隨著中國加入WTO后外資銀行進入中國市場進程的日益加快，我國國有商業(yè)銀行也加快了改革的步伐。而作為遏制不良資產(chǎn)增加和提高核心競爭力的一個有力保障，國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全和內(nèi)部控制水平的提高也受到了人們的普遍關(guān)注。商業(yè)銀行的內(nèi)部控制系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，這個開放系統(tǒng)和環(huán)境有密切聯(lián)系?？梢哉f，內(nèi)部控制系統(tǒng)功能發(fā)揮的過程是內(nèi)部控制系統(tǒng)與控制環(huán)境相互作用的過程，控制環(huán)境必然會影響內(nèi)部控制系統(tǒng)的運作和有效性，因此，要建立有效的商業(yè)銀行內(nèi)部控制系統(tǒng)必須要有一個良好的商業(yè)銀行控制環(huán)境作為基礎(chǔ)。我國商業(yè)銀行在產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)文化等等控制環(huán)境要素方面與國外現(xiàn)代商業(yè)銀行相比有很大差距，這種內(nèi)部控制的差異造成了我國國有商業(yè)銀行的組織行為差異，這也正是我國國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度總體執(zhí)行不理想的根本原因。

　　一、產(chǎn)權(quán)制度差異

　　產(chǎn)權(quán)亦稱財產(chǎn)所有權(quán)，它包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、消費權(quán)和其他與財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利。從國外發(fā)達的市場經(jīng)濟國家看，商業(yè)銀行采用的是現(xiàn)代銀行法人產(chǎn)權(quán)制度，其主要表現(xiàn)為股份公司的形式，這種產(chǎn)權(quán)制度的主要特點可以概括為：（1）實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、銀行資本的社會化。通過發(fā)行股票，可以籌集到數(shù)量極其龐大的資本，補充銀行資本不足的狀況，解決了銀行發(fā)展對資本金的需求，提高了銀行抗風險的能力。（2）它有效地分解了經(jīng)濟上的所有權(quán) （財產(chǎn)終極所有權(quán)）和法人所有權(quán)（法人財產(chǎn)權(quán)），從而使得出資人同企業(yè)資產(chǎn)的實際營運相分離。商業(yè)銀行獲得了獨立的法人財產(chǎn)權(quán)形式和資格，能夠自主地支配、使用、處理其實際財產(chǎn)和從事金融交易活動。（3）出資人或股東的責任有限。當銀行虧損或破產(chǎn)時，出資人或股東只承擔以出資額為限的有限清償責任，以其投資對商業(yè)銀行負責，實現(xiàn)了利益共享、風險共擔的經(jīng)濟關(guān)系，對股東利益的保護、銀行組織的穩(wěn)定與發(fā)展都有積極的意義。

　　傳統(tǒng)國有銀行在產(chǎn)權(quán)上的特征是：（1）占有權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)均高度集中于國家。（2）銀行財產(chǎn)的非法人性。銀行不具有獨立的支配法人財產(chǎn)的資格，從某種程序上講，不能真正成為“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的微觀主體。政府對銀行行使行長的任免權(quán)、資源的配置權(quán)、經(jīng)營的監(jiān)督權(quán)。 （3）經(jīng)營責任的無限性。國家惟一擁有銀行的剩余索取權(quán)，同時，國家也承擔銀行經(jīng)營的無限責任，風險全部由國家承擔。（4）產(chǎn)權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性。產(chǎn)權(quán)邊界事先被國家界定，其他產(chǎn)權(quán)主體不能通過市場合約依法進入，從而表明銀行產(chǎn)權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性。

　　這種所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一的國家所有制產(chǎn)權(quán)制度，缺乏明確產(chǎn)權(quán)界定，占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)和收益權(quán)等各種權(quán)責利邊界模糊，導致了國有商業(yè)銀行資產(chǎn)管理中的產(chǎn)權(quán)約束主體缺位。在現(xiàn)行銀行體制下，國有商業(yè)銀行資本金和財產(chǎn)等歸國家所有，銀行不具備承擔資產(chǎn)風險的法律責任能力，銀行沒有自己獨立的經(jīng)濟利益，因而對其利潤的追求并不強烈。國有產(chǎn)權(quán)的多層代理造成了產(chǎn)權(quán)責任不明，監(jiān)督機制不力。其直接結(jié)果導致了國有商業(yè)銀行風險控制不力，信貸管理制度形同虛設(shè)，內(nèi)部控制制度松弛。這種狀態(tài)下，經(jīng)濟當事人容易產(chǎn)生“外部性”行為，有意識地侵權(quán)獲利。從信息經(jīng)濟學的角度分析，由于信息嚴重不對稱，在委托人與代理人的討價還價過程中，委托人的利益被有意無意地忽視或侵吞，而代理人的利益得到了充分的體現(xiàn)，可以說只有利益，沒有責任。如前些年一些銀行機構(gòu)自辦公司、違規(guī)經(jīng)營，贏利了則大家可以多發(fā)獎金，買房買車；一旦資金收不回來、出現(xiàn)風險了，則全部甩給國家，經(jīng)營者誰也沒有責任。尤其令人不安的是，即便是虧損累累的一些銀行分支機構(gòu)，也可以挖空心思把一些贏利項目單列出來為小團體謀取利益，把壞賬留給國家。只有好處、沒有責任，只有利益、沒有約束，這無疑是造成我國國有銀行內(nèi)控不力的主要原因。

　　二、公司治理結(jié)構(gòu)的差異

　　公司治理是協(xié)調(diào)公司內(nèi)部不同要素所有者的一套制度安排，其核心是協(xié)調(diào)所有者（股東）與經(jīng)營者之間的關(guān)系。國外現(xiàn)代商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代法人產(chǎn)權(quán)制度下的產(chǎn)物，其基本特征是：（1）權(quán)責分明，各司其職。銀行內(nèi)部由權(quán)力機構(gòu)、決策機制、監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)組成。股東大會是銀行的最高權(quán)力機構(gòu)，它代表產(chǎn)權(quán)的所有者對所屬銀行擁有最終的控制權(quán)和決策權(quán)；董事會是銀行的經(jīng)營決策機構(gòu)，它對股東大會負責，執(zhí)行股東大會的決議；監(jiān)事會是銀行的自我監(jiān)督機構(gòu)，它對股東大會負責，依法對董事長和行長擔任職務時的行為進行監(jiān)督；高級管理層是銀行決策的執(zhí)行機構(gòu)，對董事會負責，在銀行公司章程和董事會授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，開展銀行的日常經(jīng)營活動。它們之間權(quán)責分明、相互制衡、相互協(xié)調(diào)。（2）委托代理，縱向授權(quán)。在銀行中，銀行各層級之間是以一種委托代理關(guān)系來維持的。股東大會作為委托人將財產(chǎn)交董事會代理，并委托監(jiān)事會進行監(jiān)督。作為代理人，董事會又將銀行財產(chǎn)委托給經(jīng)理層的行長代理，從總行到分支行再到基本操作層之間，還存在若干中間層次。這樣由上至下以授權(quán)的方式在銀行的各層次之間分配權(quán)力。（3）激勵與約束機制并存。國外現(xiàn)代商業(yè)銀行的委托人通過獎金、股利和退休金等激勵機制來促使代理人采取適當?shù)男袨椋畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)委托人所預期達到的目標；同時，還通過資本市場、大股東監(jiān)督和經(jīng)理人員的聘任、解聘等約束機制來對代理者的行為加以制約。

　　產(chǎn)權(quán)制度造成的“所有者缺位”使得我國商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)與國外現(xiàn)代商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)有明顯的區(qū)別，具體表現(xiàn)在：（1）政府與行長之間的委托代理契約仍然是行政性的，國有商業(yè)銀行仍然在政府的行政性約束之下，并不能保證其獨立產(chǎn)權(quán)主體的法律地位和獨立的經(jīng)濟利益，是一種非經(jīng)濟性的委托代理關(guān)系。 （2）在激勵機制方面，主要實行的是官本位的激勵機制，通過行政級別的升遷來實現(xiàn)激勵，干部的任免、獎懲以政治覺悟、思想品德、任期政績?yōu)橹饕獌?nèi)容，從而造成銀行高級管理層注重短期政績，實際工作中短期行為明顯。如出現(xiàn)過分追求資產(chǎn)規(guī)模，盲目擴張機構(gòu)，不考慮風險發(fā)放貸款，不計成本吸收存款，不管資產(chǎn)質(zhì)量和銀行的長期發(fā)展，不重視風險控制和內(nèi)部控制等現(xiàn)象。監(jiān)督機制方面，監(jiān)督是通過政府監(jiān)督進行，主要依靠黨紀政紀，缺乏股東監(jiān)督和資本市場監(jiān)督。迄今為止，銀行行長除在形式上仍由政府或主管部門任命外，幾乎得不到任何有效的監(jiān)督約束，使得商業(yè)銀行內(nèi)部資源配置扭曲，發(fā)生了大量揮霍公款、鋪張浪費、國有資產(chǎn)流失等機會主義行為。由于政府與行長的信息不對稱，“內(nèi)部人控制”問題嚴重，常常出現(xiàn)行長為了自身利益最大化而犧牲委托人利益的現(xiàn)象。

　　三、企業(yè)文化的差異

　　國外現(xiàn)代商業(yè)銀行非常重視企業(yè)文化的培育，包括價值觀、職業(yè)道德的培育和企業(yè)精神、企業(yè)形象的塑造，企業(yè)文化的其核心內(nèi)容是：（1）培育共同的價值觀。這種價值觀決定、支配著銀行職工的觀念、意識及行為，指導銀行員工正確處理個人利益與集體利益、集體利益與社會利益之間的關(guān)系，通過這種價值觀來影響銀行的發(fā)展，支配、調(diào)節(jié)銀行職工的行為模式，激發(fā)銀行職工的責任感和主人翁精神。（2）培育良好的職業(yè)道德。這種職業(yè)道德培育的核心是誠信，在誠信的基礎(chǔ)上培育公正、廉潔、守法、服務、勤勉等職業(yè)道德。通過職業(yè)道德來調(diào)整銀行與社會、銀行與客戶、銀行與銀行、銀行與員工以及員工與員工之間的行為，激勵銀行員工積極向上，努力工作，約束銀行職工的行為，促使人們遵紀守法、合規(guī)經(jīng)營。

　　在過去的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，我國國有商業(yè)銀行實際上沒有也不可能形成自己獨特的企業(yè)文化。過去在文化培育方面，特別重視政治思想教育，偏愛用行政手段來約束各級銀行經(jīng)營者，這種強制性的政治思想教育在特定的歷史時期確實發(fā)揮了積極的作用。但進入計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的時期后，國家強制性的政治思想教育少了，適應市場經(jīng)濟的商業(yè)銀行企業(yè)文化建設(shè)又嚴重滯后，商業(yè)銀行普遍缺乏價值觀培育和職業(yè)道德教育，而缺乏共同的價值觀和基本的職業(yè)道德必然會帶來一些不規(guī)范或不道德的行為，主要表現(xiàn)在：（1）在經(jīng)營管理活動中有法不依、有章不循，違法違規(guī)經(jīng)營；（2）為了個人和集體的利益而損害銀行和國家的利益，為了本行的利益而損害同業(yè)和國家的利益；（3）缺乏責任感，沒有主人翁精神和團隊精神，對銀行和國家的利益漠不關(guān)心，對銀行的風險控制不關(guān)心、不重視；（4）經(jīng)不起權(quán)、錢的誘惑，趁管理不嚴、制度不健全之機，以權(quán)謀私、以貸謀私，大肆侵吞國家財產(chǎn)。盡管近年來國家有關(guān)部門和商業(yè)銀行自身都制定了一系列規(guī)章制度來規(guī)范和約束銀行職工的行為，但幾年來的實踐證明，違法違規(guī)行為并沒有得到有效遏止，銀行的不良資產(chǎn)并沒有大幅減少，同業(yè)的惡性競爭有加劇之勢，銀行職工的拜金主義傾向沒有得到有效遏止。這些現(xiàn)象說明，單純靠規(guī)章制度的約束是遠遠不夠的，還必須培育商業(yè)銀行企業(yè)文化，通過外部約束和職工自律的共同作用才能防范和控制風險。

　　從上述對比分析我們可以看出，國內(nèi)外商業(yè)銀行在控制環(huán)境方面的差異是造成我國國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制不理想的根本原因。所以，我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制系統(tǒng)的構(gòu)建必須從再造控制環(huán)境入手，必須徹底改變傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的國有產(chǎn)權(quán)制度，建立與市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代銀行法人產(chǎn)權(quán)制度，不失時機的進行股份制改造，在此基礎(chǔ)上重建商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)和培育商業(yè)銀行企業(yè)文化，通過再造環(huán)境促進商業(yè)銀行內(nèi)部控制系統(tǒng)的建立和健全。