權(quán)力與承擔(dān)義務(wù)相統(tǒng)一制度。

　　一切國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員依法享有行政管理權(quán)，同時必須履行相應(yīng)的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)時最基本的義務(wù)是保證公民的法定權(quán)利、保護(hù)社會公共利益，否則就是行政違法。

　　在招商引資中較典型的例子是行政機(jī)關(guān)對有害于公民身體健康的污染項目有義務(wù)嚴(yán)格禁止，應(yīng)禁止而不加禁止的行政行為是行政濫用職權(quán)。

　　又如國家撥入財政資金，要求行政機(jī)關(guān)用于招商引資，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)認(rèn)真引資并不得將此項資金挪作他用，有作為義務(wù)但沒有實際作為的行政行為是行政失職。

　　因此，在規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)審批項目以及有權(quán)監(jiān)管外商投資企業(yè)時，必須明確行政機(jī)關(guān)及其官員應(yīng)承擔(dān)的具體義務(wù)；在規(guī)定按引進(jìn)外資金額的數(shù)量以一定量的百分比獎勵給行政官員時必須規(guī)定花費(fèi)一定數(shù)量的財政資金而沒有引進(jìn)任何外資時的懲罰措施。

　　2、責(zé)任追究制度。

　　這項制度是上一制度的邏輯延伸。行使權(quán)力必須履行相應(yīng)的義務(wù)，否則將構(gòu)成行政違法；行政違法必須追究行政違法人的責(zé)任，使其受到應(yīng)有的懲罰，否則行政違法人肆無忌憚，公民遭受損害，社會不得安寧。

　　政府官員追求個人利益自然無可非議，但逃避責(zé)任卻是依法行政所不允許的。行政管理采取的酋長負(fù)責(zé)制、行政活動的自由載量性都給依法行政帶來了困難，因而只有建立專門的監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格實行責(zé)任追究制度，才能避免主觀隨意性和盲目性，增強(qiáng)行政官員的責(zé)任心，避免招商引資中的各種行政違法行為，減少由此給公民造成的損失，從而有助于降低招商成本，提高引資效率。